Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в российской федерации
| Вид материала | Автореферат |
- Правовое регулирование вооруженных конфликтов и его роль в обеспечении безопасности, 615.55kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
- Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
- Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в российской федерации, 346.32kb.
- Примерный перечень тем курсовых работ по курсу «Правовое регулирование ценных бумаг», 16.53kb.
- Президента Российской Федерации, акты органов закон, 302.8kb.
- Учебно-методический комплекс по дисциплине Правовое обеспечение управления государственной, 1378.86kb.
- Правовое регулирование отношений корпоративного управления в сша, ес и россии (на примере, 321.49kb.
- Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации, 305.19kb.
- Федеральный закон, 1074.63kb.
В работе показано, что унитарные предприятия являются традиционным инструментом управления федеральной собственностью в различных основных отраслях народного хозяйства, причем эффективность их деятельности зависит от объема имущественной базы, переданной этим предприятиям для управления.
В условиях развития новых экономических отношений, постепенного укрепления государственного сектора в рыночных отношениях роль и значение федеральных государственных унитарных предприятий, наделенных полномочиями по управлению федеральной собственностью, представляется достаточно спорной и двоякой, поскольку многими учеными и практиками такие формы признаются анахронизмами, не отвечающими современным требованиям экономического развития.
Тем не менее, существуют определенные виды экономической деятельности, которые традиционно осуществляются государственными унитарными предприятиями монопольно: экспорт и импорт различных государственно-монопольных товаров (например, эмиссия и хранение денежных знаков, облигаций и других ценных бумаг, этилового спирта), производство либо использование отдельных видов продукции (сырья), к примеру, военного назначения, оружия, наркотических и психотропных средств и др.
В работе показано, что унитарные предприятия создаются собственником-государством, и являются коммерческой организацией, имеющей специальную (целевую) правоспособность, созданной на базе федеральной собственности. При этом собственник имущества в лице соответствующего федерального органа исполнительной власти определяет предмет и цель деятельности государственного унитарного предприятия и утверждает его устав, решает вопросы о реорганизации или ликвидации предприятия, назначает руководителя, контролирует использование по назначению и сохранность закрепленного за предприятием имущества.
Безусловно, федеральные государственные унитарные предприятия обладают определенной хозяйственной самостоятельностью. Однако она ограничивается предметом и целями деятельности, предусмотренными в уставе предприятия. В этих пределах федеральное государственное унитарное предприятие самостоятельно решает вопросы своей хозяйственной деятельности в рамках тех ограничений, которые на них наложил собственник в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Другой формой корпоративного управления федеральной собственностью является акционерное общество с участием государства. При этом в работе отмечено, что в настоящее время отсутствует какой-либо комплексный правовой акт, который бы регулировал участие государства в сфере деятельности акционерных обществ, что также подчеркивается отсутствием в акционерном законодательстве сколь-нибудь значимого раздела об участии государства в акционерном капитале.
В диссертации показано, что поскольку государство является по сути участником акционерных обществ, данное обстоятельство приводит к определенным особенностям функционирования этих компаний, в том числе при совершении ими сделок, которое в данной ситуации имеет определенные особенности.
Отдельно автором рассмотрены вопросы функционирования акционерных обществ, созданных из государственных предприятий, преобразованных в акционерное общество, где контрольный пакет акций принадлежит государству («золотая акция»). При этом особенностями «золотой акции» несмотря на то, что она предоставляет ряд прав, которыми обладает любой акционер, таких как право на участие в общем собрании акционеров, право на внесение предложений в повестку дня, является то, что она, тем не менее, не дает права на получение дивидендов, не предоставляет ее владельцу имущественных прав, в случае ликвидации общества не имеет ликвидационной стоимости, не имеет номинальной стоимости.
В диссертации «золотая акция» охарактеризована как корпоративные субъективные права специфического содержания или же совокупность прав, среди которых есть гражданско-правовая (корпоративные права) и административная (административное право - право вето) составляющие.
На основании проведенного анализа выделены некоторые способы повышения эффективности управления акционерными обществами с участием государства, в частности: получение государством дивидендов по итогам хозяйственной деятельности акционерных обществ с участием государства; повышение капитализации таких акционерных обществ; получение доходов от их возможной приватизации, ведение реестров эффективности представителей государства в акционерных обществах и др.
