Ежегодный доклад о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина на территории Челябинской области Уполномоченного по правам человека в Челябинской области Алексея Михайловича Севастьянова
| Вид материала | Доклад |
- Законодательное Собрание Челябинской области постановляет, 13.75kb.
- К. И. Поляков уполномоченный по правам человека, 1801.44kb.
- С. В. Булычев уполномоченный по правам человека, 1842.98kb.
- Калининградская областная дума постановление, 1754.68kb.
- Калининградская областная дума постановление, 1766.9kb.
- О соблюдении прав и свобод человека и гражданина, 459.24kb.
- Доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Амурской области, 1576.7kb.
- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области в 2005, 1089.66kb.
- Доклад о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельности Уполномоченного, 3956.06kb.
- Доклад о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельности Уполномоченного, 1735.86kb.
Оценка соблюдения принципов Европейской хартии местного самоуправления в Челябинской области специальным мониторинговым комитетом КМРВ СЕ
Говоря о реализации прав человека в сфере самоуправления, нельзя оставить без внимания оценку ситуации специальными международными органами, тем более что эта оценка сделана на основе мониторинга, в том числе в нашем регионе. В октябре 2010 года на 19-ой сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы был представлен Пояснительный меморандум CG(19)11 «Местная и региональная демократия в Российской Федерации» (Институциональный комитет КМРВСЕ, Страсбург), подготовленный в т.ч. на основе визита мониторинговой комиссии в Челябинскую область. Наиболее значимые фрагменты (в переводе):
32. Параллельно с соблюдением национального законодательства, международных конвенций и интересов гражданского общества, подчинением определенным процедурным требованиям, кажется, пренебрегают. Например, сообщается, что после принятия поправок несколько местных собраний отстранили своих мэров от должности по инициативе губернаторов. Мало заботы было проявлено по соблюдению процедуры, предписанной законом, требующей, чтобы решения об увольнении мэров проводились с надлежащими дебатами в местных собраниях. Точно так же уволенным мэрам отказали и в возможности выразить их собственную позицию перед собраниями. Соответствующие избиратели не были даже проинформированы о решениях.
41. Делегация Конгресса услышала много сомнений, высказанных во время встреч и в крупных, и в малых поселениях относительно полноты соблюдения права самоуправления регулировать и управлять публичными делами через сформированную демократическим путем власть. Эти сомнения часто касались избирательного механизма. Есть значительная неудовлетворенность ростом «закрытого партийного списка» на выборах и отменой регистрации всех партий, кроме самых крупных (тех, которые могут доказать более чем 50-тысячную численность). В частности, большинство местных и региональных партий больше не имеют юридического статуса и не в состоянии выдвинуть кандидатов на выборы любого уровня, а иногда и независимым кандидатам также запрещается участвовать в местных выборах. Например, в сельском поселении Хомутинино в октябре 2009 года несколько человек были лишены возможности выставить свои кандидатуры на местных выборах из-за закрытых партийных списков. Делегация слышала, что в Челябинской области некоторые из семи основных партий сверху навязывают муниципальных кандидатов, не поддерживаемых на местном уровне.
42. Делегация также услышала, что избирательные комиссии склонны находиться под доминантой правящей партии и воспринимаются как недостаточно беспристрастные. Недавние выборы в местные органы власти были восприняты многими собеседниками делегации как ущербные: говорилось о подтасовке бюллетеней, злоупотреблении административными ресурсами и, в целом, широко выражалось разочарование в избирательном процессе. Отсутствие реального выбора и сильной оппозиции на выборах было частой жалобой. Мало того, что местным неправительственным организациям больше не разрешают послать официальных наблюдателей на выборы, но и никакие международные наблюдатели не были приглашены смотреть за проведением последних выборов.
