Geum.ru

А. В. Паламарчук прокурорский надзор за исполнением закон

Вид материалаЗакон

Содержание


Прокурорами ряда регионов выявлена негативная практика обложения хозяйствующих субъектов неправомерными сборами
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
§ 10. Надзор за законностью издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, затрагивающих права предпринимателей.

Как видно из предыдущих разделов настоящего пособия, серьезные ограничения прав предпринимателей создает незаконное нормотворчество органов государственной власти и органов местного самоуправления, в результате которого создаются так называемые административные барьеры – препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у добросовестных хозяйствующих субъектов.

Практика свидетельствует, что факты издания органами государственной власти и органами местного самоуправления незаконных правовых актов, устанавливающих административные барьеры, предоставляющих отдельным хозяйствующим субъектам привилегии, ограничивающих конкуренцию и иным образом ущемляющих законные права предпринимателей, ещё весьма распространены. В анализируемом периоде подобные акты выявлялись органами прокуратуры практически во всех регионах. Работа прокуроров по приведению нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством является значимой составляющей защиты прав предпринимателей. Следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Поэтому приведение в соответствие с действующим законодательством конкретного нормативного правового акта влечет за собой отмену целого блока ограничивающих свободу экономической деятельности положений законодательства.

Из анализа актов прокурорского реагирования следует, что прокуроры занимают твердую позицию в отношении введения незаконных условий, нарушающих права предпринимателей, достаточно эффективно устраняя подобные административные барьеры, опротестовывая незаконные правовые акты, а также добиваясь их отмены через суд.

Незаконные нормативные правовые акты, нарушающие права хозяйствующих субъектов, касаются практически всех сфер предпринимательской деятельности - строительной, торговли и оказания различных услуг населению, производства и оборота алкогольной продукции, товаров народного потребления, а также области регулирования мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности.

Так, прокуратурой одного из субъектов Российской Федерации опротестовано Положение о Комитете государственного строительного надзора, утвержденное постановлением правительства субъекта РФ. Указанным Положением Комитету государственного строительного надзора было предоставлено право беспрепятственно посещать подконтрольные объекты, по своему усмотрению выбирая время, формы и методы их проведения, что противоречило требованиям ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 11 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Нормами постановления Кабинета Министров одной из республик «О мерах по устранению административных барьеров при развитии малого предпринимательства» нарушались требования Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля», согласно которым в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. Указанным же постановлением для контролирующих органов республики была установлена иная периодичность плановых проверок, чем предусмотрено законодательством. В частности, в отношении субъектов малого предпринимательства, деятельность которых связана с производством продукции либо оказанием услуг, которые могут в случае нарушений быть источником опасности для жизни и здоровья населения - не чаще 2 раз в год; субъектов малого предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере торговли, общественного питания, производства продуктов питания - не чаще 3 раз в год; иных субъектов малого предпринимательства - не чаще 1 раза в год. Этим же постановлением была предусмотрена периодичность плановых проверок строительных организаций, выполняющих строительно-монтажные работы, и предприятий стройиндустрии, выпускающих строительные материалы и конструкции - не чаще одного раза в год. Также не соответствовали ч. 5 ст.7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» нормы постановления, предусматривающие основания проведения внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства.

Значительная часть нарушений прав предпринимателей допускается в области земельного, градостроительного и налогового законодательства.

Так, результаты прокурорских проверок законности предоставления земельных участков для строительства свидетельствуют о создании чиновниками многочисленных препятствий предпринимателям в получении земельных участков для строительства. В частности, заявки претендентов на получение земельных участков для строительства жилья рассматриваются с нарушением установленных сроков; имеются случаи необоснованного  расширения перечня документов, представляемых заявителем для участия в аукционе. Выявляются многочисленные нарушения сроков принятия решений о предоставлении земельных участков в целях строительства объектов предпринимательской деятельности, что негативно отражается на их бизнесе. Подобного рода нарушения выявлены в большинстве субъектов Российской Федерации.

В Республике Бурятия установлены многочисленные факты ущемления прав предпринимателей органами местного самоуправления при распоряжении земельными участками. Так, проверка деятельности комитета по управлению имуществом и землепользованию одного из городов республики показала, что должностными лицами комитета по незаконным основаниям допускались отказы в предоставлении земельных участков для размещения объектов торговли, общественного питания, социально-культурного назначения, нарушаются сроки рассмотрения заявлений, изготовления и утверждения проекта границ земельных участков.

Повсеместно предпринимателям необоснованно отказывается в продаже в собственность земельных участков, на которых расположена принадлежащая им на праве собственности недвижимость.

Многочисленные нарушения Земельного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации, антимонопольного законодательства выявлены прокуратурой в деятельности органов местного самоуправления при установлении арендной платы за пользование землей.