В работе также исследовано и правовое положение квазикорпоративной формы корпоративного управления федеральной собственностью – государственной корпорации.
При этом показано, что создание новых корпоративных образований с участием государства напрямую связано с усилением роли государства в их регулировании. Но одновременно в законах о создании корпораций последовательно закрепляется рыночная составляющая этого регулирования: государственные корпорации в пределах своей компетенции вовлекают в решение вышеозначенных задач российский бизнес на приемлемых для него рыночных условиях.
Отмечено, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, создаваемой на основании отдельного, специального, принятого под каждую корпорацию закона в рамках требований Федерального закона «О некоммерческих организациях», при этом единый закон о правовом положении всех государственных корпораций отсутствует. Таким образом, деятельность государственных корпораций гораздо менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ с участием государства и государственных унитарных предприятий, для которых имеются специальный Федеральный закон «Об акционерных обществах» и Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» соответственно.
Относительно вопросов собственности и имущества данных корпоративных образований с участием государства отмечено, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, то есть перестает быть собственностью государства.
В данном ключе возникает проблема применения к такого рода корпорациям понятия «государственная», поскольку она представляет собой по сути одну из правовых форм государственно-частного партнерства, т.е. взаимодействия государства и субъектов частного права, созданная по воле государства и на базе его имущества. Это означает, что государство создает имущественную базу для деятельности корпорации, а от корпорации требуется инициатива в достижении определенных целей. Иными словами, государство не напрямую финансирует определенные программы, а опосредованно (через промежуточное звено, само определяющее направления использования имущества ради достижения целей своей деятельности).
Исходя из анализа норм законодательства, выявлено, что государственные унитарные предприятия, являющиеся коммерческими организациями, с точки зрения функционирования, отличаются от государственных корпораций следующим:
- они могут быть созданы только в строго определенных сферах, как правило затрагивающих вопросы безопасности государства либо связанных с использованием имущества, изъятого из оборота или ограниченно оборотоспособного (п. 4 ст. 8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
- более жестким управлением, осуществляемым непосредственно государственным органом (ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
- большей скованностью в использовании имущества, поскольку их полномочия по распоряжению имуществом определенного вида либо ограничены необходимостью получения согласия собственника либо вообще запрещены (ст. ст. 18 и 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
У государственных корпораций указанные ограничения отсутствуют. Государственная корпорация благодаря своим особенностям отличается от государственных унитарных предприятий, поскольку она выведена из-под контроля ряда государственных органов, и собственность государственной корпорации не является государственной собственностью.
Применительно к деятельности государственных корпораций следует отметить, что порядок текущего контроля собственника (в лице которого должно выступать государство) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом (в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность), прописывается в самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета государственных корпораций и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления государственной корпорации за действия (бездействия), которые привели к убыткам для нее.
Третья глава «Организация корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена изучению создания и функционирования органов корпоративного управления федеральной собственностью.
Первый параграф «Правовые аспекты реализации государством полномочий собственника» содержит исследование системы организации владения, пользования и распоряжения федеральной собственностью в отдельных формах корпоративного управления.
В диссертации выделены следующие разновидности участия Российской Федерации и ее субъектов в управлении акционерными обществами: прямое участие и косвенное участие.
В первом случае государство участвует в управлении либо путем реализации своих прав как акционера определенного общества, являясь собственником соответствующего количества акций, либо используя специальное право на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»).
Во втором случае публично-правовые образования имеют возможность участвовать в управлении теми или иными акционерными компаниями посредством иных юридических лиц.
Автором установлено, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют федеральные органы исполнительной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. На основании проведенного анализа введено в правовой оборот понятие системы администрирования федеральной собственности, под которой предложено понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по управлению федеральной собственностью в пределах и порядке, определенных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В диссертации показано, что в настоящее время функции основного органа в данной сфере выполняет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), подконтрольное и подотчетное Министерству экономического развития РФ, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.
В то же время существующая система исполнительной власти, в том числе в сфере управления федеральной собственностью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества.
