Geum.ru

Бюрократия и олигархия в историко-политической перспективе

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3

Оксана Гаман-Голутвина

БЮРОКРАТИЯ
И ОЛИГАРХИЯ
В ИСТОРИКО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ


The author investigates interrelationships between the types of society development and the political elites formation models. The author proceeds from availability of two paradigms of development: the mobilization paradigm and innovative paradigm. Both paradigms predetermine formation of distinctively different models of elite formation: «bureaucratic» (or «service») one and the «oligarchic» one. Under the mobilization model of development the higher echelon of administrative-political bureaucracy performs the functions normally performed by the political elite while economically dominant groups act as the subject of the innovative development. The author provides, on the basis of the comparative analysis of political development in Russia and the US, a detailed analysis of factors that help to diversify models of development and political forms which correspond to these models. The author points out that the prolonged, in historical terms, period when the mobilization methods of development dominated caused the fact that the model of elite formation which evolved under mobilization development conditions functioned for a long span of the Russian history. In the course of the 1990s social reforms the old «service» principle has been succeeded by the «oligarchic» principle. The contemporary stage of the Russian society development is characterized by a complicated interaction between pluralistically organized political-financial groups and political-administrative bureaucracy.


В рассуждениях о прошлом и будущем российской власти чаще других употребляются понятия «элита», «бюрократия», «олигархия». Причем использование этих понятий зачастую несет не столько содержательную, сколько эмоционально-оценочную нагрузку. Чтó же на самом деле стоит за этими терминами и как в действительности соотносятся их прототипы в российской политической практике?

Множество эмпирических форм организации властного класса схематично можно свести к двум основным типам. Один основан на слиянии власти и собственности, другой – на разграничении функций экономического и политического управления. Вслед за классиком элитологии Г.Моской определим первый тип как феодальный (или олигархический, ибо ключевой признак олигархии – слияние власти и собственности), второй – как бюрократический.

Классическим примером феодальной организации власти была средневековая Европа, в условиях которой государство представляло собой конгломерат малых самодостаточных образований (отсюда и термин «феодальный»), тогда как ХХ век внес существенные изменения в организацию европейской власти: несмотря на серьезное влияние крупной бизнес-элиты на формирование политического истеблишмента и принятие важнейших политических решений, это влияние не осуществляется непосредственно: функции политического управления выполняет специализированная бюрократия.

Россия представляет пример бюрократически управляемого государства на протяжении большей части своей истории: российский меркантильный класс никогда не имел решающего влияния на политику. В России не сложился феодализм в его классических формах, если рассматривать в качестве основополагающего критерия феодализма сочетание земельных отношений со служебными и наследственность тех и других. В России (за исключением вольных городских общин В. Новгорода и Пскова) управляемые земли не становились полной собственностью наместников, а крупные вотчинники не обретали наследственных политических прав и привилегий. Более того, при царе Алексее Михайловиче было даже запрещено назначать дворян воеводами в города, в которых у них были вотчины или поместья.

Различие принципов организации власти естественным образом определяет диверсификацию процессов рекрутирования элит (в данном контексте речь идет о политической элите – сообществе людей, принимающих стратегические решения; вопрос о нравственных качествах этого сообщества – вопрос особый, выходящий за рамки предмета этой статьи): в «феодальных» государствах принадлежность к правящему классу определяется на основе принципов наследования или финансового состояния, тогда как управленческий слой в «бюрократических» государствах обязан своими привилегиями верховной власти, которая по существу выступает субъектом рекрутирования правящего слоя. Анализ показывает, что диверсификация моделей рекрутирования властного класса соотносится с различиями политических систем. В свою очередь, специфика политических систем определена особенностями условий развития общества и государства.

Изучение условий развития российского государства показывает, что определяющими факторами его формирования были «географическая обездоленность» – неблагоприятные природно-климатические и демографические условия развития страны (обусловившие скудность прибавочного продукта и постоянный дефицит средств госказны); перманентная опасность внешних агрессий (предопределявшая высокий уровень военных расходов, что подрывало и без того скудные ресурсы казны: потребности обороны российского государства нередко поглощали от половины (как это было в XVII в.) до трех четвертей доходов государства (например, при Петре I) /!/), а также разница в историческом возрасте России и Европы (предопределявшая необходимость форсированного развития России в качестве условия успешной конкуренции с европейскими соседями). Комплекс вышеупомянутых обстоятельств предопределил хронический дефицит в России средств и ресурсов развития: «История России есть история преодоления географии России… Если империя Российская была беднее, чем другие, то не вследствие «политики», а вследствие географии: трудно разбогатеть на земле, половина которой находится в полосе вечной мерзлоты, а другая… в полосе вечных нашествий извне».1 Эта ситуация, в свою очередь, обусловила формирование противоречия между задачами государства (которые, по существу, определялись условиями выживания социума) и возможностями населения по их решению. Это противоречие стало основным противоречием российского политического развития.