Так, прокурором одного из районов Приморского края опротестовано как противоречащее федеральному законодательству и содержащее коррупциогенные факторы решение муниципального комитета сельского поселения «Об утверждении Положения о порядке предоставления в аренду муниципального имущества и определения размера арендной платы». Нормы данного правового акта в нарушение ст. 4, 19, 20 Федерального закона «О защите конкуренции», ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривали право представительного органа устанавливать индивидуальные размеры арендной платы для отдельных арендаторов (путем уменьшения размера арендной платы). По протесту прокурора незаконное решение отменено.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Мурманского областного суда оставлено без изменения решение одного из районных судов г. Мурманска, которым признаны недействующими нормы Положения о порядке предоставления земельных участков на территории муниципального образования, утвержденного решением городского Совета депутатов, предусматривающие платность предварительного согласования места размещения объекта. Оспоренный пункт Положения вошел в противоречие с требованиями п. 2 ст. 8 и п. 5 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), устанавливающими запрет на возложение обязанностей по уплате налогов и сборов, а также иных взносов и платежей, обладающих признаками налогов и сборов, не предусмотренных НК РФ либо установленных в ином порядке, чем это определено указанным Кодексом.

По подобным основаниям прокуратурой Мурманской области опротестовано 47 постановлений администрации одного из муниципальных образований о предварительном согласовании места размещения объектов в части установления платы за такое согласование. Все оспоренные постановления касались субъектов малого и среднего предпринимательства, с которых за предварительное согласование места размещения объекта незаконно была взята плата. Протесты удовлетворены, незаконные положения постановлений признаны утратившими силу.

Прокуратурой одного из городов Мурманской области выявлено, что постановлением администрации этого города «Об установлении ставок арендной платы за землю и ее расчете на территории муниципального образования с подведомственной территорией» в нарушение требований п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлены порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы, а также порядок предоставления льгот и рассрочек по арендной плате в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в то время как решение таких вопросов входит в полномочия органов государственной власти Мурманской области. Заместителем прокурора города на незаконные положения указанных муниципальных нормативных правовых актов принесены протесты, которые удовлетворены.


Наиболее типичные нарушения прав предпринимателей не соответствующими закону нормативными правовыми актами можно классифицировать следующим образом:

1) ограничение прав хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, ограничений и обязанностей, не предусмотренных действующим законодательством;

2) установление не предусмотренных законом налогов и сборов;

3) принятие правовых актов по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, государственного контроля (надзора) с превышением предоставленных полномочий.

Установление не предусмотренных федеральным законодательством условий, ограничений и обязанностей для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

Введение необоснованных условий, ограничивающих права хозяйствующих субъектов в зависимости от места и времени осуществления предпринимательской деятельности, предусматривающих внесение необоснованной платы за ее осуществление, нарушает нормы Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О защите конкуренции» и иных федеральных законов. Так, получили распространение факты установления правовыми актами органов местного самоуправления режима работы предприятий вне зависимости от форм собственности. Согласно ч.1 ст. 11 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своими решениями устанавливать режим работы только государственных и муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей, а согласно ч. 2 указанной статьи режим работы соответствующих организаций, не являющихся государственными или муниципальными, а также индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно.

Например, в Московской области сложилась незаконная практика установления противоречащих действующему законодательству условий для предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность. Правовыми актами органов государственной власти утверждались формы инвестиционных контрактов, содержащих незаконные условия (обременения) субъектов предпринимательской деятельности: об обязательных инвестициях со стороны инвестора-застройщика в му­ниципальное жилье в виде безвозмездной передачи в собственность соответст­вующего муниципального образования части квартир; о безвозмездной передаче инвестором-застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженер­ных сетей и т.д. Таким образом на предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, необоснованно перекладывались расходы по созда­нию, реконструкции и ремонту общегородских инженерных сетей и иных объ­ектов жилищно-коммунального хозяйства, а также по строительству муниципального жилья. Только после вмешательства прокуратуры были восстановлены права предпринимателей.

Решением городской Думы одного из муниципальных округов Свердловской области «Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального округа, для личных и бытовых нужд» было установлено, что для предоставления в пользование водных объектов хозяйствующим субъектам необходимо получить лицензию на водопользование. Между тем в соответствии с положениями Водного кодекса Российской Федерации предоставление водных объектов в пользование физическим и юридическим лицам осуществляется на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. Статей 3 Водного кодекса Российской Федерации установлен принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами. На указанное решение прокурором города принесен протест, который рассмотрен на заседании городской Думы и удовлетворен, в решение Думы внесены необходимые изменения.

