Geum.ru

Развитие российского законодательства

Вид материалаЗакон

Содержание


Схема органов, осуществлявших регистрацию прав на первом этапе
Подобный материал:
  1   2   3

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


О. ЕПИФАНОВ,

Помощник заместителя председателя Правления Сбербанка России


АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС

ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ, КАДАСТРА И КАРТОГРАФИИ (РОСРЕЕСТРА): МЕСТО В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ


Основными субъектами регистрационных отношений является уполномоченный орган государства в лице Росреестра и заявители1. Между ними нет иерархических отношений, административной подчиненности, функций контроля и управления. При этом Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, обладающий властными полномочиями и осуществляющий правоприменительную деятельность. Вместе с тем, основные признаки государственной регистрации прав свидетельствуют о том, что деятельность по регистрации прав имеет властный характер:

– эта деятельность осуществляется специально уполномоченным на то органом федеральной исполнительной власти – Росреестром;

– государственная регистрация осуществляется, в конечном счете, в форме правоприменения и заключается в принятии индвидуального административного акта – записи в ЕГРП;

– составляющее содержание регистрации правоприменение осуществляется в специальных установленных законом формах;

– акт регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним порождает предусмотренные законом юридические последствия;

– согласно пункту 2 ст. 5 Закона о государственной регистрации, профессиональной правовой деятельностью занимаются государственные регистраторы, имеющие высшее юридическое образование и опыт работы в регистрационных органах.

Таким образом, административно-правовой статус Росреестра составляет основу административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В своем сегодняшнем облике Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) возникла сравнительно недавно. 5 декабря 2008 г. был издан Указ Президента РФ № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"2. Этот акт ознаменовал собой новый этап развития системы органов исполнительной власти, на которые возложена функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним3. Достаточно условно могут быть выделены 4 основных этапа становления и развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним4.

Первый – до принятия Федерального закона № 122-ФЗ. До принятия ГК РФ и Закона о регистрации прав в Российской Федерации действовали нормативные правовые акты, предписывающие необходимость осуществления регистрации прав и сделок с объектами недвижимости.  Фактически же существовала система учета недвижимого имущества.                                                                                 

Схема органов, осуществлявших регистрацию прав на первом этапе


Объект регистрации
Жилые помещения
Земельные участки
Нежилые помещения

Регистрирующий орган (организация)
Бюро техниче-ской инвента-ризации
Комитеты по земельным ресурсам и землеу-стройству
Комитеты по земельным ресурсам и землеуст-ройству
Бюро тех-нической нвентари-зации
Органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом

Федеральный орган, осуще-ствляющий контроль за регистрирующим органом
Госстрой России
Госкомзем России
Госкомзем России
Госстрой России
Мингосимущество РФ


В данной схеме государственной регистрации отсутствовала единая система органов, осуществляющих регистрацию. Не были сформулированы и нормативно закреплены единые принципы, правила и методы государственной регистрации. Кроме того, присутствовало смешение системы регистрации документов, объектов и регистрации прав на недвижимое имущество.

В таких условиях регулирование рынка недвижимости со стороны государства было затруднено. Не существовала и единая база данных о правах на недвижимость, их переходе от одного правообладателя к другому, об ограничениях (обременениях) прав и иных сделках с недвижимостью. В силу этих причин у государства отсутствовал эффективный механизм предоставления гарантий зарегистрированных прав и сделок с недвижимым имуществом.

Второй этап становления системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним следует связать с переходным периодом, наступившим после принятия Федерального закона № 122-ФЗ. Согласно п. 2 ст. 33 Федерального закона до 1 января 2000 г. должна была быть создана система учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Эти учреждения создавались субъектами Федерации поэтапно с учетом их условий.

Соответственно органы (организации), на которые ранее были возложены функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, могли осуществлять эти функции максимум до 1 января 2000 г. по мере создания учреждений юстиции по регистрации прав5. Хотя учреждения юстиции создавались субъектами Федерации, соответствующие вопросы согласовывались с Минюстом России как уполномоченным органом всей системы регистрации прав6.

Субъекты Федерации обладали широкими полномочиями в вопросах развития системы государственной регистрации. Например, они утверждали региональные программы ее развития, устанавливали плату за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество. Органы государственной власти субъектов Федерации принимали законы и иные нормативные правовые акты, направленные на регулирование системы и порядка государственной регистрации прав в пределах своей компетенции.

На уровне Федерации Минюст России осуществлял общую координацию и правовой контроль за деятельность учреждений юстиции в регионах, методическое обеспечение их деятельности. Согласно п. 1 ст. 33 Федерального закона № 122-ФЗ, через шесть месяцев после его официального опубликования (30 июля 1997 г.) органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, обязаны приступить к ведению ЕГРП. Минюст обеспечивал создание и функционирование системы ЕГРП в электронном виде, отвечал за кадровую политику, проводил обучение и повышение квалификации кадров в системе государственной регистрации прав.