Разработка А.Фонотовым концепции типов социально-экономи-ческого развития2 показала, что способом разрешения этого противоречия стала мобилизационная модель развития (понятие модель развития характеризует соотношение между потребностями и условиями развития общества). Мобилизационная модель развития формируется как способ развития в условиях дефицита необходимых для этого ресурсов. Ее суть – в преобладании политических (а не экономических) факторов развития и приоритетной роли государства во взаимоотношениях с гражданским обществом (что позволяет определить подобный тип социальной организации как политико-центричный). В этих условиях массированное использование мер принуждения и насилия выступает компенсаторным механизмом, призванным восполнить недостаток ресурсов. Инструментом организации систематического принуждения выступают «жесткие» (авторитарные и тоталитарные) политические системы.

Анализ основных этапов развития российского общества и государства показывает, что развитие страны осуществлялось преимущественно мобилизационными методами. Так было в Киевской Руси и на протяжении «удельных веков». Так было и в московский период, ознаменовавшийся созданием централизованного государства, и на восходящей стадии образования Российской империи. В мобилизационном режиме была осуществлена индустриальная модернизация СССР.

Таким образом, на значительном протяжении российской истории функционировала модель элитообразования, складывавшаяся в специфических (мобилизационных) условиях. Преимущественно на основании этой модели формировался правящий слой Киевской Руси и Московского государства (боярство); на основании «мобилизационных» принципов элитообразования рекрутировались дворянство и бюрократия в императорской России. «Служебный» принцип лег в основу формирования советской номенклатуры.

Современный период характеризуется отказом от мобилизационных методов развития: «служебный» принцип уступает место «олигархическому», формируется политико-финансовая олигархия, вступившая в борьбу с номенклатурной бюрократией. Нынешний этап развития российского общества характеризуется сложным взаимодействием плюралистически организованных политико-финансовых структур с политико-административной бюрократией; при этом все более очевидной становится роль экономически доминирующих групп в выработке политического курса и формировании политического истеблишмента, который выступает в качестве объекта соперничества конкурирующих экономических кланов.

Государства Западной Европы и США развивались иным путем. Как показал А.Фонотов, при наличии в распоряжении социума необходимых для развития жизненно важных средств и ресурсов (финансовых, временных, интеллектуальных, внешнеполитических и т. п.) формируется инновационный тип развития. Для него характерно преобладающее значение экономических факторов; экономические интересы хозяйственных субъектов совпадают с интересами государства; роль импульсов развития выполняют внутренние экономические потребности, обусловленные собственным органическим ритмом движения общества; в социальном регулировании велика роль элементов саморегуляции (иначе говоря, это экономико-центричное общество). Эти параметры предопределяют доминирующую роль гражданского общества в диалоге с государством и демократическую модель политической системы.

Важнейшей характеристикой политического выражения экономико-центричного общества – демократических форм организации – является становление «промежуточных институтов власти» (термин А.Токвиля),3 в их рамках формируется система политического представительства (электорального, территориального и функционального), представленная комплексом институтов, а также широкой палитрой неинституциональных форм.

Тот факт, что политический процесс предстает как взаимодействие различных подсистем (государство и гражданское общество), предопределяет плюралистический характер организации политической элиты, т.е. это высший эшелон структур, репрезентирующих государство и гражданское общество («полиархия» – по удачной формуле известного американского политолога Р.Даля). Принадлежность к политической элите определяется степенью вовлеченности различных субъектов политики в процесс принятия стратегических решений.

Таким образом, очевидно, что обусловленные теми или иными типами развития различия в политической организации социума неизбежно определяют различия процессов элитообразования. Для выявления механизма взаимосвязи типа развития и модели элитообразования особенно существенно то обстоятельство, что в условиях мобилизационного и инновационного типов развития формируются принципиально различные системы отношений между государством и гражданским обществом. При инновационном типе развития, предполагающем соответствие между потребностями государства и его ресурсами, а значит – между интересами государства и интересами его граждан, естественным образом формируются политические системы, в рамках которых государство и гражданское общество выступают как равноправные партнеры. Этот принцип взаимоотношений является системообразующим основанием западных политик.