45. Круглый стол в Миасском, организованный во время последнего визита делегации, продемонстрировал сильный энтузиазм людей на местном уровне по поводу управления их собственными делами. Однако в общих чертах местная демократия в России началась как спущенная сверху инициатива, и ей нужно пройти долгий путь, прежде чем она пустит корни. Некоторые из сформировавшихся структур воспринимаются как искусственные. С другой стороны, на локальном уровне растет низовая активность – с местными активистами, все яснее выражающими свои мысли и все более сопротивляющимися, поскольку они чувствуют, что правительство двигается в сторону компенсации дополнительными налогами полномочий, данных Законом 131-ФЗ. Недавние поправки к этому закону, позволившие местным властям определяться, продолжать ли избирать непосредственно избираемого мэра или облекать большими полномочиями «назначаемого сити-менеджера», восприняты многими как снижение местной демократии.
46. Полученные делегацией данные не позволяют прийти к заключению о функционировании избирательных процессов на локальном уровне должным образом – так, чтобы можно было называть местные советы или собрания учреждениями, созданными демократическим путем согласно статье 3 (2) Хартии. Эта проблема важна также относительно Европейской конвенции по правам человека. Права и свободы составляют целое и не могут быть отделены друг от друга. Отсутствие одного может существенно повлиять на осуществление другого. Например, преследование журналистов может иметь далеко идущие последствия не только для свободы слова, но также и для качества демократических выборов. Делегации сообщили о нескольких таких случаях. Заметно, что в то время как СМИ в Российской Федерации очень активны, им постоянно и все более и более угрожают. В 2009 году Россия находилась на 153 месте во Всемирном индексе свободы прессы (в т.ч. 47-е место из 47 государств-членов Совета Европы).
58. Хартия [местного самоуправления] (Статья 6) и Рамочный документ [Совета Европы по региональной демократии] (Раздел 2, «Региональное правительство») предусматривают, что местные и региональные власти должны сами устанавливать собственные административные структуры в свете местных потребностей и регулировать условия работы их сотрудников. Рекрутинг высококачественного персонала на основе заслуг и компетентности, обеспечение адекватных возможностей обучения, вознаграждение и перспективы роста являются неотъемлемыми предпосылками этого права. Делегация отметила, что в некоторых регионах, таких как Челябинск, учебные курсы были организованы для недавно избранных глав всех населенных пунктов, включая сельские, через Академию [государственной службы]. Это важный шаг, поскольку многие из проблем, с которыми сталкиваются местные власти, связаны с нехваткой квалифицированных менеджеров и компетентного штата, в придачу к потребности в обучении местных политиков. Однако, без сомнения, сделать здесь больше – можно и нужно. Там, где возможности обучения без отрыва от работы и ноу-хау не предоставлены местным чиновникам и выборным лицам, тенденция для местных властей по передаче их компетенций наверх может продолжиться. Учреждение федерального учебного учреждения или сети региональных учебных центров для удовлетворения этой потребности способствовало бы выполнению статьи 6 (2) Хартии и Раздела 2 Рамочного документа.
Проблемы соблюдения прав на осуществление местного самоуправления в поселениях Челябинской области
Наиболее часто жалобы граждан на ограничение самостоятельности местного самоуправления и на недостаточность средств, необходимых для решения вопросов местного значения, звучат в городских и сельских поселениях области.
Поселенческое местное самоуправление в Челябинской области (а это 30% населения и 90% территории) находится в крайне тяжелом, критическом состоянии. Нищенское состояние поселенческих бюджетов8, неплатежи населения, кризисное состояние сферы ЖКХ, весьма слабый управленческий потенциал, кадровый голод, отсутствие рабочих мест в поселениях, некомфортный малопривлекательный инвестиционный климат, невключенность органов местного самоуправления и населения в планирование собственного будущего и будущего своих поселений, отсутствие инициатив и практических результатов реформ – все это следствия нарушения прав граждан, проживающих в городских и сельских поселениях, на осуществление местного самоуправления. Права и свободы составляют целое и не могут быть отделены друг от друга. Отсутствие одного может существенно повлиять на осуществление другого.
