Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в российской федерации

Вид материала

Автореферат

Содержание В главе второй «Правовые разновидности форм корпоративного управления федеральной собственностью»

Подобный материал:

• Правовое регулирование вооруженных конфликтов и его роль в обеспечении безопасности, 615.55kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 38.07kb.
• Перечень примерных вопросов для экзамена по дисциплине «Правовое регулирование миграционных, 22.86kb.
• Правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в российской федерации, 346.32kb.
• Примерный перечень тем курсовых работ по курсу «Правовое регулирование ценных бумаг», 16.53kb.
• Президента Российской Федерации, акты органов закон, 302.8kb.
• Учебно-методический комплекс по дисциплине Правовое обеспечение управления государственной, 1378.86kb.
• Правовое регулирование отношений корпоративного управления в сша, ес и россии (на примере, 321.49kb.
• Административно-правовое регулирование трудовой миграции в российской федерации, 305.19kb.
• Федеральный закон, 1074.63kb.

Глава первая «Правовое обеспечение корпоративного управления федеральной собственностью» посвящена рассмотрению общих теоретических вопросов определения правоотношений в сфере права собственности на федеральное имущество и корпоративного управления.

В первом параграфе «Правовой режим федеральной собственности как объекта управления» автором исследовано понятие и состав федеральной собственности в Российской Федерации.

В диссертации показано, что согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Однако в настоящее время такой закон отсутствует, а перечень имущества, относящегося к федеральной, региональной и муниципальной собственности установлен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»⁶.

Так, Приложение № 1 к данному Постановлению содержит перечень объектов государственной собственности, которые относятся исключительно к федеральной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся: I. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. II. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. III. Объекты оборонного производства. IV. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. V. Прочие объекты, например, предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов; предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.

Помимо такого перечня действует также Постановление Правительства РФ о совершенствовании порядка учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества, а также обеспечения полноты и достоверности содержащихся в реестре сведений о федеральном имуществе⁷, в котором содержится более универсальный перечень объектов федерального имущества (объектов учета), расположенного на территории Российской Федерации или за рубежом:

- недвижимое (земельный участок, жилое или нежилое помещение, воздушное или морское судно, судно внутреннего плавания, космический объект или прочно связанный с землей объект, перемещение которого без несоразмерного ущерба его назначению невозможно, в том числе здание, сооружение или объект незавершенного строительства, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости);

- движимое (акции, доля (вклад) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества либо иное не относящееся к недвижимости имущество).

Отмечено, что указанные перечни объектов государственной собственности не исчерпываются только конкретными видами имущества, поскольку ст. 214 ГК РФ содержит положение о том, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст.ст. 294, 296, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»⁸).

Таким образом, сделан вывод, что к федеральной собственности относится имущество, находящееся в управлении государственных предприятий (хозяйственном ведении или оперативном управлении), пакеты акций акционерных обществ с участием государства и доли государства в различных хозяйствующих обществах, и другие виды имущества.

Кроме того, федеральная собственность охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство.

Объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т.д.

Исследовав правовой режим федеральной собственности как объекта управления, в диссертации установлено отсутствие комплексного законодательного акта относительно управления федеральной собственностью в целом и соответствующего определения, на основании чего предложено авторское понятие федеральной собственности как объекта корпоративного управления, под которым предложено понимать совокупность объектов движимого и недвижимого имущества, объектов интеллектуальной собственности и других видов имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в определенной сфере деятельности, переданного в управление организации или предприятию, в органы управления которого включены представители государства.

Во втором параграфе «Понятие корпоративного управления федеральной собственностью» исследованы концепции корпоративного управления в Российской Федерации, в том числе применительно к федеральной собственности.

В диссертации рассмотрены основные теоретические исследования в сфере корпоративного права и корпоративного управления, в частности, а также положения отдельных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной области.

Показано, что корпоративное управление представляет собой комплекс мер и правил, которые помогают акционерам контролировать руководство компании и влиять на менеджмент с целью максимизации прибыли и стоимости предприятия. Оно также включает систему взаимоотношений между менеджерами компании и их владельцами по вопросам обеспечения эффективности деятельности компании и защите интересов владельцев, а также других заинтересованных сторон.

Одним из эффективных механизмов, помогающим обеспечить принятие управленческих решений, направленных на успешную работу какой-либо организации, является стратегическое планирование, представляющее собой набор действий и решений, предпринимаемых руководством для достижения определенных целей.

Кроме того, под корпоративным управлением понимается воздействие на корпорацию как организованную систему, осуществляемое специально образованными органами, действующими в пределах своей компетенции, а сущность корпоративного управления заключается в поиске баланса между интересами различных заинтересованных лиц общества путем реализации определенных принципов, стандартов поведения (правовых, экономических, этических).