При этом, согласно Постановлению Правительства РФ от 1 ноября 1997 г. № 1378 "О мерах по реализации Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"7, до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним был определен целый ряд уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по обеспечению соблюдения правил ведения ЕГРП:

а) Госстрой России – для органов технической инвентаризации;

б) Госкомзем России – для комитетов по земельным ресурсам и землеустройству;

в) Мингосимущество России – для комитетов по управлению государственным имуществом;

г) Минюст России – для учреждений юстиции по регистрации прав.

На этом этапе государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществлялась:

а) созданными в субъектах Российской Федерации учреждениями юстиции по регистрации прав;

б) органами (организациями), на которые органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложили задачу проведения государственной регистрации прав до создания учреждений юстиции по регистрации прав.

При переходе на новый порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, установленный ГК РФ и Федеральным законом № 122-ФЗ, регистрирующие органы столкнулись с рядом проблем.

Так, в соответствии с Федеральным законом, не позднее, чем за три месяца до его введения в действие, Правительством РФ должны были быть утверждены Правила ведения ЕГРП, а также ряд иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусмотренных Законом о регистрации прав. Однако необходимые нормативные акты были приняты лишь после введения в действие Федерального закона № 122-ФЗ, что в некоторой степени осложнило начальный этап становления системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации.

В ходе создания самих учреждений юстиции по регистрации прав также обозначился ряд проблем. Например, изначально предполагалось, что создание, развитие и поддержание системы государственной регистрации прав осуществлять за счет платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах, бюджетных средств и иных, не запрещенных законом источников. Однако практика показала, что финансовая поддержка на этапе становления учреждений юстиции по регистрации прав со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления существенно отличалась в регионах России.

Другой не менее важной проблемой, как переходного этапа, так и начала третьего этапа являлось размещение учреждений юстиции по регистрации прав и их филиалов. Многие учреждения юстиции по регистрации прав, а особенно их филиалы не имели необходимых для нормальной организации их деятельности помещений. Большинство учреждений юс­тиции по регистрации прав, в связи с отсутствием решения по закреплению помещений на праве оперативного управления, были вынуждены их арендовать и, как следствие, часть денежных средств (платы за регистрацию и предоставление информации) расходовалась на внесение арендной платы.

Третий этап становления системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним следовало бы отсчитывать с 1 января 2000г., когда, согласно Федеральному закону № 122-ФЗ должно было быть завершено формирование учреждений юстиции по регистрации прав в субъектах Федерации. Однако реализовать это в полной мере удалось лишь в третьем квартале 2000 г.

Перспективы и основные направления развития государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на третьем этапе в основном были определены Федеральной программой поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 273 от 9 апреля 2001 года8.

В процессе реализации мероприятий Программы система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должна обеспечить:

– развитие рынка недвижимости в Российской Федерации и создание эффективных механизмов государственного управления этим рынком;

– защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости;

– эффективную экономическую деятельность участников гражданского оборота на рынке недвижимости;

– возможность предоставления любому заинтересованному лицу достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество;

– привлечение дополнительных инвестиций в российскую экономику;

– упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями;

– создание дополнительных гарантий безопасности для участников рынка недвижимости.

Программа предусматривала реализацию мероприятий по следующим направлениям:

а) первое направление включало в себя совершенствование финансового механизма развития и поддержания системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая в настоящее время развивается в основном за счет средств, получаемых в виде платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах. В рамках реализации данного мероприятия следует решить вопрос о финансовой поддержке системы государственной регистрации прав, в том числе за счет средств, привлекаемых из иных не запрещенных законом источников.

Кроме того, учитывая, что многие учреждения юстиции по регистрации прав, их филиалы и представительства располагаются в арендуемых ими помещениях, необходимо решить вопрос о закреплении за ними на праве оперативного управления зданий, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации;

б) второе направление включало формирование единой информационной системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с последующей ее интеграцией в иные информационные системы, связанные с объектами недвижимого имущества и их правообладателями;

в) третье направление включало формирование комплексного подхода с позиций государственных интересов к созданию единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это связано с решением задач по координации деятельности учреждений юстиции по регистрации прав и органов (организаций), осуществляющих государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, направленной на минимизацию усилий и затрат участников гражданского оборота в процессе осуществления государственной регистрации. Также необходима комплексная проработка вопросов развития системы государственной регистрации прав во взаимосвязи с системой налогообложения (объектов недвижимого имущества и их правообладателей);

г) четвертое направление предусматривало разработку и принятие нормативных правовых актов по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также совершенствование действующей нормативной правовой базы по данному вопросу.

Программа должна была быть реализована в период с 1 января 2001 г. по 31 декабря 2006 г. и осуществлялась в два этапа:

Первый этап - 1 января 2001 г. - 31 декабря 2003 г.