Государственный аппарат, управляющий федеральной собственностью, в целом не соответствует принципам и задачам государственной власти в сфере реализации данного института. Установлено, что система государственной службы в сфере управления федеральной собственностью не подвергалась реформам в течение длительного времени, вследствие чего наблюдается нарушение принципа единства системы управления федеральной собственностью; несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата в сфере управления федеральной собственностью; падение уровня исполнительской дисциплины в сфере управления федеральной собственностью; незавершенность и противоречивость правового регулирования в данной сфере; падение престижа госслужбы как вида профессиональной деятельности; неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала в сфере управления федеральной собственностью; недостаточная ресурсная обеспеченность в сфере управления федеральной собственностью и, конечно же, коррупция в системе управления федеральной собственностью.
В работе показано, что в сфере корпоративного управления федеральной собственностью принимают участие различные группы заинтересованных лиц – стейхолдеров, которые могут быть представлены акционерами (мажоритарными, миноритарными); стратегическими и портфельными инвесторами, менеджментом, трудовым коллективом, кредиторами, поставщиками, потребителями, органами местного самоуправления, обществом в целом, при этом интересы различных групп заинтересованных лиц часто не совпадают и даже противоречат друг другу.
На основании проведенного исследования доказано правовое положение государства как комплексного стейкхолдера, поскольку при корпоративном управлении федеральной собственностью государство осуществляет правомочия различных групп заинтересованных лиц и заинтересовано в реализации соответствующих интересов, присущих, как правило отдельным группам участников корпоративного управления: стратегического управления федеральным имуществом, повышении эффективности его использования, получении прибыли в результате его использования, достижении высокого уровня финансовых показателей от управления федеральной собственностью, получения налогов, сборов и иных платежей в федеральный бюджет в результате управления федеральной собственностью и др.
Во втором параграфе «Правовые проблемы формирования совета директоров (наблюдательного совета) при корпоративном управлении федеральной собственностью» рассматриваются правовые вопросы деятельности советов директоров (наблюдательных советов) в акционерных обществах с государственным участием.
В работе показано, что в соответствии с п. 2.2.1 Кодекса корпоративного поведения в практике российских обществ в состав совета директоров, как правило, входят три категории директоров - исполнительные, неисполнительные и независимые директора.
В последнее время реализуется тенденция преобразования сложившейся системы контроля за деятельностью важных и значимых для государства акционерных обществ, в соответствии с которой в советах директоров и наблюдательных советах организаций с государственным участием государственные служащие заменяются на независимых директоров или профессиональных поверенных.
Отмечено, что в настоящее время вопросы участия представителей государства регулируются Положением об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»)9. В п. 16 данного положения установлено, что представителями интересов Российской Федерации могут быть лица, замещающие государственные должности, должности государственной службы, а также иные лица, действующие в соответствии с договором и самим Положением (профессиональные поверенные).
Поскольку критерии отбора профессиональных поверенных не закреплены нормативно, в целях повышения эффективности деятельности таких субъектов при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью, предложено внести изменения в п. 16 Положения об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 № 738, относительно требований к данным лицам, их квалификации, стажу работы и др.
В договоре о выполнении представителями государства своих функций должно быть предусмотрено право профессионального поверенного инициировать обсуждение в Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом или Министерстве обороны Российской Федерации, федеральном министерстве либо федеральном органе с приглашением других представителей интересов Российской Федерации в акционерном обществе вопросов, выносимых на заседание совета директоров, и получение информации, необходимой для выполнения возложенных полномочий.
Показано, что п. 17 Положения устанавливает, что представители интересов Российской Федерации в совете директоров осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета директоров на основании письменных директив Федерального агентства по управлению государственным имуществом или Министерства обороны Российской Федерации, подготовленных в соответствии с порядком управления находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ, установленным указанным Положением. Однако в данном пункте 17 отсутствует указание, какие именно представители государства должны голосовать с учетом принятых директив: профессиональные поверенные или независимые директора.
В ходе анализа правовых аспектов формирования совета директоров (наблюдательного совета), выявлены правовые особенности создания совета директоров (наблюдательного совета) отдельных форм корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, государственных корпораций.