В целях защиты прав предпринимателей одной из межрайонных прокуратур Ржевской области подано исковое заявление о признании противоречащим закону и недействующим подпункта 4 пункта 13 Положения о перевозках пассажиров автобусами в городе, утвержденного решением городской Думы, согласно которому в качестве автобусов при пассажирских перевозках могли использоваться лишь транспортные средства со сроком эксплуатации не свыше 8 лет, что противоречило Федеральному закону «О безопасности дорожного движения» и нарушало права предпринимателей. Незаконный акт был отменен.

В ряде регионов правовыми актами органов местного самоуправления вводится неправомерная обязанность предприятий торговли получать уведомления на право торговли, предоставление бытовых услуг в нарушение Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли», где провозглашено право граждан и предприятий независимо от форм собственности осуществлять торговую, посредническую и закупочную деятельность без специальных разрешений, статьи 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», не относящей к лицензируемым видам деятельности осуществление стационарной и розничной торговли, оказание бытовых услуг. Такими разрешениями на предпринимателя возлагаются дополнительные, не предусмотренные законом обязательства (заключать договоры на охрану объекта с предложенным администрацией охранным агентством, безвозмездно патрулировать территорию рынка и т.д.), ограничивается свобода предпринимательской деятельности, навязываются невыгодные условия.

Так, Главами 29 муниципальных образований в Иркутской области были приняты Положения (Правила), обязывающие предпринимателей получать в администрации местного самоуправления подобные дополнительные разрешения на осуществление розничной торговли и предоставление услуг общественного питания. Все незаконные нормативно - правовые акты оспорены, 46 протестов удовлетворены.

Прокуратурой одного из городов Мурманской области принесен протест на постановление и.о. главы администрации муниципального образования «Об упорядочении уличной торговли на территории муниципального образования с подведомственной территорией». Данным постановлением юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям было предписано реализацию плодоовощной продукции и картофеля на объектах мелкорозничной торговой сети осуществлять при наличии в том числе разрешения администрации городского поселения. При этом преимущественное право на получение разрешения предоставлено юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, имеющим объекты торговли вблизи установленных мест. По результатам рассмотрения протеста незаконные нормы постановления приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Одним из районных Советов народных депутатов Орловской области принято решение «Об утверждении порядка открытия объектов сферы торговли и услуг на территории района», которым устанавливались специальные требования для открытия объекта торговли, в том числе предоставление регистрационных документов из органов ГИБДД, заключение соглашения с управляющей компанией о возмездном оказании услуг и ряд других. При принятии указанного муниципального правового акта орган местного самоуправления превысил пределы предоставленных ему полномочий. Незаконный правовой акт опротестован прокурором района. Требования прокурора удовлетворены.

В нарушение ст. 1, 2 ГК РФ, ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 11 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», Указа Президента РФ от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли» во многих регионах распространены случаи, когда для субъектов хозяйственной деятельности, в основном органами местного самоуправления устанавливались незаконные обязанности, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе обязанности по согласованию с администрацией муниципального образования вопросов организации предприятий торговли, общественного питания, бытовых услуг, парикмахерских, маникюрных и косметологических кабинетов, режима их работы.

Выявлены многочисленные случаи издания нормативных правовых актов, незаконно возлагающих на юридические лица и индивидуальных предпринимателей обязанности по благоустройству территорий муниципальных образований, ликвидации стихийных свалок, оснащению мест общего пользования противопожарным оборудованием, а также обязанности по прохождению регистрации в органе местного самоуправления.

Так, городским прокурором одного из городов Омской области принесен протест на постановление главы администрации города Омска «Об использовании технической зоны метрополитена» в части неправомерного возложения обязанностей на все организации, подключенные к постоянным, но выносимым по проектной документации метрополитена инженерным сетям, находящимся в технической зоне метрополитена, при невозможности замены точки подключения, до начала подключения произвести вынос сетей за счет сметной стоимости своих объектов.

Постановлением администрации одной из областей «О ставках лесных податей за древесину, отпускаемую на корню в лесах, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций на территории области» предусмотрены платежи за пользование лесным фондом, не установленные Лесным кодексом РФ, лесные подати. По протесту прокурора области данное постановление признано утратившим силу.

По протесту прокурора одного из районов Тюменской области из распоряжения главы муниципального района «Об утверждении плана мероприятий по контролю и организации борьбы с незаконной заготовкой древесины» исключены противоречащие закону положения об обязании предприятий по переработке древесины предоставлять ежемесячный отчет о переработанной древесине с указанием адреса поступления древесины; реализации мобильной группой, созданной органом местного самоуправления, полномочий по проведению проверок разрабатываемых лесосек; об осуществлении главами сельских администраций контроля за лесопереработкой, сбытом пиломатериалов на их территориях совместно с участковыми инспекторами.


Широкое распространение получили случаи установления органами местного самоуправления запрета на реализацию определенных видов продукции.