Исходя из объекта диссертационного исследования, проведен анализ комплексного института управления имуществом, принадлежащего государству, сформулировано авторское понятие корпоративного управления государственной собственностью, а также корпоративного управления федеральной собственностью, под которым предложено понимать совокупность взаимоотношений между органами управления организации или предприятия, представленных полностью или частично федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными представителями государства, осуществляющими свои функции в соответствии с законодательством Российской Федерации, относительно управления деятельностью организации и предприятия, в том числе по поводу пользования, владения и распоряжения объектами федеральной собственности.

При этом выявлено отсутствие сколь-нибудь значительного комплексного акта в данной сфере, как на законодательном, так и на подзаконном уровне, что обусловило предложение о необходимости разработки и принятия соответствующего федерального закона, в содержание которого должны быть включены соответствующие разделы.

В работе исследована система принципов правового регулирования корпоративного управления федеральной собственностью, и предложена их классификация в зависимости от их функционального назначения и правовой природы регулирования рассматриваемого понятия на принципы общей направленности и специальные принципы корпоративного управления федеральной собственностью, представляющие совокупность принципов классического корпоративного управления и государственного управления.

Автором рассмотрены методы корпоративного управления федеральной собственностью, которые используются в совокупности при реализации императивного и диспозитивного методов, что свидетельствует о комплексном характере правового регулирования рассматриваемого понятия.

Обосновано, что при осуществлении корпоративного управления федеральной собственностью возникает комплекс соответствующих правоотношений, которые предложено классифицировать по следующим основаниям: в зависимости от субъектов корпоративного управления федеральной собственностью; в зависимости от масштаба государственного участия в корпоративном управлении федеральной собственностью; в зависимости от участия в дивидендной политике и получения прибыли от корпоративного управления федеральной собственностью; в зависимости от характера правоотношений между головной и дочерними обществами при управлении федеральной собственностью.

В третьем параграфе «Правовые аспекты разграничения корпоративного управления федеральной собственностью и иных видов управления» рассматриваются вопросы выделения специфики корпоративного управления и других видов управления федеральной собственностью.

Автором рассмотрены различные понятия управления в целом, государственного управления объектами собственности, и установлено, что управление представляет собой административную, исполнительно-распорядительную деятельность государства, в основе которой лежат определенные формы и методы, а также организующую, упорядочивающую деятельность, процесс согласованного воздействия субъекта управления на явления окружающей социальной действительности.

Показано, что организация управления федеральной собственностью представляет собой совокупность действий государства, связанных с определением государственной политики в области федеральной собственности; образованием институциональной основы управления; учреждением субъектов, осуществляющих непосредственное владение федеральной собственностью; учетом объектов федеральной собственности; распределением объектов федеральной собственности между субъектами; непосредственным управлением в различных формах.

Основы системы государственного администрирования федеральной собственности установлены в ряде нормативных правовых актов. Так, в соответствии с положениями Постановления ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации может делегировать министерствам и ведомствам различные полномочия в отношении объектов федеральной собственности, в том числе в отношении подведомственных им предприятий.

Кроме того, изучены положения основных концептуальных актов в сфере управления федеральной собственностью, в частности: Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, План мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы и т.д.

Установлено, что важнейшим принципом является использование системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

При этом функционирование системы управления и порядок взаимодействия государственных органов должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Показано, что основными проблемами государственного управления является отсутствие законодательного разграничения прав и обязанностей по отношению к федеральной собственности между различными институтами федеральной власти, поскольку практически все органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативные правовые акты, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности. Таким образом, в качестве основного препятствия на пути реформирования сферы управления федеральной собственностью выявлена недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти.

Существенной проблемой обозначена передача государственного и муниципального имущества в собственность частным лицам, так как действующий в настоящее время порядок проведения конкурсов и аукционов не в полной мере обеспечивает прозрачность и открытость процедур передачи прав на государственное и муниципальное имущество, а также объективность оценки представленных участниками торгов предложений, что не способствует созданию равных конкурентных условий доступа к такому имуществу и влечет необоснованные преференции по отношению к отдельным компаниям.

В диссертации проведено соотношение понятий «классическое корпоративное управление», «государственное управление», «корпоративное управление федеральной собственностью» по критериям участников управления, функциям органов управления, порядку формирования органов управления, публичности и открытости деятельности организации, формированию имущественной основы деятельности организации, аффилированности с государством и др., на основании чего выявлена уникальность корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции.