В Челябинской области органы местного самоуправления поселений в большинстве своем из-за сложившейся системы межбюджетных отношений и структуры управления через районы не имеют возможности пользоваться самостоятельностью в отношении собственных полномочий, порядка их осуществления и не имеют средств, необходимых для выполнения своих функций.
Право непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Челябинской области повсеместно ограничивается вмешательством районных администраций в компетенцию и вопросы местного значения поселений. Это вмешательство лишает население и органы местного самоуправления самостоятельности, гарантированной Конституцией Российской Федерации.
Выводы, сделанные на основе обращений граждан, подтверждают данные Доклада о состоянии местного самоуправления в Челябинской области, подготовленного Ассоциацией сельских муниципальных образований и городских поселений. В нем говорится, что недофинансирование поселенческого уровня местного самоуправления в Челябинской области ориентировочно составляет 4,0 миллиарда рублей. А зависимость поселенческого уровня местного самоуправления от районного в большинстве случаев сводит на нет любые самостоятельные попытки населения добиться повышения комфорта в месте собственного проживания.
Нарушения прав и принципов эффективного и приближенного к гражданам управления вопросами местного значения и нарушение гарантированных Конституцией РФ принципов самостоятельности населения и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения
В районах Челябинской области широко распространена практика, когда вопросы местного значения, которые должны решаться и могут быть решены на уровне поселений, решаются на иных уровнях (района и региональной власти). Подобные нарушения прав граждан на осуществление местного самоуправления порождают у людей неверие в возможности местного самоуправления и патерналистские настроения и привычки, тормозят развитие и наносят вред развитию местных сообществ и территорий.
Так, например, по инициативе муниципальных районов заключаются соглашения о делегировании полномочий между сельскими поселениями и муниципальными районами. Но, так как в силу не изменившейся пока системы межбюджетных отношений, деньги находятся в районах, то сельские поселения фактически не в состоянии повлиять на условия этих соглашений и вынуждены их подписывать под давлением глав муниципальных районов. При этом в нарушение абз. 3 п.4 ст.15 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» нередки случаи, когда передается не часть полномочия, а все полномочие; как правило, соглашения не содержат положений, устанавливающих основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также не предусматривают финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Иллюстрацией такого рода нарушений может служить следующий пример. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (ст. 24) генеральный план поселения должен рассматриваться и утверждаться представительным органом поселения. На практике органы местного самоуправления поселений и жители фактически отстранены от определения перспектив развития и обустройства собственной жизни. Зачастую районные власти вынуждают поселения делегировать им полномочия в градостроительной сфере либо, пользуясь позицией «силы», просто игнорируют право поселений. Так, проект генерального плана п. Увельского утвержден главой района, а сам генеральный план и корректировки в него - представительным органом района, большинство депутатов которого никогда не проживали в этом поселке.
В Бродокалмакском поселении Красноармейского района восьмиквартирный дом находится в аварийном состоянии. Здесь проживают четыре семьи, две из которых учительские. Люди всю жизнь проработали в школе. На территории есть еще двадцатидвухквартирный дом, находящийся в аварийном состоянии, который может в любой момент обрушиться и привести к жертвам. Чтобы объявить дома аварийными и включить в программу, требуется заплатить за экспертизу порядка 100 000 рублей. Люди многократно обращались к Уполномоченному, но органы местного самоуправления поселения не в состоянии заплатить за экспертные заключения и стали заложниками ситуации: денег нет ни на дороги, ни на уличное освещение, ни на экспертизу. При полном отсутствии средств поселения вынуждены идти на делегирование полномочий району в надежде, что в районе средств больше, и хоть как-то вопросы будут решаться.
В ряде территорий до сих пор не разграничено имущество между поселениями и муниципальными районами, что прежде всего создает существенные проблемы в реализации права на местное самоуправление поселений, сохраняет и еще более обостряет проблемы неравенства и несправедливости. Район необоснованно оставляет за собой имущество, которое, по сути, предназначено для реализации полномочий поселенческого уровня самоуправления. Органы государственной власти должны потребовать от муниципальных образований исполнения ст. 50 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и областного закона о порядке разграничения имущества. Неисполнение этих требований приводит к фактической невозможности реализовать свои полномочия органами местного самоуправления сельских поселений.
