А. В. Паламарчук прокурорский надзор за исполнением закон
| Вид материала | Закон |
- Надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, 43.75kb.
- Дипломная работа, 636.32kb.
- Учебно-методический комплекс по дисциплине: «Прокурорский надзор» Специальность: «Юриспруденция», 1067.58kb.
- Прокуратуры Чувашской Республики Павлова С. П. на межрегиональном совещании 22 апреля, 120.86kb.
- Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних (проблемы, 520.72kb.
- Краткий конспект лекций 2009 г. Батычко В. Т. Прокурорский надзор. Конспект лекций., 1859.8kb.
- Тематика домашних работ по дисциплине «Прокурорский надзор» (зфо) 10 семестр, 28.16kb.
- Программа по курсу «прокурорский надзор» Тема, 578.08kb.
- Зав кафедрой Вопросы к зачету по дисциплине «Прокурорский надзор» для студентов всех, 19.83kb.
- Иванов Антон Викторович доцент кафедры уголовного права и процесса Института социальных, 1398.27kb.
Практика прокурорского надзора показывает, что практически повсеместно права предпринимателей ущемляются грубыми нарушениями порядка проведения мероприятий по контролю (надзору), установленного Федеральным законом от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее – Закон № 134-ФЗ).
При этом нарушения в процессе осуществления государственного контроля (надзора), включая лицензионный контроль, допускаются в деятельности очень многих органов государственного контроля (надзора) (их территориальных органов и управлений – Государственного пожарного надзора, Росприроднадзора, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, Роснедвижимости, ФМС России, Роснедвижимости, управлений ветеринарии при правительстве соответствующих субъектов, Государственной инспекции труда, Государственной жилищной инспекции, инспекций государственного строительного надзора, а также органов милиции. Ими нарушаются основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), установленные ст. 3 Закона № 134-ФЗ, в том числе такие, как: проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора); периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю; недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований; а также недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
Во всех регионах органами прокуратуры проводится результативная работа по выявлению и устранению прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора).
Наиболее распространенные нарушения прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора) можно классифицировать следующим образом.
1. Незаконное получение органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
Следует отметить, что подобными действиями нарушается гарантия на исключение материальной заинтересованности должностных лиц контролирующих органов в результатах контрольных мероприятий и их ориентация на достижение объективного результата. Создание предпосылок для наличия материальной заинтересованности в конечном результате осуществления контроля от имени государства (взыскании штрафа) исключает независимость и объективность действий и выводов должностных лиц; создает условия для так называемого самофинансирования, что противоречит, в том числе, бюджетному законодательству.
Например, прокуратурой одной из областей принесен протест на постановление администрации области «О стимулировании деятельности органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществляющих деятельность на территории области», в соответствии с п.1 которого департаменту финансов и бюджетной политики предписано направлять на поощрение сотрудников и материально-техническое обеспечение органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, указанных в приложении, 50 % от сверхплановых сумм штрафов за административные правонарушения и возмещение имущественного ущерба, поступивших в областной бюджет в 2008 г., и 50 % от сумм штрафов за административные правонарушения и возмещение имущественного ущерба в последующие финансовые годы. При этом в приложении указаны как органы исполнительной власти области, так и территориальные органы федеральных органов государственной власти (в частности, УФАС по области). Протест рассмотрен и удовлетворен.
2. Взимание органами госконтроля платы с субъектов предпринимательской деятельности за проведение мероприятия по контролю.
Так, органами прокуратуры в одной из областей выявлено, что должностными лицами ГУ «К-ая районная ветеринарная станция» и ГУ «В-ая районная ветеринарная станция» осуществлялась регистрация торговых точек с последующей выдачей ветеринарных регистрационных удостоверений, с предварительным проведением мероприятий по контролю и составлением акта. Выдача лицу заполненного ветеринарного регистрационного удостоверения осуществлялась только после произведённой им оплаты. С целью устранения выявленных нарушений внесены 2 представления, которые удовлетворены.
3. Нарушение обязательных требований к процедуре осуществления мероприятий по контролю, установленных ст. 7 Закона № 134-ФЗ.