Предпосылками формирования экономико-центричной модели элитообразования, характерной для Западной Европы и США, стали отсутствие масштабной и значимой внешней угрозы, хрономерный, соразмерный по темпу естественным импульсам и органическим потребностям, характер экономического и политического развития. Это определило преобладание инновационного типа развития и формирование соответствующей ему либеральной политической системы, импульсы создания которой исходили «снизу». «Европейское общество и государство строились, так сказать, снизу вверх. Централизованная государственная власть там, действительно, явилась как высшая надстройка над предварительно сложившимся средним слоем феодальных землевладельцев, который, в свою очередь, вырос на плотно сложившемся нижнем слое оседлого крестьянского населения».4

Диверсификация моделей элитного рекрутирования как результат различий системообразующих оснований формирования политико-правовых систем наиболее наглядна при сопоставлении политического развития России и США, ибо условия развития США, представляя систему наиболее типичных для экономико-центричного общества характеристик, практически по всем параметрам диаметрально, с точностью до «наоборот», отличны от российских. Не случайно И.Солоневич5 писал, что в мировой истории нет более крайних противоположностей, чем история России и США, а Р.Пайпс отмечал, что на протяжении всей своей истории Россия развивалась в направлении, диаметрально противоположном ходу эволюции Великобритании и США, неуклонно тяготея к централизму и бюрократизации.6

Отцы-основатели американского государства были убеждены в том, что демократия в США и неизбежность их независимости во многом обусловлены благоприятными демографическими и природными факторами: наличием плодородных земель и мягкого климата (северная граница США расположена на широте Киева, в США нет ни одного замерзающего порта). Бенджамин Франклин неоднократно подчеркивал значение наличия свободных земель и роста населения для политического развития США. К этому, безусловно, следует добавить благоприятные внешние условия: со времени окончания войны за независимость и до сих пор отсутствует сколько-нибудь значимая угроза внешних агрессий. Территория США защищена естественными преградами – двумя океанами. Кроме того, следует принять во внимание разницу в стартовых цивилизационно-культурных условиях, ставших достоянием США в качестве преемника Европы: в формировании идеологии американского общества значительную роль сыграло классическое наследие античности. Основатели американского государства тщательнейшим образом изучали наследие античности и средневековья в поисках ответов на актуальные для них вопросы. Томас Джефферсон считал Тацита первым писателем мира. «Жить, не имея под рукой того или иного сочинения Цицерона и Тацита, – писал Джон Куинси Адамс, – для меня все равно, что лишиться какой-либо части тела».7 С таким же почтением изучались сочинения Полибия и Макиавелли.

Наконец, еще одно существенное различие между Россией и США следует принять во внимание. Если Россия должна была опираться исключительно на собственные ресурсы, периодически вынужденно направляя их на нужды обороны, то США имели возможность не только экономить на оборонных расходах, но и аккумулировать инвестиции, получаемые из различных источников, в том числе за счет активной торговли оружием. Скажем, если в ходе Второй мировой войны СССР потерял треть национального богатства, то, по свидетельству американского исследователя С.Блюменталя, предприниматели «солнечного пояса» – западного побережья США – приобрели значительные капиталы именно после Второй мировой войны,8 что позволило им выйти на политическую арену США в качестве серьезного политического актора.9 Таким образом, то, что мы называем организацией европейского хозяйства, – «а американского еще больше, – есть результат многовекового и почти беспрепятственного накопления материальных ценностей».10

США как государство были созданы по европейской модели – «снизу» и усилиями экономических элит. Отцы-основатели не были типичными представителями четырехмиллионного тогда населения США, включавших 12 штатов (большинство населения составляли мелкие фермеры, торговцы, жители приграничных территорий, сервенты, рабы). Из 55 делегатов Конституционного конвента около 40 являлись держателями государственных ценных бумаг, 14 занимались крупными операциями с недвижимостью, 24 были финансистами, 11 – крупными торговцами и производителями товаров, 15 – владельцами значительных плантаций. Неудивителен комментарий Томаса Джефферсона относительно списка делегатов Конституционного конвента: «Это действительно собрание полубогов».11 Императивом созданного таким образом государства естественно стала неприкосновенность частных прав при акцентировании опасности уравнительных тенденций.

Исторический анализ процессов рекрутирования политических элит в США показывает, что особенностями этой модели являются плюралистический характер как политической, так и экономической элит и политический приоритет экономически доминирующих групп.