Установлено, что в законодательстве отсутствует какой-либо комплексный подход к назначению членов наблюдательного совета государственных корпораций, поскольку в отдельных случаях указанных лиц назначает и освобождает от должности Президент Российской Федерации, в иных – Правительство Российской Федерации. В то же время отсутствуют критерии и требования к данным лицам, их профессиональной подготовке, количественному составу, ответственности и др., что вызывает необходимость установить в федеральном законодательстве единообразные правила формирования советов директоров (наблюдательных советов) государственных корпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства, а также сформировать единые критерии и требования, предъявляемые к указанным лицам, порядку их деятельности, принимаемым решениям, применяемым мерам ответственности по результатам деятельности
Кроме того, предложено разработать принципы и правила корпоративного управления в компаниях с государственным участием на основе руководства Организации экономического сотрудничества и развития по корпоративному управлению государственных предприятий. Следование принципам этого руководства является актуальным в контексте общего процесса вступления Российской Федерации в указанную Организацию.
Третий параграф «Правовое обеспечение деятельности исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью» содержит исследование правовых проблем организации и функционирования руководителя организации с участием государства или коллегиального органа.
При исследовании правового обеспечения деятельности исполнительных органов проведен сравнительно-правовой анализ назначения и функционирования исполнительных органов в преобладающих формах корпоративного управления федеральной собственностью.
Так, установлено, что коллегиальный исполнительный орган формируется только в акционерных обществах и государственных корпорациях, в то время как в федеральных государственных унитарных предприятиях действует только единоличный исполнительный орган.
Показано, что в настоящее время отсутствует единый подход к назначению единоличного исполнительного органа в различных формах корпоративного управления федеральной собственностью, в законодательстве не содержатся какие-либо универсальные критерии относительно кандидата на данную должность, хотя по сути руководителем является бывший государственный служащий.
На основе проведенного анализа выявлены различные подходы к назначению на должность единоличного исполнительного органа преобладающих форм корпоративного управления федеральной собственностью:
- акционерное общество: назначение на должность и прекращение полномочий единоличного исполнительного органа осуществляются по решению общего собрания акционеров, если уставом общества решение этих вопросов не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества (п. 3 ст. 69 Федерального закона «Об акционерных обществах»);
- федеральное государственное унитарное предприятие: назначается собственником, который заключает и прекращает с руководителем унитарного предприятия трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами (п. 7 ст. 20, п. 1 ст. 21 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»);
- государственная корпорация: единый подход к назначению руководителя государственной корпорации отсутствует, полномочия по назначению и освобождению от должности единоличного исполнительного органа государственной корпорации принадлежат различным органам: Президенту Российской Федерации (Внешэкономбанк, Ростехнологии, Росатом), Правительство Российской Федерации (Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Олимпстрой), непосредственно совету директоров государственной корпорации – Агентство по страхованию вкладов.
В диссертации проведен сравнительно-правовой анализ правового статуса единоличного исполнительного органа различных форм корпоративного управления федеральной собственностью в силу специфики формирования, функционирования и достижения необходимых показателей, применения мер ответственности и т.д. В то же время акцент сделан на системе функционирования органов управления государственных корпораций и федеральных государственных унитарные предприятий, и относительно правового статуса единоличного исполнительного органа данных организаций сделаны соответствующие разграничения: по наличию в законодательстве критериев отбора единоличного исполнительного органа; в зависимости от необходимости повышения квалификация и подтверждения соответствия занимаемой должности; закреплению в законодательстве ограничений деятельности единоличного исполнительного органа; установлению порядка применения мер ответственности.
Четвертая глава «Правовое регулирование взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена анализу отдельных аспектов реализации корпоративного управления федеральной собственностью и взаимоотношения его участников.
Первый параграф «Корпоративные конфликты при корпоративном управлении федеральной собственностью» содержит исследование возникновения и разрешения корпоративных конфликтов при корпоративном управлении федеральной собственностью.
Автором рассмотрены различные теоретические и практические позиции относительно корпоративных конфликтов вообще, и с участием государства, в частности. Показано, что участниками корпоративного конфликта могут быть как «внутренние» участники корпоративных отношений (акционеры, ведущие менеджеры), а также в определенных ситуациях и члены трудового коллектива, не владеющие акциями и не входящие в коллегиальные органы управления и контроля компании, так и «внешние» участники корпоративной сферы в широком смысле.