Контрольные мероприятия зачастую проводятся без издания соответствующего распоряжения (приказа), в распоряжениях отсутствуют дата начала и окончания мероприятия по контролю, не указывается вид проверки (плановая, внеплановая), цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю, правовые основания его проведения. Не соблюдаются периодичность проведения плановых мероприятий по контролю, сроки контрольных мероприятий; зачастую они проводятся неуполномоченными лицами. Допускается продление сроков проведения контрольных мероприятий по основаниям, не предусмотренным законодательством, например, в связи с нахождением специалиста в отпуске и др.
Прокуроры, как правило, своевременно и адекватно реагируют на подобные нарушения.
Например, за 2007 г. в ходе проверок исполнения требований Закона № 134-ФЗ, проведенных прокуратурой Новгородской области, в контролирующих органах выявлены 193 нарушения указанного закона, внесены 25 представлений. В частности, мероприятия по контролю проводились без издания соответствующего распоряжения (приказа); в распоряжении о проведении мероприятия по контролю не указывалась дата его окончания; в акте, составляемом по результатам проверки, отсутствовали номер и время проведения проверки, сведения о лице, присутствующем при проверке, а также сведения об ознакомлении его с актом; к акту не прикладывались документы, связанные с результатами указанных мероприятий; нарушалась установленная законодательством периодичность проведения проверок. А только в первом полугодии 2008 г. в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности установлены 304 подобных нарушений, в том числе, 20 незаконных правовых актов, принесены 19 протестов, внесены 8 представлений, 1 лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, объявлены 20 предостережений.
Зачастую в планы работы соответствующих подразделений контролирующих органов включаются не наименования юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), а указания на места оптовой и розничной реализации товаров (продукции) (например, продовольственный рынок и цветочные павильоны, центральный рынок, овощной оптовый рынок и т.п.), где осуществляют предпринимательскую деятельность довольно обширный круг предпринимателей, что создает предпосылки и условия для нарушения прав субъектов малого и среднего бизнеса.
4. Проведение мероприятий по контролю при отсутствии законных оснований.
Это проявляется в том, что подобные мероприятия проводятся в случае, когда проведение проверки не запланировано или отсутствуют законные основания для проведения внепланового мероприятия по контролю в отношении субъекта предпринимательской деятельности. В частности, допускаются случаи проведения внеплановых мероприятий по контролю лишь на основании служебных записок, писем вышестоящих ведомственных органов, органов внутренних дел, органов государственной власти, местного самоуправления, не содержащих достаточных данных о нарушениях допускались.
Так, в одном из регионов прокуратурой установлено, что распоряжением заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора сотрудникам управления поручено провести внеплановое мероприятие по контролю в отношении ООО «Концерн» на основании информации главы муниципального образования. Вместе с тем сведений о нарушениях законодательства, допущенных ООО «Концерн» либо иным хозяйствующим субъектом, письмо главы муниципального образования не содержало. Информация, изложенная в представленном приложении к письму, не могла являться основанием для проведения внеплановой проверки, поскольку не была подтверждена документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений. Прокуратурой по выявленному факту внесено представление, по результатам рассмотрения которого нарушение устранено, виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
5. Ненадлежащее оформление результатов проверок, отсутствие актов по результатам проверок в нарушение требований ст. 9 Закона № 134-ФЗ.
В актах, составляемых по результатам мероприятий по контролю, зачастую не указывается дата и номер распоряжения, на основании которого проведена проверка; фамилия, имя, отчество и должность лица, проводившего мероприятие по контролю; подписи представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей об ознакомлении с актом и получении его копии; отсутствуют сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом проверяемого субъекта; о лицах, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю. Выявляются факты, когда вместо составления актов по результатам мероприятия по контролю проверяющие ограничиваются лишь вручением предписаний.
Например, одной из межрайонных прокуратур Владимирской области было установлено, что территориальным отделом УФМС в данном районе в 2007-2008 гг. проводились плановые и внеплановые мероприятия по контролю, однако, в нарушение требований ст. 9 Закона № 134-ФЗ, за указанный период не составлено ни одного акта по их результатам, предписания об устранении выявленных нарушений также не выдавались.