Так, только за один год горрайпрокурорами Краснодарского края выявлено более 20 нормативных правовых актов органов местного самоуправления, связанных с незаконным вмешательством в предпринимательскую деятельность, большинство из которых устанавливали ограничения и запреты в сфере торговой деятельности.

По протесту прокурора одного из районов Республики Бурятия отменено решение районного Совета депутатов, утвердившее Порядок выдачи разрешений на открытие объектов торговли, общественного питания, киосков, павильонов, торговых площадок, рынков и объектов бытовых услуг. В нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли» решением предусматривался разрешительный порядок открытия указанных объектов. Кроме того, выдача разрешений осуществлялась органами местного самоуправления на платной основе. По тем же основаниям по протесту прокурора района отменено решение райсовета, установившее размер платы за выдачу указанных разрешений.

На территории некоторых регионов вводились дополнительные незаконные условия для ввоза продукции различного происхождения.

Так, прокуратурой одного из регионов принесен протест на Положение о порядке оформления разрешений на ввоз подконтрольной государственному ветеринарному надзору продукции на территорию региона, утвержденное вице-губернатором и устанавливающее перечень документов, предоставляемых импортерами в департамент сельского хозяйства и продовольствия администрации региона для получения разрешения на ввоз продукции животного происхождения. Указанное Положение противоречило требованиям законодательства, регламентирующего международные и межгосударственные перевозки животноводческих грузов, в частности требованиям главы 7 Единых правил государственного ветеринарного надзора при международных и межгосударственных перевозках животноводческих грузов, утвержденных Решением Межправительственного Совета по сотрудничеству в области ветеринарии СНГ от 05.11.2003г. Предоставление импортером документов, прилагаемых к его заявлению о выдаче разрешений на импорт подконтрольных грузов, перечисленных в опротестованном Положении, данной главой не предусмотрено. При таких обстоятельствах указанным Положением вице-губернатора нарушались права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, предусмотренные ч. 1 ст. 8 Конституции РФ.


Установление не предусмотренных законом налогов и сборов для хозяйствующих субъектов.

Практика показывает, что не предусмотренные законом налоги и сборы устанавливаются органами власти, и, в особенности органами местного самоуправления, во многих сферах предпринимательской деятельности – торговой, строительной, оказания различного рода услуг населению. По сути, любой незаконный сбор, введенный органами местного самоуправления, может рассматриваться как установление не предусмотренного законодательством налога и нарушение норм налогового законодательства, в частности п.1 ст. 4 НК РФ, в соответствии с которым органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные акты по вопросам, связанным с налогообложение и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Кроме того, применение незаконных сборов в ряде случаев может быть расценено как вмешательство в исключительное ведение Российской Федерации. Например, взимание органами местного самоуправления платы за места торговли является нарушением подп. «о» ст. 71 Конституции РФ, поскольку регулирование правил торговли является предметом гражданского законодательства, которое в соответствии с названной нормой Конституции находится в исключительном ведении Российской Федерации. Во многих актах прокурорского реагирования, направленных на защиту прав предпринимателей от незаконных сборов, требования прокуроров основаны на данных позициях. В целом можно констатировать, что прокуроры достаточно оперативно выявляют и устраняют факты нарушения свободы экономической деятельности неправомерными сборами, опротестовывая незаконные правовые акты и добиваясь их отмены, в том числе через суд.

Так, прокуратурой Новгородской области оспорено в суде распоряжение администрации одного из городских посе­лений «О порядке предоставления в аренду торговых пло­щадей», которым фактически установлен сбор за право торговли, не предусмот­ренный в системе федеральных, региональных и местных налогов. Нормативным правовым актом определены плательщики и элементы обложения, что является признаком налогового сбора в силу ч. З ст. 17 Налогового кодекса РФ. Уплата оп­ределенных распоряжением сумм являлась условием ведения торговли в городском поселении. Кроме того, распоряжение было издано с превышением полномочий, так как со­гласно ст. 1, 4, 12 и другим нормам Налогового кодекса РФ установление на­логов и сборов - функция представительных, а не исполнительных органов мест­ного самоуправления. В ходе рассмотрения заявления оспариваемое распоряжение администраци­ей городского поселения отменено, требования прокуратуры испол­нены в добровольном порядке.

По аналогичным основаниям в арбитражном суде Новгородской области оспорены Правила орга­низации уличной торговли в мелкорозничной торговой сети и на мини-рынках, утвержденные решением Совета депутатов городского поселения, а также распоряжения администрации одного из городских поселений «О порядке целевого использования, уборки и бла­гоустройства территории, специально отведенной для торговой деятельности», предусматривающие сборы за право торговли. Требования прокуратуры исполнены добровольно до вынесения судебного решения. Оспоренные нормативные правовые акты отменены.

Прокуратурой одного из районов Омской области принесен протест на постановление главы городского поселения «О ремонте дорожного покрытия», которым с 10 индивидуальных предпринимателей взысканы денежные средства на проведение работ по восстановлению дорожного полотна. Протест рассмотрен и удовлетворен.

