Лекция Понятие и сущность государственного управления Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма

Вид материала

Лекция

Содержание Методы государственного управления. Программно – целевой подход в государственном управлении. Государственный заказчик Государственная экспертиза Государственная специализированная экспертиза Государственная комплексная экспертиза

Подобный материал:

• Сущность и содержание менеджмента Понятие управления, 2088.18kb.
• 1. Сущность и содержание теории управления Понятие "управление". Содержание науки управления., 94.61kb.
• Вопросы к экзамену по Системе государственного управления Государственное управление:, 27.28kb.
• Вопросы по правоведению: Понятие и сущность права, 74.67kb.
• Курсовая работа система государственного управления в современных, 278.95kb.
• Планирование выбор цели и плана действий по их достижению; функции организации, 126.74kb.
• Методы менеджмента понятие методов менеджмента (управления), 105.2kb.
• Тематика курсовых работ по Административному праву. Понятие, сущность и принципы государственного, 22.45kb.
• Понятие и правовая сущность методов административного управления, 27.85kb.
• Темы контрольных работ и вопросы для подготовки к экзамену по дисциплине «Административное, 45.21kb.

Методы государственного управления. Программно – целевой подход в государственном управлении.

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности. С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распорядительные, экономические, социально-психологические и т.д.




Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

• политическая агитация, пропаганда;
  
• разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
  
• личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
  
• различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
  
• нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.
  

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления.

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимодополняют друг друга.

Целевые республиканские и межгосударственные программы, в которых участвует Республика Беларусь (далее — целе­вые программы), представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-иссле­довательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эф­фективное решение задач в области государственного, эконо­мического, экологического, социального и культурного разви­тия Республики Беларусь.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воз­действия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении республики.

Разработка государственных целевых программ организу­ется республиканскими органами исполнительной власти.

При их разработке предусматривается:

• решение приоритетных социально-экономических, обо­
  ронных, научно-технических, природоохранных и других важ­
  нейших задач;
  
• согласование финансовых, материальных и трудовых ре­
  сурсов в целях их наиболее эффективного использования;
  
• комплексность разрабатываемых мероприятий и их эко­
  номическая безопасность;
  
• взаимоувязанность решений республиканских и регио­
  нальных задач;
  
• достижение требуемого конечного результата в установ­
  ленные сроки.
  

Процесс подготовки и реализации целевых программ вклю­чает следующие этапы: отбор проблем для программной раз­работки; принятие решения о разработке целевой программы; ее формирование; экспертиза и оценка; утверждение; управле­ние реализацией и контроль за ходом ее выполнения.

Инициаторами постановки проблем для решения програм­мными методами на республиканском уровне могут выступать любые юридические и физические лица.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Республика Бе­ларусь, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств—участни­ков СНГ и Союзного государства.

Отбор проблем для их программной разработки и решения на региональном уровне определяется следующими факторами: \,-. • значимость проблемы;

и • невозможность комплексно решить проблему в приемле­мые сроки за счет использования действующего рыночного ме-зма и необходимость государственной поддержки для ее

гения;

• принципиальная новизна и высокая эффективность тех-
ЦШйческих, организационных и иных мероприятий, необходи-

для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

• необходимость координации межотраслевых связей
технологически сопряженных отраслей и производств для ре­
шения данной проблемы.

При обосновании необходимости решения проблем прог­раммными методами на региональном уровне должны учиты­ваться приоритеты и цели социально-экономического развития Беларуси, направления структурной и научно-технической по­литики, прогнозы развития общегосударственных потребнос­тей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономичес­кого, социального и экологического состояния страны, внеш­неполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

Предложения о программной разработке проблемы с обо­снованиями должны содержать:

• наименование проблемы и анализ причин ее возникновения;
  

• возможные способы решения, предполагаемый перечень
  мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки,
  техники, производства и реализации продукции (работ, услуг),
  организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отно­
  шений, возможные сроки их реализации;
  
• потребность в финансовых ресурсах и возможные источ­
  ники их обеспечения (республиканский бюджет, бюджеты ре­
  гионов, внебюджетные средства);
  
• предварительную оценку социально-экономической эф­
  фективности и последствий от реализации программы, соответ­
  ствия программных мероприятий экологическим и иным требо­
  ваниям;
  
• наименование государственных заказчиков и разработчи­
  ков, срок и стоимость подготовки целевой программы.
  

Министерство экономики РБ совместно с Министерством финансов РБ и другими заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приори­тетов структурной и научно-технической политики и анализа представленных материалов подготавливают предложения по решению данной проблемы программными методами на респуб­ликанском уровне и направляют их в Совет Министров РБ.

Правительство РБ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей це­левой программы, сроках и стоимости ее разработки, опре­деляет государственного заказчика.

Решение о разработке межгосударственной программы принимается Правительством РБ после заключения соответ­ствующего межгосударственного (межправительственного) соглашения.