Сегодня в соответствии с областным законодательством чтобы разграничить имущество между поселением и районом, необходимо совместно поселению и району сформировать и оформить перечни правоустанавливающих документов. Это требует согласованных действий между районом и поселением. На практике часто возникают ситуации, когда согласования достичь не удается. В таких случаях достичь согласования можно только через суд. Но в условиях, когда бюджетные средства распределяются в поселения через районы, судебное разбирательство становится фактором, портящим отношения, и обрекает поселение на нищету.
Из Усть-Багарякского сельского поселения Кунашакского района поступило следующее обращение. Библиотеки – полномочия поселений. Но район не передает ни библиотеки, ни их имущество поселению. Органы местного самоуправления поселения проявляют инициативу, но район все равно не отдает полномочия и имущество. Обращаются к прокурору с сообщением о том, что район содержит не свое имущество, но прокурор не реагирует.
Отдельно стоит остановиться на проблемах разграничения земли.
С принятием Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ…» №53-фз от 17 апреля 2006 года «распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов». Такая норма была установлена федеральным законодателем с целью стимулировать процесс разграничения и оформления прав муниципальной собственности на землю. Однако этот процесс оказался дорогостоящим. Для проведения кадастровых работ и постановки земельных участков на кадастровый учет необходимы финансовые затраты. В большинстве случаев у поселений таких средств нет. А кроме того, в этом оказались не заинтересованы районные органы, которые после разграничения теряют возможность распоряжаться землями поселений. В результате местные сообщества и органы местного самоуправления поселений оказались отстранены от распоряжения таким важным стратегическим с точки зрения местного развития ресурсом, составляющим основу местной экономики. Последствия нерешенности этого вопроса – волокита, неразбериха, снижение прозрачности в процедурах предоставления и использования земельных участков гражданами, коррупция, низкие доходы местных бюджетов.
Обращения по этому поводу поступают из поселений Аргаяшского, Кунашакского, Уйского, Увельского, Троицкого и других районов.
Кроме того, возник конфликт полномочий - земельных и градостроительных. Как отмечалось выше, до разграничения земля осталась в распоряжении районов, а вопросы выдачи разрешений на строительство, градостроительные регламенты, планирование развития территории – исключительное полномочие поселений. Возникают ситуации, когда один предоставляет участок, а другой не дает разрешения на строительство. Или наоборот, один хочет строить, а другой не предоставляет участок.
Так, обратился предприниматель из Увельского района, который в течение двух лет не может согласовать строительство и дооформить полученную землю под объект предпринимательской деятельности в Увельском сельском поселении. И, хотя вопрос появления новых объектов - предмет ведения сельского поселения, последнее в отношениях с предпринимателем не участвует. Все вопросы «решаются» через районную администрацию, а сельская администрация субъектом правоотношений в данной ситуации не является. В результате нарушение права поселений влечет за собой нарушение прав граждан.
В 2009 году Глава Козыревского поселения Красноармейского района нашел инвестора, который был готов вложить 2 млн. руб. в систему прудов. Но район отказал в выделении инвестору земли. В этом году глава вновь нашел инвестора на другой проект, но район снова отказал.
Пример Троицкого района. Функции распоряжения землей возложены на район. Район при заключении соглашения с Шантаринским и Родниковским поселениями потребовал с поселений плату. Главы поселений отказались. В ответ на отказ получили письмо за подписью главы района следующего содержания: «В случае отказа в делегировании полномочий будем вынуждены внести изменения в план проверок соблюдения законодательства на территории Троицкого района на 2011 год в части исключения контрольных мероприятий на территории МО «Шантаринское сельское поселение».