Прокурором одного из городов Владимирской области принесен протест на отдельные нормы Положения о таксомоторных перевозках в городе, утвержденного решением Совета народных депутатов города, согласно которому обозначение стоянок автомобилей-такси дорожными знаками, оборудование их освещением, нанесение ограничительной разметки должно было производиться перевозчиками, пользующимися стоянкой, за счет собственных средств, в то время как данные обязанности в соответствии с Федеральным законом от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» являются расходными обязательствами муниципальных образований. Протест удовлетворен.

Собранием депутатов одного из районов Курской области принято решение «Об установлении размера арендной платы за землю», которым был установлен базовый сбор за место торговли на стихийном рынке для граждан и индивидуальных предпринимателей, не предусмотренный законодательством РФ о налогах и сборах. Решение опротестовано прокурором района, протест удовлетворен.

Постановлением правительства одной из областей «О размерах сборов, не относящихся к государственной пошлине, взимаемых государственной инспекцией по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники при правительстве области с соответствующими государственными инспекциями городов и районов» устанавливался сбор за выдачу справки-счета организации или гражданину-предпринимателю, осуществляющим торговлю машинами, а также предусматривалось взимание с физических и юридических лиц отдельной платы, связанной с затратами на изготовление бланков спецпродукции, регистрационных номерных знаков. Данные положения областного нормативного акта, предполагающие взимание дополнительных денежных средств за совершение действий государственной инспекцией по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники при правительстве данной области, то есть фактически представляющих собой налоговый сбор, не соответствовали требованиям Налогового кодекса Российской Федерации. На незаконные положения постановления правительства области прокурором области принесен протест, который удовлетворен.

Достаточно типичными являются правовые акты, требующие от хозяйствующих субъектов проведения мониторинга качества продукции на платной основе в нарушение требований ст. 14 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», в соответствии с которыми мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов организуется и проводится органами государственного надзора и контроля совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за их счет. При этом от его результатов зачастую зависит принятие контролирующими органами положительного или отрицательного решения, влекущего определенные последствия для хозяйствующего субъекта, например, выдача разрешений на реализацию продукции в розничной торговле либо предписания о запрете на ее реализацию. Получение подобных разрешений является обязательным и по сути приравнивается к получению лицензии, в том числе и на те виды предпринимательской деятельности, которые не подлежат лицензированию. Это противоречит требованиям Положения о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.11.2000 № 883, согласно которому задачей мониторинга не может являться принятие контролирующими органами положительного или отрицательного решения, влекущего последствия для предпринимателей.

На такие акты, как на противоречащие указанным выше законодательным нормам, прокурорами обычно приносятся протесты в целях восстановления нарушенных прав предпринимателей.

В ряде случаев органы местного самоуправления обкладывают предпринимателей прямыми поборами под видом добровольного пожертвования или участия в благотворительных мероприятиях.

Например, прокурором одного из районов Удмуртской Республики принесен протест на постановление главы муниципального образования, которым был установлен сбор денежных средств с населения и предпринимателей на благоустройство и содержание рыночной площади под видом добровольного пожертвования.

Факт незаконного привлечения денежных средств предпринимателей органами местного самоуправления установлен прокуратурой одного из административных округов г. Омска. По условиям заключенного администрацией округа с филиалом ОАО «В..» договора, последнее ежемесячно выплачивало органу местного самоуправления вознаграждение в определенном размере за оказание содействия в осуществлении предпринимательской деятельности на территории округа. По результатам рассмотрения представления прокурора округа данный договор расторгнут.

В нарушение основополагающих принципов, определённых в Федеральном законе от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», при заключении одним из муниципальных образований в Ставропольском крае с предпринимателями договоров аренды земельных участков на них возлагалась обязанность по участию в благотворительных мероприятиях, организуемых администрацией указанного муниципального образования. По результатам рассмотрения представления прокурора района незаконные действия прекращены.

Прокурорами ряда регионов выявлена негативная практика обложения хозяйствующих субъектов неправомерными сборами при выделении земельных участков предпринимателям под строительство жилья. Прокурорами выявлялись и пресекались многочисленные факты рассмотрения на платной основе обращений строительных организаций о предоставлении земельных участков под строительство жилья, выделения строительным организациям земельных участков под строительство жилья на условиях «добровольного и безвозмездного» перечисления на счет администрации города денежных средств в виде взносов и пожертвований.