6. Нарушения запрета на проведение плановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого предпринимательства в течение трех лет с момента их регистрации.
В большинстве случаев контролирующими органами допускается весь спектр перечисленных выше нарушений прав предпринимателей, которые эффективно защищаются органами прокуратуры.
Так, при проведении проверок соблюдения территориальными подразделениями государственных контролирующих органов Приморского края требований Закона № 134-ФЗ органами прокуратуры за 2006-2007 гг. и первое полугодие 2008 г. выявлено 281 нарушение закона. По выявленным нарушениям внесено 103 представления, 5 должностным лицам объявлены предостережения о недопустимости нарушения закона. Основные нарушения, выявленные в ходе проверки, заключались в том, что территориальными подразделениями государственных контролирующих органов в нарушение требований Закона № 134-ФЗ не оформлялись надлежащим образом распоряжения о проведении мероприятий по контролю (в распоряжениях не указывались дата начала и окончания мероприятия по контролю), акты по результатам мероприятий по контролю составлялись с нарушением требований ст. 9 Закона № 134-ФЗ (не указывались время и место составления акта, время проведенного мероприятия по контролю), при проведении мероприятий по контролю помимо должностных лиц, указанных в распоряжении о проведении мероприятия по контролю, незаконно участвовали лица, не указанные в распоряжении, допускались нарушения периодичности проведения мероприятий по контролю, установленной ст. 7 Закона № 134-ФЗ.
§ 5. Надзор за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления регистрационных и лицензионных процедур
Анализ материалов прокурорского надзора позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время в большинстве регионов нарушения прав предпринимателей в сфере лицензирования и при государственной регистрации не являются доминирующими в общей массе подобных нарушений. Между тем проведенными прокурорскими проверками выявлены неединичные факты нарушения федерального законодательства при осуществлении регистрации и лицензирования. Данное направление не упускается из поля зрения прокуроров, они достаточно оперативно и результативно реагируют на факты нарушения законодательства в сфере лицензирования и государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Систематизируя наиболее распространенные нарушения в рассматриваемой области, можно констатировать, что силами прокуратуры эффективно устраняются следующие нарушения прав предпринимателей.
В сфере лицензирования.
1. Принятие органами государственной власти нормативно-правовых актов, необоснованно относящих к числу лицензируемых виды деятельности, на осуществление которых лицензии не требуется.
Органами государственной власти не всегда оперативно вносятся необходимые изменения в нормативно-правовые акты по лицензированию, они не приводятся в соответствие с действующим законодательством в случае внесения изменений в федеральное законодательство. В результате этого на некоторые виды деятельности, уже не относимые законодательством к числу лицензируемых, неправомерно требуется лицензия, в связи с чем ограничиваются права предпринимателей, необоснованно сужается правовое пространство их экономической деятельности. Прокуроры пресекают факты неправомерного требования от субъектов хозяйственной деятельности получать лицензии на виды деятельности, не подлежащие лицензированию в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», опротестовывая несоответствующие федеральному законодательству правовые акты.
Например, в Законе Мурманской области «О содержании животных» органами прокуратуры была выявлена норма, противоречащая действующему законодательству и ограничивающая деятельность предпринимателей, осуществляющих ветеринарные услуги. Согласно положениям названного Закона ветеринарные услуги на территории области имели право оказывать предприниматели, осуществляющие деятельность по оказанию ветеринарных услуг без образования юридического лица и имеющие соответствующую лицензию. Вместе с тем, в соответствии с требованиями ст. 4 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» специалисты в области ветеринарии, занимающиеся предпринимательской деятельностью, обязаны лишь зарегистрироваться в уполномоченном в области ветеринарии органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Лицензирование же ветеринарной деятельности Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» не предусмотрено. Прокуратурой области принесен протест на указанное положение областного Закона, который рассмотрен и удовлетворен.
2. Введение не предусмотренных законодательством требований к соискателям лицензий в нарушение ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Например, органами местного самоуправления ряда регионов издавались правовые акты, необоснованно обязывающие предпринимателей заключать договоры с муниципалитетами, которые являлись одним из условий получения лицензии.