Для того, чтобы конфликтная ситуация была признана корпоративным конфликтом необходимо правовое противоборство сторон конфликта, обусловленное противоположностью целей и интересов участников корпоративных правоотношений, которые имеют намерение получить возможность контролировать и направлять поведение другой стороны, либо изменить свой статус и юридическое состояние.
При этом показано, что эффективность деятельности форм корпоративного управления федеральной собственность должна быть ограничена контролем со стороны аппарата государственного управления за руководящими органами общества, не всегда принимающего правильные решения, тем самым препятствующего достижению наиболее высоких коммерческих результатов (например, настоять на инвестировании средств в сомнительные проекты или на выпуск малорентабельной продукции). В этих условиях конкурентоспособность государственных обществ падает, хозяйственные показатели снижаются, сама идея таких обществ извращается.
Поскольку корпоративные конфликты могут возникать как между уровнями корпоративного управления (между акционерами и менеджментом, между директорами и менеджментом, между акционерами и директорами), так и внутри органов корпоративного управления (между миноритарными и мажоритарными акционерами; между директорами (членами совета директоров и независимыми (профессиональными) директорами), автором показано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возможны конфликты различных представителей одного собственника – государства.
В диссертации установлено, что государство как комплексный стейкхолдер выражает свою позицию относительно управления акциями, долями в хозяйственных обществах и товариществах, а также относительно получения прибыли в результате функционирования федеральных государственных унитарных предприятий, однако одновременно государство назначает своих представителей в советы директоров (наблюдательные советы) и формирует исполнительные органы, которым присущи совершенно разные функции и интересы, что обозначает основную причину возникновения корпоративных конфликтов в данной сфере.
В ходе анализа правового регулирования взаимодействия участников корпоративного управления федеральной собственностью, а также правовых вопросов возникновения и разрешения корпоративных конфликтов в ходе корпоративного управления федеральной собственностью, выявлена специфика сущности корпоративных конфликтов в процессе такого управления, поскольку представители государства в различных органах корпоративного управления выполняют различные по существу и назначению полномочия, однако реализуют их в пользу государства как комплексного стейкхолдера.
Автором показано, что такие корпоративные конфликты могут возникать по различным направлениям деятельности организации, в частности, относительно выплаты дивидендов; относительно ценообразования в организации; выражения мнения по вопросам повестки дня и голосования независимых директоров и профессиональных поверенных, выступающих от имени государства и т.д.
Обосновано, что серьезной проблемой является вопрос о том, в чьих интересах должны действовать независимые директора. По сути независимые директора можно признать действующими в интересах акционерного общества, в состав которого они входят, но поскольку на практике применяются так называемые «директивы», направляемые материнской или доминирующей компанией для принятия решений, не всегда связанных с повышением прибыли, но имеющих какое-либо стратегическое значение, необязательно принимаемых в пользу акционеров, можно говорить о двойственности правового положения независимого директора в компаниях с участием государства.
Данные обстоятельства приводят к возникновению и развитию корпоративных конфликтов между интересами самого акционерного общества и членами совета директоров, которые могут вынести решение не в интересах общества, а по направлению и указанию контролирующего государственного органа. Это касается также принятия решений в дочерних и зависимых обществах, которые могут пострадать от директив головной материнской компании и назначенных в ее интересах директоров.
Второй параграф «Правовые проблемы осуществления контроля за корпоративным управлением федеральной собственностью» содержит исследование существующих правовых способов реализации контрольных функций различных органов за корпоративным управлением федеральной собственностью.
Автором показано, что контроль за управлением федеральной собственностью является неотъемлемой частью всей процедуры управления, поскольку позволяет эффективным образом координировать различные проблемные аспекты в реализации управленческих функций.
В работе установлено, что контроль за корпоративным управлением федеральной собственностью может осуществляться на различных уровнях, и различными органами, представляющими собой как организационную составляющую конкретной формы корпоративного управления, так и внешние подразделения, наделенные соответствующими функциями.
Показано, что федеральным органам исполнительной власти присущи такие функции, как: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг. При этом контроль, безусловно, связан с процессом государственного и иного управления в целом, поскольку эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, так как он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.