Так, муниципальное учреждение в одном из городов Омской области, неправомерно осуществляя полномочия органа местного самоуправления, на платной основе рассматривало обращения о предоставлении земельных участков, в связи с чем главе города прокурором внесено представление об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

Прокуратурой одного из городов в Тверской области выявлена негативная практика выделения строительным организациям земельных участков под строительство жилья на условиях «добровольного и безвозмездного» перечисления на счет администрации города денежных средств в виде взносов и пожертвований. Подобным образом были нарушены законные интересы не менее 140 субъектов предпринимательской деятельности с причинением им ущерба на сумму свыше 50 млн. руб. По данному факту прокуратурой в отношении первого заместителя главы администрации города возбуждено уголовное дело по ст. 286 УК РФ. 


Следует отметить, что в некоторых регионах в случае принятия правовых актов, предусматривающих незаконные сборы или иные обязанности, применение которых нанесло реальный ущерб предпринимателям, прокурорами в целях предотвращения подобных нарушений и устранения административных барьеров принимается целый комплекс мер, направленных на защиту прав хозяйствующих субъектов. Например, в ряде случаев, помимо протестов, прокурорами возбуждаются административные дела по ст. 19.1 КоАП РФ («самоуправство»), что следует признать эффективной практикой защиты прав предпринимателей.

Так, прокурором одного из районов Нижегородской области принесен протест на постановление поселкового Совета городского поселения «Об утверждении правил работы объектов мелкорозничной сети на территории поселения», п. 4 которого была установлена ставка платы за торговое место в размере 35 руб. за погонный метр, что вступало в противоречие с нормами ч. 6 ст. 12 Налогового кодекса, согласно которой какие-либо иные налоги и сборы, помимо предусмотренных НК РФ, устанавливаться не могут. По результатам рассмотрения протеста незаконное положение указанного постановления было отменено. Между тем в результате проверки, проведенной прокуратурой района, было установлено, что во исполнение незаконного постановления по поручению главы администрации городского поселения был произведен сбор денежных средств с предпринимателей за торговые места. В соответствии со ст. 5 НК РФ акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении 1 месяца со дна их официального опубликования, что распространяется и на нормативные акты о налогах и сборах органов местного самоуправления. Прокуратурой было установлено, что в опротестованном постановлении поселкового Совета не было указаний ни об опубликовании данного нормативного акта, ни о дате вступления постановления в силу. Опубликовано данное постановление не было в нарушение ст. 47 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Поэтому факт сбора денежных средств с предпринимателей во исполнение не вступившего силу нормативного акта был обоснованно квалифицирован прокурором как самоуправство. В соответствии со ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» исполнительным распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, руководство которой осуществляется главой местной администрации на принципах единоначалия, в связи с чем глава местной администрации несет ответственность за деятельность подчиненных работников, действующих по его поручению. В связи с этим прокурором было вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановлением суда глава администрации признан виновным и привлечен к административной ответственности по ст. 19.1 КоАП РФ.


Принятие нормативных правовых актов по вопросам осуществления предпринимательской деятельности, государственного контроля (надзора), с превышением полномочий.

Защищая права предпринимателей, прокуроры достаточно оперативно реагируют на факты принятия правовых актов с превышением полномочий. Незаконные правовые акты своевременно опротестовываются, в случае отклонения протестов прокуроры направляют заявления в суд о признании правовых актов недействующими. Как правило, суды удовлетворяют требования прокуроров, направленные на защиту свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Исходя из представленных актов прокурорского реагирования факты принятия с превышением полномочий правовых актов распространены в различных сферах, затрагивающих вопросы осуществления и регулирования предпринимательской деятельности.

Практика показывает, что особое распространение получило превышение полномочий органов местного самоуправления в части установления запретов и ограничений при организации торговли. В нарушение Федерального закона от 30.12.2006 № 271-ФЗ «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс РФ», не относящего к компетенции органов местного самоуправления установление правил торговли на розничных рынках, в правовых актах органов управления ряда субъектов содержатся положения, устанавливающие такие правила. Постановлениями администраций в регионах зачастую утверждается порядок организации работы объектов мелкорозничной торговой сети, перечень товаров, разрешенных к реализации на таких объектах, а также их дислокация, в то время как в соответствии с положениями ст. 11 Закона РФ «О защите прав потребителей» органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления вправе своими решениями устанавливать режим работы только государственных и муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей, а режим работы соответствующих организаций, не являющихся государственными или муниципальными, а также индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно. В соответствии же со ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут решать исключительно вопросы местного значения, к которым ограничение по обороту отдельных видов товаров не отнесено.

Например, в типовых договорах на право торговли на территории ряда районов Ставропольского края незаконно предусматривалась административная ответственность в виде штрафа в размере 10 минимальных размеров оплаты труда за несоблюдение условий договора в части режима работы и ассортимента товаров. В этой связи главам соответствующих администраций прокурорами внесены представления об устранении нарушений закона, которые находятся на рассмотрении.