Последнее обстоятельство отмечают многие исследователи. Ф.Хан-тер, изучая структуру власти в г. Атланта,12 пришел к выводу о том, что американское общество управляется немногочисленной и монолитной элитой. Иерархия элит в американской властной вертикали выглядит следующим образом: на вершине – экономические элиты; средний слой – политические, под ними – административные. В таких рамках реальные решения принимает деловая элита.13 Аналогична позиция Р.Миллса, полагающего, что истоки политического могущества в США во многом обусловлены приоритетом экономических позиций, и рассматривающего крупные экономические корпорации в качестве одного из трех важнейших социальных институтов наряду с государством и армией.14 Доминирующую роль экономических элит в системе элитных групп США отмечает также М.Марджер.15 Этот тезис получил подтверждение в ходе осуществленного Р.Патнемом сравнительного изучения элит США, Великобритании, Италии, Германии.16

Патнем пришел к выводу, что экономические элиты США (которые Патнем называет также стратегическими), как правило, рекрутируются из более привилегированных слоев, чем собственно политические и административные. Аналогично мнение М.Марджера: даже в США, где вертикальная мобильность весьма интенсивна, социальное происхождение остается важным фактором процессов элитного рекрутирования.17 Патнем полагает, что существует закон «возрастающей диспропорциональности», действующий во всех политических системах: чем выше уровень политической власти, тем более представлены на нем группы, обладающие высоким социальным статусом. В доказательство Патнем приводит следующие результаты эмпирических исследований. Среди членов собственно политических элит число выходцев из семей высших слоев составляют в США 44%, в Англии – 58%, в Италии – 28%, в Германии – 35%; а из семей внеэлитных слоев – 18%, 22%, 36% и 30% соответственно. Среди членов административных элит США, Великобритании, Италии, Германии выходцы из семей высших слоев составляют 47, 35, 42, 42% соответственно, тогда как дети лиц внеэлитного происхождения – соответственно 18, 18, 9, 8%. В то же время в среде экономических элит 71% крупнейших бизнесменов были выходцами из высших слоев и только 9% – по социальному происхождению принадлежали к внеэлитным слоям.18

В подобной политической системе фигура главы государства является итогом элитного консенсуса. Конституция США наделяет президента ограниченными полномочиями. А.Шлезингер писал в книге, посвященной президентству Р.Никсона, что американская Конституция допускает сильную президентскую власть лишь в рамках действенной системы контроля. Американский президент – даже не первый среди равных, а представляет собой, так сказать, материализованный, воплощенный консенсус элит. Он больше чиновник, чем лидер в полном смысле этого понятия.19 Его реальная власть определяется не просто формальными полномочиями, а способностью убеждать, добиваясь элитного консенсуса. Р.Нойштадт констатирует слабость президентской власти, одним из основных инструментов которой в условиях США является сила убеждения: «Автономность институтов и разделение властей задают условия, в которых президент вынужден убеждать».20

Несмотря на общую тенденцию роста полномочий президента США в ХХ в., президент не может монополизировать процесс принятия решений. «Функции президента ограничены установившейся элитарной системой, и он может осуществлять управление только в рамках этой системы. Выбор, стоящий перед президентом, ограничен теми альтернативами, которые предлагает элита, поддерживающая президента. Он не может действовать без согласия существующей элиты. Президент должен тонко чувствовать интересы основных правящих элит – бизнеса, сельского хозяйства, военных, чиновничества, элиты в области образования и т. д.».21 Он может пренебречь позицией внеэлитных групп (хотя и в этом случае его поведение должно быть предельно гибким, чтобы, манипулируя мнением внеэлитных слоев, сохранять их симпатии на своей стороне), но мнение элит – всесильный ограничитель и корректор деятельности исполнительной власти. Население избирает президента, но элиты влияют на выработку стратегических линий его курса. Занимая ключевую позицию в системе элит и обладая огромным символическим значением, президент не имеет права «командовать» элитами – ни политическими, ни тем более экономическими. «Президентские» полномочия «не всегда выглядят внушительно, когда президент приказывает, но неизменно уместны, когда он убеждает».22

В условиях подобной системы власти процесс принятия решений – это процесс сделок, уступок и компромиссов. В этой связи Р.Даль констатировал: «Возможно, ни в одной другой политической системе в мире торг не является таким основополагающим компонентом политического процесса».23 «Власть убеждать – это власть торговаться... могущество президента определяется его умением торговаться» (выделено мною. – О.Г.), – полагает Р.Нойштадт.24 Глава исполнительной власти гибко лавирует в поисках знаменателя позиций основных заинтересованных групп – финансовых, административных, военных и т. п. А.Шлезингер писал в связи с этим: «В известном смысле президентская власть в США была слабой изначально. Президент действительно наделен чрезвычайно широкими полномочиями во всем, что касается выработки политического курса. Это понятно: право разработки политических программ закреплено за ним Конституцией. Но он практически лишен возможности влиять на процесс проведения этих программ в жизнь;