Установлено, что контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность форм корпоративного управления строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересы общества, права и свободы граждан. Контроль позволяет получить информацию о состоянии федеральной собственности, об эффективности ее управления, о целесообразности использования, о планировании мероприятий в отношении федеральной собственности, что способствует исполнению нормативных правовых актов, регулирующих те или иные правоотношения; с его помощью должна повышаться ответственность управленческого аппарата государства за надлежащее выполнение своих обязанностей и применению мер воздействия за соответствующие правонарушения в сфере корпоративного управления федеральной собственностью.
В работе рассмотрены различные классификации контроля, осуществляемого в процессе управления федеральной собственностью, в частности, в зависимости от органов, наделенных правом производства контроля, по характеру деятельности, в зависимости от стадии деятельности формы корпоративного управления, исходя из взаимосвязи контролирующего и подконтрольного субъектов.
На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что при реализации данных правоотношений по причине комплексности рассматриваемого правового явления применяются различные виды контроля:
- внешний государственный – со стороны контролирующих органов государственной власти – в акционерных обществах, государственных корпорациях;
- внешний негосударственный – со стороны аудиторских организаций;
- внутренний государственный – со стороны собственника федерального государственного унитарного предприятия;
- внутренний негосударственный – со стороны собственников: миноритарных акционеров в акционерных обществом с частичным участием государства; со стороны специальных органов: ревизионной комиссии, службы внутреннего контроля и др.
Отдельно рассмотрены контрольно-надзорные функции, присущие уполномоченным федеральным органам исполнительной власти, в частности, министерствам и федеральным службам, как в отношении реализации ими полномочий собственника имущества, так и осуществлении ими надзора за соблюдением законодательства в различных формах корпоративного управления.
Кроме того, автором исследованы вопросы проведения внутреннего контроля в различных формах корпоративного управления федеральной собственностью, в частности, в акционерных обществах, систему организации внутреннего контроля и основные функции соответствующих органов при организации и осуществлении такой деятельности.
В третьем параграфе «Ответственность участников корпоративного управления федеральной собственностью» проведен анализ применения мер ответственности за правонарушения в сфере корпоративного управления федеральной собственностью.
В работе рассмотрены различные варианты применения ответственности к руководителям отдельных форм корпоративного управления за нарушения в сфере управления федеральной собственностью.
В частности, показано, что руководитель федерального государственного унитарного предприятия должен отчитываться о деятельности предприятия в порядке и в сроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия. В целях повышения эффективности управления государственным имуществом и усиления ответственности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, за результаты финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий и акционерных обществ Правительством Российской Федерации утвержден соответствующий порядок отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ10.
Согласно ст. 25 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия.
Кроме того, что обязательным условием трудового договора с руководителями федеральных государственных предприятий являются положение об ответственности руководителя предприятия за нарушение трудового договора, экономические результаты деятельности предприятия, сохранность и целевое использование имущества, в том числе и материальная ответственность за ущерб, причиненный предприятию в результате действий или бездействия руководителя предприятия11. Собственник имущества унитарного предприятия вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных унитарному предприятию, к руководителю унитарного предприятия.
В работе показано, что федеральные законы о государственных корпорациях не содержат норм об ответственности членов наблюдательного совета за принимаемые решения. Не содержит законодательство и норм хотя бы о дисциплинарной ответственности лиц, принявших решение о представлении на должность члена наблюдательного совета, который в последующем причинил убытки корпорации.
Кроме того, в п. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» установлено, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное, что декларирует отсутствие ответственности государства за деятельность своей корпорации и добровольный отказ государства от получения дохода от деятельности своей корпорации.
Относительно такой формы корпоративного управления федеральной собственностью как акционерное общество с государственным участием, установлено, что нормы, регулирующие правовую ответственность органов управления акционерных обществ, практически не используются при отстаивании интересов общества, его акционеров, кредиторов и иных лиц. Гораздо чаще встречаются случаи привлечения руководителей акционерных обществ к уголовной и административной ответственности.
На практике при совершении органом управления деяний, причиняющих ущерб акционерному обществу, как правило, избирается или назначается новый орган управления либо вовсе не происходит сколько-нибудь заметного реагирования на правонарушение. И, соответственно, не «включаются» правовые механизмы ответственности органа управления, причинившего ущерб, судебная практика по соответствующей категории гражданских дел незначительна.