Подобные нарушения допущены должностными лицами администраций ряда районов Свердловской обл. при издании постановлений об организации работы объектов мелкорозничной торговой сети в весенне- летний период. Постановлениями незаконно утверждался порядок организации работы объектов мелкорозничной торговой сети, утвержден перечень товаров, разрешенных к реализации на таких объектах, и их дислокация. На противоречащие закону правовые акты прокурорами своевременно принесены протесты, которые рассмотрены и удовлетворены, постановления приведены в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Распоряжением главы управы одного из районов г. Москва «Об усилении мер по обеспечению мер по безопасности, общественного порядка и противодействию возможным террористическим актам на территории района в период проведения майских праздников и празднования Дня Победы» заместителю главы управы поручено установить режим работы всех торговых предприятий, а также усилить санитарно-эпидемиологический контроль на объектах торговли и общественного питания. Межрайонным прокурором распоряжение главы управы опротестовано, протест удовлетворен.

В Орловской области районным Советом народных депутатов было принято решение «Об утверждении порядка открытия объектов сферы торговли и услуг на территории района». Названным порядком устанавливались специальные требования для открытия объекта торговли, в том числе такие, как предоставление регистрационных документов из органов ГИБДД, заключение соглашения с управляющей компанией о возмездном оказании услуг и ряд других. При принятии указанного муниципального правового акта орган местного самоуправления превысил пределы полномочий, предоставленных ст. 11 Федерального закона от 24.07.2006 № 209-Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», в связи с чем прокурором района незаконный правовой акт опротестован. Требования прокурора удовлетворены.


С превышением полномочий принимаются нормативные правовые акты и в иных сферах предпринимательской деятельности.

Так, в 2007 г. прокуратурой г. Санкт-Петербурга опротестованы распоряжения администрации Санкт-Петербурга об утверждении территориальных строительных норм, устанавливавших требования (в том числе вводивших ограничения) к проектированию и строительству на территории Санкт-Петербурга и обязательные для применения всеми хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности, тогда как согласно Градостроительному кодексу РФ полномочия субъектов Российской Федерации по разработке градостроительных норм и правил не предусмотрены. На основании решения суда правовые акты приведены в соответствие с законом в части установления добровольного порядка применения ТСН.

Прокуратурой города принесен протест на постановление главы муниципального образования «Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов для арендаторов, собственников нежилых помещений, расположенных в жилом фонде, и отдельно стоящих объектов общественного назначении, предприятий, учреждений и организаций муниципального образования с подведомственной территорией», которым были утверждены указанные нормы накопления твердых бытовых отходов и определено, что арендаторы помещений, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности, при заключении договоров на сбор бытовых отходов должны руководствоваться утвержденными нормативами накопления. Принимая данное постановление, орган местного самоуправления вышел за пределы полномочий и допустил вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов. Статья 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» относит установление государственных стандартов, правил, нормативов в сфере обращения с отходами к полномочиям Российской Федерации. Действующее законодательство не предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать обязательные для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормы, регулирующие предельные размеры образования (накопления) отходов потребления, в том числе в целях их сбора и вывоза. Согласно ст. 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны самостоятельно разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.

Администрацией одной из областей с превышением компетенции принято постановление «О согласовании цен и тарифов по доходам, получаемым от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, направления расходования вышеуказанных средств». Вопреки требованиям п. 4 ст. 41, п. 2 ст. 42, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ и ст. 298 Гражданского кодекса РФ о самостоятельном распоряжении бюджетным учреждением средствами, полученными от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, указанным выше постановлением был предусмотрен конкретный размер расходования таких средств на соответствующие направления согласно положению о порядке расходования средств, утвержденному руководителем учреждения и зарегистрированному в порядке, установленном администрацией области. Незаконное постановление оспорено прокуратурой области в судебном порядке, в результате чего решением областного суда незаконные пункты признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня принятия в части, которой ограничивались права бюджетных учреждений на расходование полученных ими доходов от предпринимательской и иной деятельности, в том числе платных услуг.

Выявляются факты вторжения органов власти субъектов Федерации в сферу правового регулирования, находящегося в исключительной компетенции Российской Федерации, например, установление стандартов в различных видах предпринимательской деятельности, в том числе таких, как:

строительные нормы и правила, в нарушение п. «р» ст. 71 Конституции РФ, в силу которой стандарты отнесены к ведению Российской Федерации; п. 2 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой субъектов РФ могут заниматься правотворчеством в указанной сфере при условии, что федеральные органы исполнительной власти передали им, по соглашению с исполнительными органами власти субъекты РФ, осуществление части своих полномочий;

правила и стандарты дорожного движения в нарушение ч. 1 ст. 6 ФЗ от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения, согласно которой в ведении Российской Федерации находится установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения3.