Второй этап - 1 января 2004 г. - 31 декабря 2006 г.

К началу первого этапа реализации Программы в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ должны быть созданы учреждения юстиции по регистрации прав во всех субъектах Российской Федерации, закончена подготовка технической базы и кадрового состава учреждений юстиции по регистрации прав.

Первый этап предусматривал:

– развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации, обеспечивающей государственные гарантии зарегистрированных прав;

– внедрение и развитие единой автоматизированной системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории каждого субъекта Российской Федерации;

– обеспечение защиты информации учреждений юстиции по регистрации прав с использованием современных информационных технологий;

– внесение изменений и дополнений в Закон и иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с ним, а также разработку и принятие методических рекомендаций и инструктивных указаний, обеспечивающих функционирование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

– совершенствование механизма взаимодействия между учреждениями юстиции по регистрации прав и органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, а также налоговыми органами как на региональном уровне, в том числе путем заключения соглашений между указанными органами (организациями), так и на федеральном уровне путем принятия соответствующих нормативных правовых актов;

– формирование на территории субъектов Российской Федерации механизма электронного обмена информацией между учреждениями юстиции по регистрации прав, органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, а также налоговыми органами.

В результате реализации первого этапа Программы предполагалось завершить формирование единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, основанной на скоординированном взаимодействии учреждений юстиции по регистрации прав с органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, налоговыми органами, иными государственными органами.

На втором этапе реализации Программы предусматривалось:

– формирование на всей территории Российской Федерации системы электронного обмена информацией, обеспечивающей экстерриториальное предоставление сведений как об объектах недвижимого имущества, так и сведений, содержащихся в ЕГРП, на базе созданных на территории субъектов Российской Федерации информационных систем;

– совершенствование механизма сбора и предоставления участниками гражданского оборота документов, связанных с объектами недвижимости, в целях оформления прав и сделок с объектами недвижимого имущества по принципу - "в одно окно" (единовременное представление документов на государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества и на государственную регистрацию прав на них и сделок с ними);

– осуществление работы по совершенствованию нормативной правовой базы по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе по закреплению единых требований к описанию объектов недвижимого имущества в документах, представляемых в учреждение юстиции по регистрации прав;

– совершенствование и развитие методической базы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Программа не была завершена, поскольку в процессе административной реформы Указом Президента РФ от № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»9 с 1 января 2005 года на территории России создан федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, – Федеральная регистрационная служба.

13 октября 2004 г. был издан Указ Президента РФ № 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы"10, которым было утверждено соответствующее положение о Федеральной регистрационной службе (Росрегистрации). Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с этих пор стала представлять собой централизованную структуру, состоящую из Росрегистрации и ее территориальных подразделений. В качестве них выступали главные управления (управления) Федеральной регистрационной службы по субъектам Федерации, каждое из которых действовало на территории регистрационных округов, созданных в соответствии с Приказом Минюста России от 3 апреля 2004 г. № 185 "О создании регистрационных округов, в границах которых действуют территориальные органы Федеральной регистрационной службы"11. Общее количество регистрационных округов было сокращено до 77.

Главным следствием проведенного в системе государственной регистрации прав стало то, что собственно регистрация прав на недвижимое имущество и сделки с ним, предоставление информации о зарегистрированных правах, ведение ЕГРП, принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей, выдача копий документов о госрегистрации стали осуществляться не органами государственной власти субъектов Федерации, а федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, была упорядочена нормативно-правовая база государственной регистрации, утратили силу акты субъектов Федерации в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним.

В русле выстраивавшейся в ходе административной реформы была построена жесткая вертикаль системы государственной регистрации прав. Соответственно было осуществлено объединение региональных систем государственной регистрации в единую общегосударственную систему, в которой в отношении государственных регистраторов был установлен статус федеральных государственных гражданских служащих.

Выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в полной мере было возложено на Министерство юстиции Российской Федерации, в систему которого вошла Росрегистрация12.

Для процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на четвертом этапе было характерно следующее:

во-первых, государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется единым федеральным органом;

во-вторых, ЕГРП, который велся учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, передан Федеральной регистрационной службе, то есть информация о зарегистрированных правах на недвижимость с 1999-2000 г. перешла в распоряжение органа, продолжившего осуществлять регистрацию прав;

в-третьих, создавались системы электронного обмена информацией о зарегистрированных права на недвижимое имущество и сделок с ним внутри регистрационного округа, а также между территориальными органами и Федеральной регистрационной службой.

Наконец, 5 декабря 2008 г. был издан Указ Президента РФ № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии"13, в соответствии с которым функции государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним перешла к образованной в системе Министерства экономического развития Российской Федерации. В соответствии с п. 2 Положения о Минэкономразвития РФ