Согласно общим положениям ст. 71 Федерального закона «Об акционерных обществах» члены совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличный исполнительный орган общества, временный единоличный исполнительный орган, члены коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции), а равно управляющая организация или управляющий при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должны действовать в интересах общества, осуществлять свои права и исполнять обязанности в отношении общества добросовестно и разумно
В то же время органы управления акционерного общества (коллегиальные и единоличный), в том числе управляющая компания или управляющий несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием), если иные основания и размер ответственности не установлены федеральными законами.
При этом в совете директоров (наблюдательном совете) общества, коллегиальном исполнительном органе общества (правлении, дирекции) не несут ответственности члены, голосовавшие против решения, которое повлекло причинение обществу убытков, или не принимавшие участия в голосовании.
Безусловно, при определении оснований и размера ответственности должны быть приняты во внимание обычные условия делового оборота и иные обстоятельства, имеющие значение для дела
Пятая глава «Прикладные проблемы корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена анализу правовых аспектов отдельных проблемных вопросов, возникающих в сфере раскрытия информации о деятельности организации, осуществлении различных сделок, проведении аудита деятельности соответствующей формы корпоративного управления федеральной собственностью.
Первый параграф «Правовые вопросы раскрытия информации при корпоративном управлении федеральной собственностью» содержит исследование вопросов применения института раскрытия информации при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью.
Автором установлено, что согласно положениям Кодекса корпоративного поведения раскрытие информации крайне важно для оценки деятельности общества акционерами и потенциальными инвесторами. Раскрытие информации об обществе способствует привлечению капитала и поддержанию доверия к обществу. Недостаточная и неясная информация об обществе, напротив, может помешать его успешному функционированию.
Акционерам и инвесторам требуется доступная, регулярная и надежная информация, в том числе в целях контроля за исполнительными органами общества и вынесения компетентных решений об оценке их деятельности. С другой стороны, крайне важно, чтобы требования по раскрытию информации не вступали в противоречие с интересами общества и не раскрывалась бы конфиденциальная информация, так как это может причинить вред обществу. Однако любое ограничение в раскрытии информации должно быть строго регламентировано.
Целью раскрытия информации об обществе является донесение этой информации до сведения всех заинтересованных в ее получении лиц в объеме, необходимом для принятия взвешенного решения об участии в обществе или совершения иных действий, способных повлиять на финансово-хозяйственную деятельность общества.
Автором показано, что информационная политика общества должна обеспечивать возможность свободного и необременительного доступа к информации об обществе. Именно поэтому за раскрытие информации о деятельности общества отвечают исполнительные органы общества. Выполняя обязанности по раскрытию информации, исполнительные органы общества должны действовать в соответствии с установленными обществом правилами о раскрытии информации.
В диссертации установлено, что предоставление информации акционерам носит не только информационный характер, но и позволяет различным заинтересованным лицам получить всю необходимую документацию относительно деятельности конкретной формы корпоративного управления федеральной собственностью. При этом поскольку федеральная собственность имеет повышенную значимость, раскрытие информации об ее управлении также приобретает важность в контексте реализации органами корпоративного управления своих функций.
Применительно к теме диссертационного исследования выявлена специфика применения института раскрытия информации в корпоративном управлении федеральной собственностью, поскольку, с одной стороны, Кодекс корпоративного поведения устанавливает принцип регулярного и своевременного получения акционерами полной и достоверной информации об обществе, с другой стороны, в случае деятельности акционерного общества со 100-процентным участием государства реализация данного принципа представляется нецелесообразной по причине наличия единственного акционера – государства.
В то же время установлено, что в иных формах корпоративного управления федеральной собственностью принцип открытости информации должен быть реализован за счет ведения информационной политики общества для свободного и необременительного доступа к информации об обществе, и предоставления иным участникам общества исчерпывающей информации по каждому вопросу повестки дня при подготовке общего собрания акционеров, а также включения в годовой отчет, предоставляемый акционерам, необходимой информации, позволяющей оценить итоги деятельности общества за год.
Второй параграф «Правовое регулирование совершения отдельных существенных корпоративных действий в отношении федеральной собственности» посвящен анализу осуществления различных видов сделок отдельными формами корпоративного управления федеральной собственностью.