По крупномасштабным и особо значимым целевым пробле­мам по решению Правительства РБ или на основе межгосу­дарственного (межправительственного) соглашения могут разрабатываться концепции решения программных проблем.

Государственный заказчик несет ответственность за свое­временную и качественную подготовку и реализацию целевой программы. Он подготавливает исходное задание на ее фор­мирование, управляет действиями разработчиков и исполните­лей программы после ее утверждения, обеспечивает эффектив­ное использование выделяемых средств.

Государственный заказчик целевой программы:

а) осуществляет предконтрактный отбор на конкурсной ос­
нове исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по
каждому программному мероприятию;

б) согласовывает с основными заинтересованными участни­
ками программы возможные сроки выполнения мероприятий,
объемы и источники финансирования;

в) организует при необходимости проведение специализи­
рованной экспертизы проекта целевой программы и по ее ре­
зультатам производит доработку.

Исходя из практики применения программно-целевого подхода к государственному управлению в других странах, можно выделить следующие разделы целевой программы:

• содержание проблемы и обоснование необходимости ее
  .решения программными методами;
  
• основные цели и задачи, сроки и этапы реализации;
  

• система программных мероприятии, в том числе по созда­
  нию и сохранению рабочих мест на региональном и отраслевом
  уровнях (раздел, содержащий итоговые данные о создании и
  сохранении рабочих мест в результате реализации программы и
  о территориально-отраслевом распределении этих мест), по
  трудоустройству, переподготовке и социальной защите высво­
  бождаемых работников в результате реализации программы;
  
• нормативное обеспечение качества продукции (работ,
  услуг), а также метрологическое обеспечение, включающее си­
  стему мероприятий по стандартизации и метрологии, необходи­
  мых для разработки, производства, эксплуатации и утилизации
  продукции, строительства объектов, организации технологи­
  ческих процессов и других предусмотренных программой работ;
  
• ресурсное обеспечение программы;
  
• механизм ее реализации;
  
• организация управления программой и контроль за хо­
  дом ее реализации;
  
• оценка эффективности, социально-экономических и эко­
  логических последствий ее реализации;
  
• паспорт целевой программы.
  

Проект целевой программы сопровождается: пояснитель­ной запиской; бизнес-планом с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями; предварительной бюд­жетной заявкой на ассигнования из государственного бюджета для финансирования программы на очередной год; листом согласования с заинтересованными республиканскими органа­ми исполнительной власти; положительным заключением го­сударственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду) и при необходимости согла­шениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти регионов Республики Бела­русь, подтверждающими финансирование программы из вне­бюджетных источников, региональных бюджетов.

В целевой программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с планируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и регио­нальных задач. На ближайшие один-два года должны быть конкретизированы программные мероприятия, их финансиро­вание, бизнес-план с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями.

V Концепция решения программной проблемы долж­на определять варианты ее решения, формиро ватъ основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наибо лее эффективные направления ее реализации и не­обходимые для этого объемы ресурсов. Согласованный проект целевой программы государствен­ный заказчик направляет в Министерство экономики РБ и Министерство финансов РБ, а целевой программы, содержа­щей разделы научно-исследовательских и опытно-конструк­торских работ гражданского назначения, — также в Минис­терство науки РБ. Представляемые материалы должны содер­жать необходимые данные для проведения анализа проекта целевой программы, особенностей сегмента рынка, на которые ориентирован проект, возможностей реализации программы в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществле­ния контроля за ходом ее выполнения.

Государственная экспертиза представленного проекта це­левой программы использует следующие критерии оценки:

• приоритетный характер проблемы, предлагаемой для
  программного решения;
  
• обоснованность, комплексность и экологическая безопас­
  ность программных мероприятий, сроки их реализации;
  
• необходимость привлечения прежде всего внебюджетных
  средств, средств региональных бюджетов для реализации прог­
  раммы с учетом возможностей ее государственной поддержки
  за счет централизованных ресурсов;
  

В случае положительной оценки проект целевой програм­мы представляется на утверждение в Правительство РБ.

Проекты целевых программ и концепций решения прог­раммной проблемы как до их утверждения Правительством РБ, так и в ходе реализации программ могут проходить госу­дарственную специализированную и комплексную экспертизы.

Государственная специализированная экспертиза проектов целевых программ и концепций решения програм­мных проблем устанавливает их соответствие требованиям экономической, экологической, технологической, военной и информационной безопасности, действующим нормативным актам, стандартам и договорам. Ее проведение организуется в случае необходимости государственным заказчиком.

Государственная комплексная экспертиза проектов крупных целевых программ и концепций решения програм­мных проблем может осуществляться Экспертным советом при Правительстве РБ. В ходе экспертизы устанавливается соответствие указанных проектов интересам республики, до­статочность системы программных мероприятий для эффек­тивного решения приоритетных задач социально-экономичес­кой, научно-технической, оборонной, миграционной и эколо­гической политики.