Прокуратурой Краснодарского края опротестован приказ департамента образования и науки «Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги «Лицензирование образовательной деятельности» в части истребования от соискателя лицензии документов, не предусмотренных федеральным законодательством, установления дополнительных оснований отказа в выдачи лицензии. Подобные нарушения создавали условия для проявления таких коррупционных факторов, как необоснованно широкие пределы усмотрения для органа исполнительной власти и его должностных лиц в связи с реализацией своей компетенции, а также установление явно завышенных требований, предъявляемых к юридическому лицу, которые необходимы для предоставления ему конкретного права.
Прокурором одного из районов в Новгородской области было установлено, что в нарушение п. 5 Порядка лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории области, утверждённого постановлением администрации области от 26.12.2005 № 500, администрацией района как уполномоченным органом на выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, принимаются документы, не подлежащие подаче в лицензирующий орган для получения лицензии (ассортиментные перечни торговых точек, в которых планируется реализация алкогольной продукции; акты обследования, акты измерения уровней искусственной освещённости помещений, метеорологических параметров, произведённых Управлением Роспотребнадзора по Новгородской области). По выявленным фактам нарушений в администрацию района внесено представление, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены.
3. Нарушение законодательно установленных сроков принятия решений о выдаче или об отказе в выдаче лицензий.
4. Необоснованные отказы в выдаче лицензий, незаконное приостановление действия лицензий.
Например, проверкой деятельности Управления государственного пожарного надзора ГУ МЧС России в одном из регионов выявлен факт незаконного приостановления действия лицензии. Государственным инспектором УГПН при обнаружении грубых нарушений лицензионных условий ООО «К..» меры по административному приостановлению деятельности организации не приняты. При отсутствии соответствующего судебного решения управлением направлено уведомление директору данного общества о принятии решения о приостановлении действия лицензий, выданных МЧС России.
5. Нарушения прав хозяйствующих субъектов в сфере лицензирования производства и (или) оборота алкогольной продукции.
Следует отметить, что проведенный в ряде регионов анализ криминогенной обстановки с целью выявления наиболее подвергнутых коррупционным проявлениям видов лицензируемой деятельности показал, что к данной категории относится лицензирование оборота алкогольной продукции.
Нарушения прав предпринимателей в сфере лицензирования производства и (или) оборота алкогольной продукции чаще всего выражаются в незаконных требованиях о проведении аккредитации организаций, осуществляющих закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, что противоречит изменениям, внесенным Федеральным законом от 21.07.2005 № 102-ФЗ в Федеральном законе от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее – Закон № 171-ФЗ), согласно которым с 01.07.2006 такая аккредитация отменена; незаконное утверждение порядка проведения экспертизы документов, представленных для получения лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, которым должны руководствоваться органы местного самоуправления, несмотря на то, что согласно Федеральному закону от 21.07.2005 № 102-ФЗ они имеют право выдавать лицензии только на розничную продажу алкоголя, но не имеют полномочий по проведению экспертизы в отношении лицензирования производства и оборота алкогольной продукции.
Например, Положением о комитете потребительского рынка, развития малого предпринимательства и лицензирования одной из областей, утвержденным постановлением губернатора, были закреплены полномочия данного комитета по проведению аккредитации организаций, осуществляющих на территории области поставки алкогольной продукции для предприятий розничной торговли и общественного питания. Между тем нормы Закона № 171-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 № 302-ФЗ) не предполагают наличие механизма аккредитации организаций – поставщиков алкогольной продукции и не предоставляют субъекту Российской Федерации права нормативного регулирования таких отношений. Прокуратурой области в адрес губернатора направлено представление с требованием о приведении указанного постановления в соответствие с федеральным законодательством, устранении избыточных полномочий областного органа исполнительной власти. В связи с отклонением данного представления направлено исковое заявление в суд о признании недействующим отдельных положений названного нормативного акта.
При принятии решений о приостановлении действия лицензий зачастую в нарушение ч.1 ст. 20 Закона № 171-ФЗ допускается неправомерное расширение исчерпывающего перечня оснований для их приостановления, а также требование предоставления документов, не предусмотренных порядком лицензирования в данной сфере.