Так, в одном из районов Красноярского края прокуратурой выявлен ряд ограничений, связанных с осуществлением дорожного движения. В нарушение норм законодательства, устанавливающих правила и стандарты дорожного движения на территории Российской Федерации, органами местного самоуправления вводилось временное ограничение движения транспортных средств полной массой более 4 т. по дорогам общего пользования на период распутицы. Все правовые акты, принятые с превышением полномочий и нарушающие антимонопольное законодательство, опротестованы и отменены.

Прокурорами выявлялись и пресекались факты незаконного установления различных правил расчетов органами местного самоуправления, в то время как в силу п. 2 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» установление правил расчетов в Российской Федерации отнесено к исключительной компетенции Банка России.

Например, прокуратурой Омского района принесено 22 протеста на нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которыми в нарушение требований Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» были установлены ограничения осуществления расчетов наличными деньгами за счет средств бюджета муниципального образования путем определения перечня расходов, по которым допускаются такие расчеты.


Органами местного самоуправления с превышением полномочий издаются правовые акты по вопросам проведения проверок субъектов хозяйственной деятельности, в то время как ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по проведению государственного контроля за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и принятию соответствующих нормативных правовых актов.

Так, прокурором одного из районов Воронежской области внесено представление главе городского округа в связи с утверждением им приказа «О проведении проверок предприятий, оказывающих услуги по ремонту, техническому обслуживанию и хранению автомототранспортных средств населению города». Пунктом 4 данного приказа комиссии с неопределенным составом было предписано провести проверку всех предприятий, оказывающих названные услуги, на предмет осуществления ими денежных расчетов с потребителями путем выдачи кассовых чеков или соответствующих бланков строгой отчетности в нарушение норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По результатам рассмотрения представления приказ, изданный с превышением полномочий и нарушающий права предпринимателей, был отменен.

Постановлением главы администрации одного из районов г. Сочи «О проведении проверок предприятий, реализующих нефтепродукты на территории района» образована районная комиссия по проверке предприятий нефтепродуктообеспечения по всем направлениям их деятельности, расположенных на соответствующей территории, утвержден график проверок данных предприятий на год. Однако согласно ст. 1 ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, соответственно полномочиями государственного контроля не наделены. Ст. 6 данного Закона органам местного самоуправления не предоставлены полномочия по проведению проверок хозяйствующих субъектов, реализующих нефтепродукты. Кроме того, указанное постановление противоречит положениям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в частности ст. 7, согласно которой в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в 2 года. В нарушение указанных требований федерального законодательства согласно приложению №2 к постановлению главы администрации района ряд хозяйствующих субъектов подлежали проверке 2 раза в течение года. По выявленным нарушениям прокуратурой района главе администрации внесено представление об устранении нарушений законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности.


Постановлением правительства одного из субъектов Российской Федерации «О совершенствовании контроля качества и безопасности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на территории региона» утверждено Положение о Государственной инспекции по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Согласно Положению данная Инспекция является органом исполнительной власти города, проводящим государственную политику и осуществляющим совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти полномочия в области обеспечения контроля за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, изготовляемых и/или реализуемых на территории региона любыми организациями независимо от их организационно-правовых форм, за исключением контроля в области обеспечения безопасности продуктов в ветеринарно-санитарном отношении. Между тем в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 6 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» организация и проведение государственного надзора и контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов относятся к полномочиям Российской Федерации. В силу п. 2 ст. 6 этого же Закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе только участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации в области качества и безопасности пищевых продуктов, в том числе посредством осуществления совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти контроля и надзора за качеством и безопасностью пищевых продуктов. Между тем, Государственная инспекция по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, не имея на то полномочий, переданных в установленном порядке федеральными органами исполнительной власти, необоснованно вмешивалась в хозяйственную деятельность субъектов предпринимательства. Так, в 2007 г. специалистами указанной Инспекции более 42 % проверок проведено самостоятельно, без участия федеральных органов исполнительной власти. По результатам проверки прокуратурой субъекта начальнику Государственной инспекции по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия объявлено предостережение.

Органами государственной власти субъектов Федерации в нарушение требований ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» принимаются законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель данной категории.

Так, прокурором одной из областей принесен протест на нарушающее права предпринимателей - производителей сельскохозяйственной продукции постановление правительства области, которым утвержден Порядок реализации преимущественного права покупки земельных участков из этой категории земель сельскохозяйственного назначения. Данным правовым актом было установлено дополнительное правило для оборота земельных участков из этой категории земель в виде требования по предоставлению документов, а также возврату извещения продавцу при определенных условиях, что удлиняло процедуру оборота земельных участков и нарушало права их собственников, вводя ограничения в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Между тем исходя из положений п. 5 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. В связи с отклонением требований протеста прокуратурой области было направлено заявление в суд о признании правового акта недействующим в соответствующей части, решением которого требования прокурора удовлетворены. .