Работы по проведению государственной комплексной экспертизы финансируются за счет средств республиканского бюджета, а по проведению государственной специализирован­ной экспертизы — в установленном порядке.

Целевые программы и государственные заказчики утвер­ждаются Правительством РБ. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавли­ваемом республиканским бюджетом. Причем меры их ответ­ственности за реализацию республиканских целевых прог­рамм должны быть четко оговорены.

Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной программе осуществляет государственный заказчик-координатор, определяемый Правительством РБ.

После утверждения целевой программы государственный заказчик на основе соглашений (договоров) о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполни­телями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, регио­нальных бюджетов.

Государственный заказчик целевой программы может на договорной основе передавать предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РБ.

Подготовка проектов целевой программы и концепций ре­шения программной проблемы, разработка которых осущест­вляется по решению Правительства РБ, может финансиро­ваться за счет средств, предусмотренных в разделе «Прочие статьи» республиканского бюджета.

Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств республиканского бюджета, привлекаемых для выпол­нения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов регионов.

К внебюджетным источникам, привлекаемым для финан­сирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного сектора экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересован­ных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесто­ров, заинтересованных в реализации программ (или ее отдель­ных мероприятий), и другие поступления.

Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в ти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении Предприятий и организаций, средства внебюджетных фондов республиканских органов исполнительной власти и др.

По вопросам формирования специальных фондов, требую­щим решения Правительства РБ, государственным заказчиком целевой программы вносятся соответствующие предложения.

Привлечение иностранного капитала к реализации програм­мных мероприятий осуществляется в соответствии с законода­тельством об иностранных инвестициях.

Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии. Го­сударственные гарантии на выдачу кредита коммерческим банкам предоставляет Министерство финансов РБ под конкретные объекты программных мероприятий.

Для целевого финансирования программ из республикан­ского бюджета Министерство экономики РБ совместно с Ми­нистерством финансов РБ с привлечением государственных заказчиков в сроки, устанавливаемые Правительством РБ для формирования федерального бюджета на очередной финансо­вый год, направляют в Правительство РБ предложения по пе­речню республиканских и межгосударственных целевых программ, принимаемых к финансированию из республикан­ского бюджета, и объемам их финансирования.

Государственные заказчики с учетом хода реализации це­левых программ в текущем году, проведения с исполнителями предконтрактной проработки размещения заказов для респуб­ликанских государственных нужд уточняют объемы необходи­мых средств для финансирования программ в очередном году и представляют проекты соответствующих бюджетных заявок с их обоснованиями в Министерство экономики РБ, Минис­терство науки РБ и Министерство финансов РБ.

По утвержденным Правительством РБ федеральным и межгосударственным целевым программам государственным заказчикам открывается финансирование из республиканского бюджета в соответствии с установленными объемами центра­лизованного финансирования, принятыми по целевой прог­рамме на очередной финансовый год, после заключения ими государственных контрактов (договоров) со всеми участника­ми реализации программ, подтверждающими или уточняющи­ми объемы финансирования из внебюджетных источников, ре­гиональных бюджетов.

Формы и методы организации управления реализацией це­левой программы определяются государственным заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой прог­раммы, формируемой государственным заказчиком, которую возглавляет один из заместителей руководителя республикан­ского органа исполнительной власти, ответственный за выпол­нение данной программы.

Реализация целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и по­ставку продукции для республиканских государственных нужд, которые заключаются государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприя­тий. Государственный контракт определяет права и обязаннос­ти государственного заказчика и поставщика по обеспечению республиканских государственных нужд, регулирует их отно­шения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает контроль за ходом работ по выполне­нию государственного контракта государственным заказчи­ком. Отбор объектов и проектов программных мероприятий и их исполнителей производится на конкурсной основе.

Государственный заказчик с учетом выделяемых на реали­зацию целевой программы финансовых средств ежегодно уточняет целевые показатели и затраты по программным ме­роприятиям, механизм реализации программы, состав испол­нителей.

Подготовка продленной целевой программы, срок реализа­ции которой истекает в текущем году, а также включение в це­левую программу новых подпрограмм и их утверждение осу­ществляются в порядке, установленном для разработки и реа­лизации республиканских и межгосударственных целевых программ.

Корректировка обязательств белорусской стороны по меж­государственным целевым программам производится совмест-<во с заказчиками других стран.

Соответствующие государственные органы организуют экспертные проверки хода реализации отдельных целевых Программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование выделяемых средств, привлече­ние средств внебюджетных источников финансирования и ре­гиональных бюджетов, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство РБ о целесообраз­ности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.

Таковы основные составляющие отработанного мировой практикой механизма подготовки и реализации целевых прог­рамм. В Республике Беларусь не все составляющие этого ме­ханизма работают в полную силу.