Например, по результатам проверки и анализа практики правоприменения при осуществлении департаментом лицензирования одного из регионов полномочий по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции прокуратурой выявлены факты несоблюдения требований п. 17 ст. 19 Закона № 171-ФЗ, что выражалось в выдаче департаментом лицензий на розничную продажу алкогольной продукции на срок, не соответствующий указанному организациями – соискателями лицензий в соответствующих заявлениях о выдаче лицензии. В результате срок действия лицензии уменьшается от нескольких дней до месяца.
Прокурором одного из городов Ямало-Ненецкого автономного округа при проведении проверки исполнения законодательства о лицензировании было установлено, что муниципальные служащие отдела по развитию потребительского рынка и услуг администрации города в нарушение ст. 6, 12, 19 Закона № 171-ФЗ требовали от субъектов предпринимательской деятельности (получателей лицензии) предоставления документов, не предусмотренных порядком лицензирования. Кроме того, во многих случаях при принятии положительных решений соискателям не оформлялись и не направлялись лицензии. По результатам рассмотрения представления, внесенного прокурором города главе города, начальник отдела по развитию потребительского рынка и услуг администрации города и 2 главных специалиста данного отдела привлечены к дисциплинарной ответственности, выявленные нарушения устранены.
В сфере осуществления государственной регистрации предпринимателей.
1. Нарушения требований законодательства в части полноты, достоверности и своевременности внесения данных в Единый государственный реестр юридических лиц и Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.
Установлены многочисленные факты наличия в информационных базах государственных реестров сведений, не соответствующих действительности, что влечет недостоверность данных о налогоплательщиках (как физических, так и юридических лицах) и объектах налогообложения, нарушение прав налогоплательщиков в связи с необоснованным предъявлением к ним требований об уплате налоговых платежей порождает почву для создания фирм-однодневок.
2. Истребование не предусмотренных действующим законодательством документов для осуществления государственной регистрации в нарушение ст. 9, 12, 17, 22.1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» - например, документов, подтверждающих право использования помещений по заявленному адресу места нахождения юридического лица, актов сверки расчетов с бюджетом, подписанных руководителем юридического лица.
Так, одной из межрайонных ИФНС Республики Бурятия в нарушение п. 4 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» при регистрации юридических лиц истребовались свидетельства о государственной регистрации права собственности на помещение, гарантийное письмо собственника об осуществлении деятельности общества в указанном помещении, акт приема-передачи помещения в безвозмездное пользование.
Одной из городских прокуратур Владимирской области при проверке регистрационных дел в межрайонной инспекции ФНС было установлено, что при регистрации юридических лиц у руководителей истребовались документы, не предусмотренные законодательством, а именно, договора аренды помещения либо гарантийные письма о заключении договоров аренды. По выявленным нарушениям прокурором внесено представление руководителю межрайонной инспекции ФНС РФ.
3. Необоснованные отказы в государственной регистрации.
Например, прокуратурой одного из городов Курской области выявлен случай необоснованного отказа межрайонной ИФНС в государственной регистрации юридического лица, при отсутствии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Вышеназванной ИФНС вынесено решение об отказе в государственной регистрации индивидуального предпринимателя по тем основаниям, что указанный последним адрес регистрации недействителен. Однако имеющаяся в материалах ИФНС ксерокопия паспорта свидетельствовала о регистрации индивидуального предпринимателя по указанному им адресу. Доказательств, подтверждающих обратное, в материалах дела не имелось. По данному факту межрайпрокурором внесено представление начальнику ИФНС, которое было оставлено без удовлетворения. В последствии по заявлению прокурора Арбитражный суд Курской области отменил принятое решение ИФНС.
4. Нарушение сроков регистрации, а также сроков и порядка выдачи (направления) документов заявителям, подтверждающих факт внесения записей в государственные реестры.
В частности, допускаются нарушения установленного законом однодневного срока выдачи (направления) заявителю документа, подтверждающего факт внесения записи в соответствующий государственный реестр.
5. Нарушение сроков при принятии решений об отказе в государственной регистрации.