Из Усть-Багарякского сельского поселения поступило следующее обращение. Поселение состоит из 15 населенных пунктов, в том числе деревень Карино и Чекорево по 180-200 жителей. В свое время прежний губернатор выделил средства, и на эти деньги была подготовлена проектно-сметная документация на газификацию этих населенных пунктов, есть положительное заключение экспертизы. Однако сегодня профильное министерство отказывает в рассмотрении заявки на газификацию, ссылаясь на то, что это малоэффективные населенные пункты.
Ограничения, несоответствия и недостаточность местных сборов и налогов, ставки которых вправе определять органы местного самоуправления
Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Однако действующие сегодня в регионе пределы регулирования явно недостаточны для эффективного осуществления населением самоуправления. Об этом говорят обращения граждан и представителей органов местного самоуправления. Из-за существующих законодательных ограничений часто не могут быть реализованы многие местные инициативы.
Так, из Кусинского городского поселения обратились по поводу невозможности реализации инициативы установления сбора на уборку мусора, хотя ранее такие возможности у муниципалитетов были.
Несколько обращений из поселений Троицкого района. Доля доходов от арендной платы за землю в районном бюджете незначительна, тогда как для поселений это существенная часть поступлений. Однако размер арендной платы определяет район. На предложения поселений об увеличении арендной платы район не реагирует.
Нарушение статуса выборных должностных лиц
Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата (ст. 7 Европейской Хартии), однако фактически деятельность этих лиц в поселениях ограничена зависимостью поселений от районного уровня.
Органы местного самоуправления поселений жалуются на необоснованное административное давление. Показателен факт, что только за истекший год более 30 глав поселений подали в отставку.
Имеются множественные нарекания на необоснованные штрафные санкции, предъявляемые главам поселений. Например, на Главу Бродокалмакского поселения Красноармейского района, несмотря на наличие согласованного и утвержденного в установленном порядке плана эвакуации из помещения детского сада, наложен штраф, и проверяющие теперь требуют люминисцентный план.
В Красноармейском и Аргаяшском районах имели место анекдотичные случаи: проверяющие пожарную безопасность требовали построить пожарный пирс в поселениях, где нет водоема, и налагали штрафы за отсутствие пирса на должностных лиц местного самоуправления.
Нарушение прав местного самоуправления на охрану общественного порядка
Статья 132 Конституции Российской Федерации говорит о том, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Однако на практике это конституционное право не реализуется. На это обращают внимание Уполномоченного граждане из Красногорского городского поселения Еманжелинского района и многие другие. Хотя как положительную тенденцию стоит рассматривать появление в Челябинской области правового регулирования деятельности добровольных народных дружин, все же остается вопрос о необходимости федерального регламентирования этой сферы.
Нарушение прав муниципальных образований и их органов на ассоциацию
В мае 2011 года Управление Министерства юстиции РФ по Челябинской области проводило проверку деятельности Ассоциации сельских муниципальных образований и городских поселений, работающей в регионе с 1998 года. Проверяющими было заявлено требование о ликвидации организации на том основании, что якобы российское законодательство не предусматривает возможности объединения органов местного самоуправления в подобные ассоциации. Только после соответствующих обращений и вмешательства Администрации Президента РФ и профильного комитета Государственной думы РФ Министерством юстиции РФ дана оценка необоснованности претензий и требований, предъявленных региональным Управлением. Однако подобные претензии Управлением Министерства юстиции РФ по Челябинской области были предъявлены ассоциациям муниципальных образований «Содружество», «Горный Урал», «Единение», деятельность которых в результате блокирована.
Реализация принципа обязательного согласования с органами местного самоуправления любых решений, непосредственно их касающихся
П. 6 ст. 4 Европейской хартии устанавливает, что необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Однако в деятельности районных и региональных органов власти отсутствует практика какого-либо согласования или даже информирования органов местного самоуправления поселений о принимаемых решениях в отношении этого уровня.
Достаточно привести примеры, когда обращающиеся главы и депутаты поселений оказались не информированы об объемах финансовой помощи, причитающихся местным бюджетам, и методиках расчета средств на выполнение делегированных полномочий, что имело место при формировании бюджета на 2011 год во многих территориях области.