На основании проведенного исследования сделан вывод, что понятие «корпоративное управление федеральной собственностью» является по сути симбиозом между классическим корпоративным управлением, основанном на диспозитивных правоотношениях между участниками управления, и представляющем собой организацию управления внутри общества посредством распределения компетенции между ее органами управления, закрепления ее в уставе и внутренних документах общества для повышения эффективности его деятельности, и государственным управлением, основанным на жестком регулировании управленческих функций и осуществлении государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами - органами исполнительной власти.

Кроме того, в работе исследована система правовых признаков, на основании которых конкретизированы особенности корпоративного управления федеральной собственностью как теоретико-правовой конструкции.

В главе второй «Правовые разновидности форм корпоративного управления федеральной собственностью» анализируются различные способы управления и виды соответствующих образований в сфере корпоративного управления федеральной собственностью.

Первый параграф «Понятие формы корпоративного управления федеральной собственностью» посвящен анализу теории и практики способов реализации правомочий собственника в отношении федеральной собственности.

В диссертации показано, что Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации устанавливает невозможность для государства в силу многообразия объектов управления, их специфики, недостаточности возможностей оперативной обработки актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при недостижении запланированного качественного результата управления.

Автором установлено, что в настоящее время управление федеральной собственностью возможно различными способами, через управление федеральным государственным унитарным предприятием, передачи ему имущества; посредством передачи государственным корпорациям и государственным компаниям; за счет приватизации и отчуждения государственного имущества частным лицам; отчуждения недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, с правом последующего выкупа; за счет вхождения в уставные капиталы соответствующих акционерных обществ; посредством реализации полномочий профессиональных поверенных и иных лиц при осуществлении корпоративного управления и т.д.

При этом в процессе реформирования российской экономики применяются и различные организационно - хозяйственные конструкции функционирования федеральной формы собственности, к примеру: федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; три вида акционерных обществ с участием государства: а) капитал на 100 процентов принадлежит государству; б) государству принадлежит контрольный пакет акций либо «золотая акция»; в) акции, принадлежащие государству, не образуют контрольного пакета.

В диссертации обоснована целесообразность применения к подобным образованиям в управлении федеральной собственностью понятия «форма корпоративного управления федеральной собственностью», под которой предложено понимать совокупность определенных инструментов и механизмов, выраженных в создании юридического лица определенной организационно-правовой формы, обладающими управленческими функциями и полномочиями владения, пользования и распоряжения объектами федеральной собственность, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Отмечено, что существенные недостатки имеются в управлении акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, деятельность которых нередко не соответствует достижению целей государства по управлению данной собственностью и защите его интересов. Механизмы управления применительно к различным категориям государственной собственности должны быть строго дифференцированы, исходя из преследуемых государством целей, финансового состояния предприятия, численности работников, величины основных фондов, а также возможности влияния на деятельность предприятий, обусловленной количеством акций либо размером долей.

Автором установлено, что все институциональные преобразования в управлении федеральной собственностью необходимо направить на постепенное упразднение неэффективных собственников, увеличение доходов от управления федеральной собственностью, совершенствование механизма учета и контроля за находящимся в федеральной собственности имуществом, исключение коррупции и злоупотреблений в процессе управления и другие меры.

Второй параграф «Классификация форм корпоративного управления федеральной собственностью» посвящен анализу видов форм корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации.

В диссертации показано, что многообразие форм управления, которые существуют в настоящее время относительно федеральной собственности, недостаточно отражают современные тенденции управления и отношения власти к федеральной собственности в целом, в том числе связанные с повышением эффективности управления и получения большего объема доходов в результате этого процесса в федеральный бюджет.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года установлено, что достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики.

При этом отмечено, что инновационный тип экономического развития требует создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний, расширения их способности к работе на открытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции, поскольку именно частный бизнес является основной движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью. В целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться следующими принципами:

- поэтапное сокращение участия государства в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти;

- развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры;

Поскольку в диссертации рассмотрены различные способы управления федеральным имуществом, автором предпринята попытки их систематизации, в частности по таким элементам, как: организационно-правовая форма соответствующей формы корпоративного управления, объему федеральной собственности, находящейся в управлении у данной формы, характеру правоотношений между собственником и менеджментом формы корпоративного управления, и т.д.

На основании проведенного исследования предложена и обоснована авторская классификация форм корпоративного управления в зависимости от наличия в организации системы корпоративного управления и участия в ней государства:

- явные: акционерные общества с 100-процентным участием государства, федеральные государственные унитарные предприятия, в состав органов корпоративного управления входят представители государства;

- неявные: акционерные общества с частичным участием государства, в которых государство является неполным собственником, в состав органов корпоративного управления входят представители государства;

- квазикорпоративные: государственные корпорации, создаваемые за счет имущества государства, в состав органов корпоративного управления входят представители государства, но собственником государство не является.

В