Автором показано, к существенным действиям в практике осуществления корпоративного управления относятся действия, которые могут привести к фундаментальным корпоративным изменениям, в том числе к изменению прав акционеров, в частности, связанные с реорганизацией общества, приобретением 30 и более процентов размещенных акций общества (поглощение), совершением крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, уменьшением или увеличением уставного капитала, внесением изменений в устав общества и ряд других вопросов, решение которых принципиально для общества.
Диссертантом обосновано, что в корпоративном управлении федеральной собственностью осуществление существенных корпоративных действий вызывает ряд проблем, связанных с реализацией функций государства в деятельности акционерных обществ; участием государства в голосовании на советах директоров и общих собраниях акционеров при принятии ими решений о совершении крупных сделок, которые должны осуществляться на основании директив, полученных представителями государства; определением цены сделки с заинтересованностью (ее рыночного размера), при котором орган управления акционерного общества с государственным участием должен осуществлять согласование ее проведения в органах Росимущества; необходимостью урегулирования участия государства в деятельности акционерных обществ, что может привести к усложнению функционирования акционерного общества как коммерческой организации, при том, что у государства есть иные способы участия в экономической жизни общества.
В то же время относительно государственных и муниципальных предприятий установлен ряд ограничений относительно осуществления ими существенных корпоративных действий, поскольку уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.
Показано, что п. 3 ст. 23 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает, что решение о совершении крупной сделки принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия, то есть одобрение происходит не самой сделки, а решения о ее совершении. Если крупная сделка федерального государственного унитарного предприятия не получает одобрения собственника имущества, то она признается ничтожной. В то же время сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не может совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия.
В работе отмечено, что деятельность государственных корпораций менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий, как форм корпоративного управления федеральной собственностью, и в частности, относительно совершения данными лицами крупных сделок и сделок с заинтересованностью.
Показано, что понятие крупной сделки для государственных корпораций не установлено, а текущий контроль квазисобственника (государства) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом, в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность, прописывается в самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета государственной корпорации и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления государственной корпорации за действия (бездействия), которые привели к убыткам для такой формы корпоративного управления федеральной собственностью. Сделан вывод, что законодательство о государственных корпорациях относительно осуществления существенных корпоративных действий, нуждается в значительном совершенствовании.
В третьем параграфе «Правовые аспекты осуществления аудита корпоративного управления федеральной собственностью» исследованы правовые проблемы применения негосударственного внешнего контроля к отдельным формам корпоративного управления федеральной собственностью.
Автором установлено, что проведение аудиторских проверок является существенной и значимостью частью контроля корпоративного управления федеральной собственностью. В большинстве форм корпоративного управления федеральной собственностью проведение аудиторских проверок является обязательным, что определено в положениях соответствующего законодательства.
В частности, в государственных корпорациях для проведения аудита уполномоченным органом определяется на конкурсной основе аудиторская организация, а также размер ее вознаграждения.
Согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также на проведение бухгалтерской (финансовой) отчетности государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Кроме того, в отношении всех действующих государственных корпораций закреплено правило о возможности проведения внеочередного аудита ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности корпораций на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Одним из значительных требований является проведение в государственных корпорациях не только внешнего аудита специально отобранной независимой аудиторской организацией, но и внутреннего аудита.
При этом внутренний аудит может осуществляться ревизионной комиссией государственной корпорации; службой внутреннего аудита, подотчетной совету директоров (наблюдательному совета) государственной корпорации.
Следует отметить, что внутренние аудиторы осуществляют проверки (ревизии) государственных корпораций, их структурных подразделений, дочерних и зависимых обществ на постоянной основе как ежегодно, так и поквартально, или в иной отчетный период, который будет установлен уполномоченным органом государственной корпорации.
Относительно аудита акционерного общества с участием государства следует отметить, что согласно ст. Федерального закона «Об акционерных обществах» аудита конкретного акционерного общества утверждает общее собрание акционеров, в то же время размер оплаты его услуг определяется советом директоров (наблюдательным советом) общества.
В сфере применения аудита федерального государственного унитарного предприятия как формы корпоративного управления федеральной собственностью в законодательстве установлена обязательность проведения аудиторских проверок деятельности данного предприятия. При этом унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации, бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации.
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются полученные в работе научные результаты и приводятся некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации.