Актуальные аспекты правового регулирования

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• Семинару на тему: «актуальные вопросы правового регулирования хозяйственной деятельности, 2805.01kb.
• Тема. Актуальные проблемы правового регулирования противодействия, 146.33kb.
• «Актуальные проблемы налогового права», 41.74kb.
• Главным в правовом регулировании является полнота, всесторонность и эффективность правового, 279.67kb.
• 1. Юридические аспекты нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности, 1605.31kb.
• Концепция проекта федерального закона "О федеральной контрактной системе" Основная, 583.17kb.
• Тематика курсовых работ по курсу «Теория государства и права», 156.94kb.
• Программа курса «Актуальные проблемы современного международного права» Москва 2009, 324.97kb.
• Актуальные вопросы совершенствования правового регулирования общего образования осужденных, 123.09kb.
• Перспективы развития нормативно-правового регулирования образования, 327.88kb.

§2. Обеспечение военнослужащих жилыми помещениями из государственного и муниципального жилищных фондов

по договору социального найма.


Точное правовое регулирование порядка предоставления жилья военнослужащим, претворение в жизнь нормативных правовых актов жилищного законодательства, а также недопущение нарушений законности и правопорядка в этой сфере, является важной составляющей эффективного проведения военной реформы в России.

Несмотря на то, что на рынке недвижимости имеется значительное количество жилья, предназначенного для продажи, уровень доходов лиц, проходящих военную службу, граждан, уволенных с нее и членов их семей, при существующих ценах на жилье, не позволяет им приобрести его только за счет собственных средств. Решение же военнослужащими своей жилищной проблемы за счет жилищных сертификатов, путем получения безвозмездной финансовой помощи и в некоторых других формах нередко приводило к тому, что они не только не приобретали положенного жилья, но и вообще лишались права на получение квартир от государства. Поэтому, в настоящее время, наиболее надежной для военнослужащего остается такая форма реализации своего права на жилище, как обеспечение жильем из государственного или муниципального жилищного фонда. Эта форма обеспечения, несмотря на активное развитие иных форм обеспечения жилыми помещениями, наряду с обеспечением жильем временного пользования, долгое время является основной в решении жилищной проблемы указанной категории граждан.

В ч. 3 ст. 40 Конституции РФ предусмотрено, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилье, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. К иным категориям граждан, в силу специфики их статуса, в соответствии с действующим законодательством России, относятся и военнослужащие, о чем уже говорилось в первой главе работы. Закон о статусе в п. 1 ст. 15 конкретизирует специальное право военнослужащих на жилище.

Анализ правового регулирования обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, проведенный в предыдущем параграфе, позволяет говорить о том, что право на обеспечение постоянным жильем имеют не все, а лишь отдельные категории военнослужащих, поскольку по смыслу закона основная часть армии и флота обеспечивается исключительно жилыми помещениями временного пользования.

В настоящее время, государство гарантирует предоставление жилых помещений за счет государственного и муниципального жилищного фонда социального использования следующим категориям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту:

военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года (за исключением курсантов вузов), после истечении первых пяти лет службы (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования);

военнослужащим, общая продолжительность военной службы которых составляет десять лет и более, при увольнении с военной службы по «льготным» основаниям.

Касательно иных категорий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту установлены определенные льготы, связанные с предоставлением жилых помещений по договору социального найма в пределах нормы жилой площади.

Так, в силу п. 13 ст. 15 Закона о статусе, военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет двадцать лет и более, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с настоящим Федеральным законом, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Не могут быть сняты с учета нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) семьи военнослужащих, потерявшие кормильца, состоявшего на учете, за исключением случаев, установленных ст. 24 Закона о статусе.

Необходимо подробнее остановиться на вопросах предоставления военнослужащим постоянного жилья. При этом, следует сказать о том, что реализация права на жилище в указанной форме связана с такими видами правоотношений как административные и гражданские, т.к. помимо жилищного законодательства, эти вопросы регулируются и нормами гражданского законодательства. В государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения, который наряду с договором коммерческого найма, является разновидностью договора найма жилого помещения (ст. 672 ГК РФ).

Согласно ст. 13 Закона об основах федеральной жилищной политики условия и порядок предоставления жилого помещения по такому договору гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления РФ и ее субъектов в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот. Большое количество научных публикаций посвященных обеспечению жильем за счет государственного жилищного фонда имело место в период существования Союза ССР, что объясняется его активным развитием.¹⁸¹

В литературе вопросы получения гражданами жилья по договору социального найма жилого помещения связывают со следующими условиями:

постоянное проживание гражданина, нуждающегося в улучшении жилищных условий в соответствующем населенном пункте (ч. 1 ст. 28 ЖК РСФСР);

признание граждан нуждающимся в улучшении жилищных условий и принятие их на учет (ст.ст. 29, 30 ЖК РСФСР);

соблюдение очередности предоставления жилья, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений (ст.ст. 33, 36, 37 ЖК РСФСР);

соблюдение нормы жилой площади при предоставлении жилья с учетом права на дополнительную жилую площадь (ст.ст. 38, 39 ЖК РСФСР);

благоустроенность жилого помещения применительно к условиям соответствующего населенного пункта и его соответствие установленным санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР);

учет при предоставлении жилья состояния здоровья граждан, подлежащих заселению, недопустимость заселения одной комнаты лицами разного пола старше 9 лет, кроме супругов, и другие заслуживающие внимания обстоятельства (ст. 41 ЖК РСФСР);

вынесение правомочным органом решения о предоставлении жилого помещения и выдача ордера, который является единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение (ст. 47 ЖК РСФСР);

учет размера доходов на одного человека (исходя из смысла ч. 3 ст. 40 Конституции РФ не применяется в отношении военнослужащих).¹⁸²

Жилые помещения предоставляются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в связи с чем, необходимо остановиться на основаниях признания их таковыми. Вопросы принятия на учет нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) и снятия с него являются важными моментами в порядке реализации права на жилище военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Здесь следует определиться с соответствующими категориями военнослужащих. Так, закрепленное в законодательстве понятие «граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий» относится к двум категориям граждан (военнослужащих): - лицам, не имеющим жилья, так называемым, «бесквартирным»; - лицам, улучшающим жилищные условия.

Принятие на учет военнослужащих и членов их семей, а проще говоря, постановка их в очередь, осуществляется по месту прохождения военной службы, т.к. согласно п. 1 Инструкции вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями из государственного и муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны РФ решаются по месту прохождения ими военной службы в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, согласно смыслу п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями по месту службы, и командование обязано реализовывать это право всякий раз при изменении места жительства военнослужащими и членами их семей при переездах к новому месту службы. Об этом свидетельствует и судебная практика.¹⁸³ В то же время жилищным законодательством России военнослужащим не запрещается состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и по месту жительства.¹⁸⁴

Вопросы принятия на учет нуждающихся, в первую очередь, регулируются ЖК РСФСР, Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утв. постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 (далее - Примерные правила учета), а также правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, которые приняты в республиках, краях, областях и городах федерального значения.

В соответствии со ст. 28 ЖК РСФСР основанием для предоставления жилья на условиях договора социального найма, т.е. бесплатно, является нуждаемость граждан в улучшении жилищных условий. Основания признания граждан, в том числе военнослужащих, нуждающимися предусмотрены ст. 29 ЖК РСФСР, Примерными правилами учета и другими актами действующего законодательства РФ, поскольку перечень оснований, закрепленный в ЖК РСФСР не является исчерпывающим. Согласно ст. 29 ЖК РСФСР признаются нуждающимися в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) и подлежат учету военнослужащие, проходящие военную службу по контракту:

имеющие обеспеченность общей площадью жилого помещения (жилой площадью) на одного члена семьи ниже уровня, установленного органами государственной власти субъектов РФ;

проживающие в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям;

проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно;

проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений;

проживающие длительное время на условиях поднайма в домах государственного и муниципального жилищного фонда, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, не имеющие другой жилой площади;

имеющие иные основания для признания их таковыми в соответствии с законодательством РФ.

В Вооруженных Силах РФ, как уже отмечалось, действует Инструкция, которая довольно подробно регламентирует вопросы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих и членов их семей, в том числе и вопросы постановки на учет нуждающихся и снятия с него. По сравнению с общим порядком обеспечения жильем граждан РФ за счет государственного или муниципального жилищного фонда, здесь имеются некоторые особенности.

Учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), осуществляется жилищными комиссиями воинских частей и довольствующими КЭЧ районов по спискам очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по форме, установленной в Инструкции с одновременным заведением на военнослужащего карточки учета жилых помещений (в двух экземплярах), предоставляемых военнослужащему, по установленной форме и внесением содержащейся в ней информации в автоматизированную систему учета военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).

Ведя речь об обеспечении жильем по договору социального найма, следует затронуть вопрос обеспечения военнослужащих по нормам, предусмотренным жилищным законодательством. Так, жилищным законодательством фактически устанавливаются следующие виды норм: учетная (учетно-постановочная) норма жилой площади, норма жилой площади, социальная норма площади жилья. Так ЖК РСФСР устанавливает норму жилой площади (общую норму предоставляемой жилой площади) – 12 кв. м на одного человека. Фактическая норма жилой площади устанавливается субъектами РФ самостоятельно и в среднем по России колеблется от 9 до 12 кв. м.¹⁸⁵ В Законе об основах федеральной жилищной политики введено понятие социальная норма площади жилья – размер площади жилья, приходящийся на одного человека в пределах которого осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг (на одиноко проживающего человека – 33 кв. м общей площади жилья; на семью из двух человек – 42 кв. м; на семью из трех человек – по 18 кв. м на каждого).¹⁸⁶ Учетная норма жилой площади, устанавливаемая органами исполнительной власти субъектов РФ, вводится в целях установления уровня обеспеченности жилой площадью на одного члена семьи в соответствующей местности, для признания нуждающимися лиц в соответствующем населенном пункте (в среднем по России составляет от 6 до 8 кв. м на человека).¹⁸⁷

В Инструкции закрепляется известное положение, в соответствии с которым учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), ведется исходя из времени принятия их на учет по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются военнослужащие, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений. Правом на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений пользуются военнослужащие, которым оно предоставлено в соответствии с действующим законодательством (ст.ст. 36, 37 ЖК РСФСР).¹⁸⁸ Кроме того, существуют категории лиц, которые в соответствии с жилищным законодательством имеют право на дополнительную жилую площадь. В частности, ст. 39 ЖК РСФСР установлено, что сверх нормы жилой площади отдельным категориям граждан предоставляется дополнительная жилая площадь в виде комнаты или 10 кв. м. В Законе о статусе в качестве таковых, выделяют командиров воинских частей, офицерам в воинском звании полковника (капитана первого ранга) и выше, военнослужащих-преподавателей военных образовательных учреждений профессионального образования, военных кафедр при государственных образовательных учреждениях профессионального образования, научным работникам, имеющим ученые степени или звания и др., которые имеют право на дополнительную общую площадь жилого помещения не менее 15 кв. м и не более 25 кв. м (п. 8 ст. 15). Законодательством предусмотрены и иные категории лиц, имеющие право на дополнительную жилую площадь.¹⁸⁹

Для принятия на учет нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) военнослужащими подается в порядке подчиненности рапорт с приложением необходимых документов (п. 27 Инструкции). В соответствии с п. 28 Инструкции военнослужащие включаются в списки очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) на основании решений жилищных комиссий, оформляемых протоколом и утверждаемых командирами воинских частей. Говоря о принятии на учет нуждающихся, необходимо учитывать положения ст. 31 ЖК РСФСР, согласно которым заявления граждан о принятии на учет нуждающихся рассматриваются в течение одного месяца со дня поступления в соответствующий орган, а о принятом решении гражданину (соответственно и военнослужащему) должно быть сообщено в письменной форме. Отказ в приеме или рассмотрении заявления (рапорта) о постановке на учет недопустим. Если нарушение сроков рассмотрения рапортов о включении в списки очередников военнослужащих на практике встречается не столь часто, то нарушения порядка уведомления о принятом по рапорту решении в Вооруженных Силах не редкость. В связи с этим, следует акцентировать на этом внимание лиц, входящих в состав жилищной комиссии и командиров воинских частей, поскольку неизвещение военнослужащих в письменной форме о принятом решении нарушает их права, предусмотренные законодательством РФ.¹⁹⁰ Зачастую у лиц, входящих в состав жилищной комиссии возникают вопросы по поводу правильности оформления, ведения, хранения протоколов, поскольку какие-либо типовые формы и указания на это в Инструкции отсутствуют.

По мнению автора, в связи с отсутствием специальных правил оформления и ведения документации жилищной комиссией воинской части, в воинских частях следует разрабатывать локальные акты, регламентирующие данные вопросы, с учетом соответствующих особенностей. Таким актом может являться Положение о жилищной комиссии воинской части, разработанное на основе Примерного положения о жилищных комиссиях (приложение 2 к приказу Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. № 80). При этом, целесообразно, ориентироваться и на положения, содержащиеся в Инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны РФ от 23 мая 1999 г. № 170. Можно посоветовать заводить на каждый год Дело протоколов жилищной комиссии воинской части, ответственным за ведение которой будет секретарь этой комиссии. Должно быть определено место, порядок и сроки хранения таких книг (журналов).

Не менее важным моментом в вопросах обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями является снятие с учета нуждающихся, т.е. исключение из списков очередников на жилье.

Граждане, принятые на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняют право состоять на учете до получения жилого помещения. Они снимаются с него только в случаях, предусмотренных в ст. 32 ЖК РСФСР, а именно:

1) улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения;

2) выезда на другое постоянное место жительства;

3) выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет;

4) прекращения трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если они состоят на учете по месту работы и никто из членов их семей не работает на этом предприятии, в учреждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность. Не могут быть сняты с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий семьи, потерявшие кормильца, состоявшего на учете.

На законодательном уровне также закреплено, что снятие с учета осуществляется органами, по решению которых граждане были приняты на учет, и об этом они (в том числе и военнослужащие) должны быть поставлены в известность в письменной форме.

Согласно п. 31 Инструкции военнослужащие снимаются с учета нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) по месту прохождения военной службы в случаях:

1) улучшения жилищных условий по нормам, предусмотренным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, и отпали другие основания для предоставления жилого помещения;

2) убытия к новому месту прохождения военной службы, за исключением военнослужащих, убывших для прохождения военной службы на территории государств Закавказья и Республики Таджикистан;

3) выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет;

4) получения служебного жилого помещения по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Что касается последнего основания снятия с учета, то следует отметить, что по данному вопросу имеются разъяснения Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны РФ от 5 января 2001 г. № 147/3/4/2603/1.

В п. 3 указанного документа разъяснено, что установленный Законом о статусе (абз. 3 п. 1 ст. 15) порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 и совместно проживающих с ними членов их семей, осуществляется в следующем порядке.

«Военнослужащие в первые пять лет не получавшие служебные жилые помещения или общежития после истечения пяти лет сохраняют право состоять в очереди на получение жилого помещения для постоянного проживания вне закрытых военных городков и на служебное жилое помещение в закрытых военных городках (с даты постановки в очередь при первом их обращении и признании нуждающимся в получении жилья).

Военнослужащие, которые в указанный период получили служебные жилые помещения или общежития, исключаются из очереди и для получения жилья на общих основаниях по истечении пяти лет обязаны вновь обратиться к командованию с просьбой признать их нуждающимися в получении жилого помещения для постоянного проживания вне закрытых военных городков или на служебное жилое помещение в закрытых военных городках (только для военнослужащих, обеспеченных жилым помещением в общежитии). Время нахождения в очереди на получение жилья исчисляется с даты повторного их обращения при положительном решении жилищной комиссии».

Однако, указанное основание снятия с учета представляется не соответствующим действующему законодательству РФ, в частности ст.ст. 32, 101, 107 ЖК РСФСР и п. 20 Примерных правил учета, поскольку служебные жилые помещения относятся к жилым помещениям временного пользования, которые предоставляются в связи с характером трудовых (служебных) отношений граждан, и после прекращения таких отношений должны освобождаться.

Еще до принятия Инструкции на практике возникали вопросы о праве граждан состоять на учете при получении ими служебного жилья. Тем не менее, граждане, получившие такое помещение, не могут быть сняты с учета, поскольку указанное жилье предоставляется не в порядке улучшения жилищных условий, а в связи с работой (службой) и на определенный период, т.е. во временное пользование. Такой позиции придерживается и один из разработчиков проекта Жилищного кодекса РСФСР Титов А.А.¹⁹¹

Исключение из списка очередников в этом случае, лишит военнослужащего возможности своевременно получить, так называемое, постоянное жилье, что нарушит его конституционное право на жилище. Предоставление служебного жилого помещения не является реализацией права военнослужащего на получение постоянного жилья, поскольку, как правило, после того, как он утратит связь с воинской частью, данное помещение должно быть им освобождено. По смыслу закона, включение в списки нуждающихся также не означает обязанность предоставления жилого помещения по договору социального найма тем лицам, которые обеспечиваются на первые пять лет службы только жилыми помещениями временного пользования, поскольку в течение указанного периода они имеют право на получение лишь служебного жилья и общежитий. В противном случае, будет иметь место ухудшение положения военнослужащих при признании нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с нормами действующего федерального законодательства. Служебное жилье имеет строгое целевое назначение и не предназначено для постоянного проживания, и поэтому снятие военнослужащего (тем более имеющего право на получение постоянного жилья) с учета нуждающихся, в таком случае, будет неправомерным.

Определяющим понятием в данном случае является «улучшение жилищных условий», а исходя из смысла статей ЖК РСФСР предоставление служебного жилья, как уже отмечалось, производится не с целью улучшения жилищных условий. Поэтому, противоположная позиция, основанная на том, что предоставление служебного жилья военнослужащим, происходит в порядке улучшения жилищных условий, вряд ли представляется полностью правильной, поскольку в ЖК РСФСР четко определено назначение служебного жилья и основания его предоставления. И хотя улучшение жилищных условий, при этом, возможно, следует отметить, что такое улучшение носит временный характер (т.е. в таком случае может иметь место временное улучшение жилищных условий). Что же касается лиц, имеющих согласно п. 1 ст. 15 Закона о статусе право на получение занимаемого жилья в собственность, то в таких случаях жилая площадь переводится в категорию для постоянного проживания и утрачивает статус служебной. Кроме того, ЖК РСФСР содержит исчерпывающий перечень случаев, когда граждане могут быть сняты с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий, который не подлежит расширительному толкованию на уровне подзаконных актов.

В то же время, не следует отрицать, что обеспечение жильем военнослужащих имеет свою специфику, поскольку значительная часть данной категории граждан обладает правом на получение лишь служебного жилья. При этом, в п. 40 Инструкции, жилье, предоставляемое военнослужащим Вооруженных Сил РФ разделено на четыре категории – жилые помещения для постоянного проживания, служебные жилые помещения, служебные жилые помещения пригодные для временного проживания и общежития. Однако в любом случае, несмотря на то, что служебные жилые помещения, как и всякие другие жилые помещения должны отвечать всем необходимым требованиям (т.е. должны быть благоустроенными, соответствовать санитарным нормам и требованиям и т.п.), данная категория – это жилье временного пользования и даже те военнослужащие, которым они предоставляются в период прохождения военной службы, по окончанию службы обязаны их освободить (за исключением случаев перевода таких помещений в иную категорию), т.е. ни о каком постоянном проживании речи здесь идти не может. Следовательно, по мнению автора, в связи с отсутствием на уровне федерального законодательства подобного основания для исключения из списков очередников и учитывая, что имеющиеся разграничения по вопросам предоставления служебного жилья военнослужащим содержатся в подзаконном акте, указанное основание не соответствует законодательству России, действующему в настоящее время. Все это свидетельствует о том, что законодательство нуждается в совершенствовании.

В Инструкции содержалось положение о том, что военнослужащие, состоящие на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), направленные в установленном порядке к новому месту военной службы из одной воинской части в другую, дислоцированную в том же гарнизоне, подлежат включению в списки очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) со времени принятия их на учет и включения в указанные списки по предыдущему месту военной службы в этом гарнизоне (п. 28). Однако, указанная норма была признана не соответствующей действующему законодательству в соответствии с решением, которое породило за собой вопросы практического характера, поднимавшиеся в научно-практической литературе.¹⁹² Так, в результате практика ставит дилемму, требующую скорого разрешения: как быть с очередностью тех военнослужащих, которые приняты на учет нуждающихся в период действия отмененного пункта Инструкции? Следует согласиться с позицией, согласно которой решения жилищных комиссий воинских частей о постановке таких военнослужащих на учет нуждающихся в указанный период пересмотру не подлежат, поскольку исходя из конституционного принципа, закрепленного в ст.ст. 54, 55, 57 Конституции РФ, законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют.¹⁹³

Теперь остановимся на вопросах предоставления жилых помещений в рамках рассматриваемой формы обеспечения жильем. Так, в соответствии с п. 32 Инструкции жилые помещения в домах государственного, муниципального жилищного фонда, закрепляемые за Министерством обороны, предоставляются военнослужащим и членам их семей, состоящим на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). В случае освобождения жилых помещений, занимаемых военнослужащими и совместно проживающими с ними членами их семей, за исключением жилых помещений, находящихся в их собственности, указанные помещения предоставляются другим военнослужащим и членам их семей.

При этом, в силу п. 34 Инструкции жилые помещения, поступающие от жилищного строительства Министерства обороны, приобретенные Министерством обороны, поступающие от переоборудования нежилых помещений, распределяются между воинскими частями, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка), пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). Жилые помещения, освобождаемые за выездом военнослужащих, распределяются между военнослужащими воинских частей, в которых они проходили военную службу. В случаях отсутствия в воинских частях военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), жилые помещения распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). Жилые помещения, освобождаемые за выездом граждан, уволенных с военной службы, получаемые от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в домах государственного и муниципального жилищного фонда, распределяются между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий).

В гарнизонах, в которых дислоцируются воинские части, имеющие различную подчиненность, на поступающие к распределению жилые помещения от жилищного строительства Министерства обороны, приобретенные Министерством обороны составляется план распределения жилых помещений между воинскими частями гарнизона по утвержденной форме, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка). План составляется гарнизонной жилищной комиссией, подписывается начальником КЭЧ района, начальником гарнизона, начальником квартирно-эксплуатационного управления военного округа (морской инженерной службы флота) (далее именуется - КЭУ округа (МИС флота) и представляется на утверждение соответствующим главнокомандующим видами Вооруженных Сил, командующим войсками военных округов (флотами), родами войск, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка). В Московском гарнизоне план распределения жилых помещений между воинскими частями составляется Главным квартирно-эксплуатационным управлением Министерства обороны и утверждается Министром обороны РФ.

Согласно п. 37 Инструкции распределение поступающих в воинскую часть жилых помещений между военнослужащими производится жилищной комиссией воинской части в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет и включения в списки нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). Жилищные комиссии создаются в гарнизонах и воинских частях в целях правильного и экономного распределения жилых помещений. Руководство их деятельностью осуществляется в гарнизонах начальниками гарнизонов, а воинских частях – командирами воинских частей. Распределение поступающих в воинскую часть жилых помещений между военнослужащими оформляется списком распределения жилых помещений по воинской части по утвержденной форме, который подписывается командиром и председателем жилищной комиссии воинской части, согласовывается с начальником КЭЧ района и с необходимыми документами, относящимися к решению данного вопроса, представляется на утверждение начальнику гарнизона.

При возникновении разногласий между командиром и жилищной комиссией воинской части решение о распределении жилых помещений между военнослужащими соответствующей воинской части принимает начальник гарнизона по представлению гарнизонной жилищной комиссии.

Распределение жилых помещений между военнослужащими во вновь построенных жилых домах оформляется гарнизонной жилищной комиссией списком распределения жилых помещений во вновь построенных жилых домах по установленной форме на основании списков распределения жилых помещений по воинской части. Список подписывается председателем гарнизонной жилищной комиссии, начальником КЭЧ района, начальником гарнизона, согласовывается начальником КЭУ округа (МИС флота) и за два месяца до ввода в эксплуатацию указанных жилых домов представляется на утверждение соответствующим главнокомандующим видами Вооруженных Сил, командующим войсками военных округов (флотами), родами войск, начальникам главных и центральных управлений Министерства обороны, для которых осуществлялось жилищное строительство (покупка).

Утвержденные списки распределения жилых помещений являются основанием для оформления ордеров на заселение жилых помещений.

Согласно п. 38 Инструкции жилые помещения в домах, построенных или приобретенных Министерством обороны, заселяются военнослужащими воинских частей тех видов и родов войск Вооруженных Сил, главных и центральных управлений Министерства обороны, для которых осуществлялось жилищное строительство (приобретение).

В п. 40 Инструкции также закреплено важное положение о том, что заселение жилых помещений для постоянного проживания, служебных жилых помещений, служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, и общежитии производится по соответствующим ордерам. Выдача ордеров на служебное жилое помещение, а также вселение в служебное жилое помещение производятся в порядке, установленном для жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Ордера на жилые помещения, в том числе на служебные жилые помещения и жилые помещения в общежитиях, находящиеся в закрытых военных городках, выдаются КЭЧ района. После оформления в установленном порядке ордеров на заселение жилого помещения КЭЧ района выдает ордер непосредственно военнослужащему, которому предоставляется жилое помещение, а в исключительных случаях по доверенности передает их под расписку представителям воинских частей для вручения лицам, которым предоставляется жилое помещение.

Правовое значение ордера довольно существенно, поскольку в силу ст. 48 ЖК РСФСР он является основанием для вселения в предоставленное жилое помещения. Как отмечается в литературе, фактически ордер в течении срока его действия не дает возможности органам, распоряжающимся жилой площадью, предоставить указанное в нем помещение другому лицу.¹⁹⁴

Предоставление жилых помещений военнослужащим должно производиться в порядке очередности, с учетом норм и льгот, установленных жилищным законодательством, в соответствии с правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, установленными действующим законодательством и нормативными правовыми актами субъектов РФ, на территории которых дислоцирована воинская часть. При этом военнослужащим, имеющим право на первоочередное обеспечение жильем, жилое помещение предоставляется ранее лиц, принятых на учет в том же году, но не имеющих права на льготное получение жилья.

В силу п. 41 Инструкции по просьбе военнослужащего, переведенного к новому месту военной службы, удерживающего по предыдущему месту военной службы жилое помещение, состоящее на учете в КЭЧ района, в котором остаются проживать имеющие право на часть жилого помещения совершеннолетние члены семьи, а также иные лица, проживающие совместно с ним, с письменного их согласия, по решению командующих войсками военных округов, флотами (флотилией) (в определенных случаях командующих родами войск, главнокомандующих видами Вооруженных Сил и заместителей Министра обороны РФ) им может быть предоставлено другое жилое помещение в части, причитающейся от общей площади жилого помещения. При этом, размер предоставляемого жилого помещения должен быть не менее установленной нормы общей (жилой) площади на одного человека, при которой осуществляется постановка на учет нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), но не более размера предоставления общей (жилой) площади на одного человека, установленного субъектами РФ, с учетом льгот, установленных законодательством.

Интересным представляется вопрос о предоставлении справки о сдаче жилья по прежнему месту военной службы, который непосредственно связан с вопросами обеспечения военнослужащих жилыми помещениями. Так, зачастую командование частей требует предоставления таких справок от военнослужащих еще до предоставления жилого помещения. Такая позиция представляется неверной, поскольку обеспеченность военнослужащего и членов его семьи жильем по последнему месту его жительства, проверяются жилищной комиссией на момент фактического предоставления жилого помещения указанным лицам, что вытекает из анализа действующего законодательства и о чем свидетельствует судебная практика.¹⁹⁵ Прямая норма, указывающая на это в Законе о статусе отсутствует. В данном нормативном правовом акте имеется лишь положение, касающееся граждан, уволенных с военной службы (военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями) - документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны РФ (иному органу) и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилой площади по избранному месту жительства (п. 14 ст. 15 Закона о статусе).

В то же время, согласно п. 40 Инструкции для оформления ордеров на заселение жилых помещений для постоянного проживания, служебных жилых помещений и служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, воинские части представляют в КЭЧ района помимо прочих документов справки о сдаче жилых помещений. В справке о сдаче жилого помещения указывается информация о действиях, произведенных со справкой о сдаче жилого помещения по предыдущему месту военной службы. Если военнослужащий проживал в служебном жилом помещении или имел забронированное жилое помещение, представляется справка о сдаче им служебного или забронированного жилого помещения. Такие справки предоставляются военнослужащими, состоящими на учете нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) по месту прохождения военной службы.

Как уже упоминалось, в соответствии с п. 27 указанной Инструкции при подаче военнослужащим рапорта для принятия на учет нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) к нему прилагается копия справки о сдаче жилого помещения в КЭЧ района. В том случае, если военнослужащий, удерживает жилое помещение по предыдущему месту военной службы, он представляет копии финансового лицевого счета и домовой книги (поквартирной карточки), справку бюро технической инвентаризации о наличии жилья на праве личной собственности по прежнему месту жительства.

Таким образом, исходя из анализа положений действующего законодательства (в частности, п. 27 Инструкции), видно, что случаи удержания военнослужащими жилой площади, предоставленной им в домах государственного или муниципального жилищного фонда, по прежнему месту службы возможны, хотя прямо и не прописаны в нем. Возможность удержания такого жилья объясняется, прежде всего, сложностью решения жилищного вопроса.

Тем не менее, при переводе военнослужащих для прохождения службы в другие гарнизоны они обеспечиваются постоянной жилой площадью по новому месту службы только после сдачи квартирно-эксплуатационным органам Министерства обороны жилой площади по прежнему месту службы. В законодательстве предусмотрены ограничения в правах на получение жилой площади на общих основаниях, касающиеся военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, имеющих в собственности квартиры или индивидуальные жилые дома либо являющихся членами ЖСК (ЖК), а также военнослужащих, за которыми в соответствии с законодательством сохраняются жилые помещения по месту жительства до поступления на военную службу или бронируются жилые помещения. Указанным категориям военнослужащих и совместно проживающим с ними членам их семей в период прохождения службы в данной местности предоставляются служебные жилые помещения или общежития (п. 4 ст. 15 Закона о статусе).

Обязанность граждан освободить ранее занимаемую жилую площадь при получении жилого помещения в доме государственного, муниципального или общественного жилищного фонда предусмотрена и п. 45 Примерных правил учета. Следует отметить, что при постановке на учет нуждающихся со стороны органов, осуществляющих принятие на учет (либо при выделении жилплощади) целесообразно брать у таких лиц, обязательство о сдаче жилья по прежнему месту жительства (службы) при получении жилья по нормам, предусмотренным жилищным законодательством. В целях устранения недоразумений, которые могут возникнуть в последующем, при выдаче ордера следует получать и согласие на переселение в предоставленное жилое помещение всех совершеннолетних лиц, подлежащих включению в этот ордер, оформляемое в письменной форме (п. 49 Примерных правил учета).

В соответствии с п. 50 Примерных правил учета и п. 40 Инструкции оформление ордера на жилое помещение может быть приостановлено в случае непредоставления справки о сдаче жилья по прежнему месту службы военнослужащим. Но, является ли непредставление справки основанием для снятия с учета нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий)? Командование воинских частей нередко исключает таких лиц из списков очередников. Но, насколько это правомерно?

Исходя из положений действующего законодательства РФ такого основания снятия с учета не имеется. Однако, согласно п. 31 Инструкции военнослужащие снимаются с учета в случае выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет.

Тем не менее, на взгляд автора, справка о сдаче жилья не является тем документом, сведения, содержащиеся в котором служат основанием для принятия на учет, и поэтому ее непредставление не может рассматриваться в качестве основания снятия с учета нуждающихся, но вполне справедливо является основанием для приостановления оформления и выдачи ордера. В случае же представления фиктивной справки о сдаче жилья или выявления сведений о том, что в действительности жилье не сдавалось, речь следует вести об уголовной ответственности лица, представившего фиктивную справку за соответствующее преступление (например, за мошенничество или приготовление к нему, в зависимости от того, является преступление оконченным или нет).

В то же время, несколько непонятной и затруднительной представляется ситуация, когда военнослужащий (гражданин, уволенный с военной службы) не представляет такую справку перед получением жилья, но не отказывается от его получения. Учитывая, что в соответствии с действующим законодательством (п. 50 Примерных правил учета, п. 50 Инструкции) в таком случае выдача ордера может быть приостановлена, ему должен быть дан срок для представления этой справки. Но, что делать в случае ее повторного непредставления? Будет ли правомерен в данной ситуации отказ в выдаче ордера, или возможно лишь приостановление его оформления и выдачи?

По мнению автора, исходя из смысла действующего законодательства РФ отказ в выдаче ордера возможен, поскольку иначе подобные тупиковые ситуации осложнили бы решение жилищного вопроса военнослужащих. Кроме того, в п. 29 Положения о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте содержалась норма о том, что «оформление и выдача ордеров не производятся при отсутствии необходимых документов, представлении неправильных сведений о составе семьи, выделении жилой площади сверх установленных норм, а также в иных случаях нарушения установленного порядка распределения жилой площади».

Поэтому предоставления военнослужащему разумного срока для представления справки о сдаче жилого помещения по прежнему месту службы (или иного документа, не представленного им) в данной ситуации будет достаточно, т.к. отказ в оформлении и выдаче ордера не является основанием снятия этого военнослужащего с учета нуждающихся и, следовательно, не нарушит его жилищных прав. Ведь, к примеру, была бы совершенно абсурдной ситуация, когда, при приостановлении выдачи ордера на жилое помещение из-за несоответствия фактического состава семьи военнослужащего составу семьи, указанному в списке распределения жилых помещений по воинской части, в случае подтверждения таких обстоятельств, ему нельзя было бы отказать в выдаче ордера на квартиру по площади не соответствующей реальному количеству лиц, подлежащих вселению.

Здесь необходимо обратиться и к такому понятию, как перенесение очередности на получение жилья.¹⁹⁶ В ст. 34 ЖК РСФСР предусматривается, что «очередность на получение жилья может быть перенесена на более поздние сроки гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия, учреждения, организации по согласованию с профсоюзным комитетом за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, хищение государственного или общественного имущества и другие нарушения в случаях, предусмотренных законодательством».

Однако, следует согласиться с мнением Седугина П.И. о том, что законодательство не называет в числе мер ответственности (административной, материальной, уголовной) такую санкцию, как перенесение очереди на получение жилого помещения, поскольку сами правонарушения, за которые она применяется, согласно ст. 34 ЖК РСФСР не связаны непосредственно с нарушением жилищного законодательства.¹⁹⁷ В Вооруженных Силах указанный вопрос вообще не урегулирован. Кроме того, данная норма несколько не увязывается со спецификой военно-служебных отношений.

С точки зрения автора, в таком случае, будет целесообразным, выделить жилое помещение следующему очереднику, состоящему на учете нуждающихся. Военнослужащему, который не представил справку о сдаче жилья по предыдущему месту службы, должно быть выделено жилое помещение, при очередном распределении жилья. Естественно, при оформлении документов на получение ордера он не освобождается от обязанности представить справку о сдаче жилья по прежнему месту службы. В противном случае ситуация повторится и жилье будет распределено другому очереднику.

По всей видимости, при таких обстоятельствах зачастую имеет место злоупотребление правом на жилище со стороны военнослужащего, о котором будет сказано ниже по тексту.

На практике встречается и другая ситуация, несколько связанная с предыдущей, когда военнослужащий вообще отказывается от получения предлагаемого ему жилья (но не согласен на исключение из списков очередников) в виду каких-либо причин (неудобства, связанные с проездом к месту службы, в поликлинику, высокая этажность и т.п.). Учитывая сложность решения жилищной проблемы военнослужащих, такая ситуация не вызовет проблем с определением судьбы жилого помещения, от которого отказался очередник и, на первый взгляд, покажется несколько неактуальной. Однако, она приобретает совсем иное значение и требует безотлагательного решения в случае, когда отказывающийся от квартиры очередник, подлежит увольнению с военной службы, но без его согласия не может быть уволен, поскольку не обеспечен жильем (например, при увольнении в связи с проведением организационно-штатных мероприятий при общей продолжительности военной службы 10 лет и более).

В данном случае, следует определиться с тем, являются ли причины отказа от получения жилья обоснованными и, главное, как они соотносятся с требованиями действующего законодательства. Так, в соответствии со ст. 41 ЖК РСФСР, при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов. Кроме того, здесь указывается, что жилое помещение предоставляется с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств. Анализ же положений ЖК РСФСР, в целом, позволяет сделать вывод о том, что существуют следующие требования, которым должны соответствовать предоставляемые жилые помещения:

а) они должны быть благоустроенными применительно к условиям соответствующего населенного пункта (ст. 40 ЖК РСФСР);

б) они должны соответствовать установленным санитарным и техническим требованиям (ст. 40 ЖК РСФСР);

в) они должны быть по площади размером не менее минимального размера, установленного субъектом РФ, но в пределах нормы жилой площади - 12 кв. м, за исключением случаев, установленных законодательством (например, при предоставлении дополнительной площади) (ст. 40 ЖК РСФСР);

г) они должны предоставляться на территории соответствующего населенного пункта (как следует из содержания ст.ст. 40, 96 ЖК РСФСР).

д) не допускается вселение в одну комнату разнополых лиц старше девяти лет, кроме супругов (ст. 41 ЖК РСФСР);

е) они предоставляются с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств (ст. 41 ЖК РСФСР).

Что касается учета состояния здоровья при предоставлении жилья, то это положение иногда находит закрепление в местных правилах учета нуждающихся, а также в федеральных законах. Например, в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.

Ведь иногда неправомерно снимаются с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лица, которые, по мнению органов, распределяющих жилую площадь, безосновательно отказались от предлагаемого жилого помещения. Разумеется, не всегда имеется возможность предоставить то жилое помещение, которое бы полностью удовлетворяло требованиям того или иного лица. Но, как правило, отказ от предоставляемой квартиры связан с основательными причинами – высокая этажность, особенно в домах без лифта при наличии в семье больных; несоответствие размера жилой площади составу семьи и т.п. Снятие, в этих случаях, с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий незаконно. Как уже отмечалось, по аналогии с предыдущей ситуацией, если лицо отказывается от предоставленного ему жилого помещения, оно может быть предложено другим в порядке установленной очередности. Ему же жилая площадь может быть предоставлена при очередном ее распределении.

Очевидно, что если, например, одному из членов семьи военнослужащего, вследствие заболевания, противопоказано проживание на высоте ниже второго этажа, то причина отказа военнослужащего от получения квартиры, расположенной на первом этаже, будет являться уважительной и ему должно быть выделено жилое помещение отвечающее условиям проживания, в которых могут находиться он и остальные члены его семьи.

Если же военнослужащий (гражданин, уволенный с военной службы) отказывается от получения жилья по причинам неудобства проезда к месту службы (работы) и тому подобных причин, следует проверить, насколько это соотносится с положениями законодательства, учитывая и то, что в соответствии с Законом о статусе военнослужащий обеспечивается жильем по месту прохождения военной службы.

В любом случае, данный критерий - «заслуживающие внимания обстоятельства», довольно относителен и четко не определен, т.е. является оценочным понятием. Для того, чтобы более основательно разобраться в поставленных проблемных вопросах, следует определиться с понятием «злоупотребление правом», о котором уже упоминалось. Поскольку отдельные нормы жилищного законодательства устарели и не отражают всех объективных реалий, следует ориентироваться на не так давно принятое гражданское законодательство, в частности Гражданский кодекс РФ. Теория российской цивилистики рассматривает злоупотребление правом как «особый тип гражданского правонарушения, совершаемого управомоченным лицом при осуществлении принадлежащего ему права, связанный с использованием недозволенных конкретных форм в рамках дозволенного общего типа поведения».¹⁹⁸ В соответствии со ст. 10 ГК РФ не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах, при этом суд может отказать лицу, злоупотребляющему правом в защите принадлежащего ему права. Сложность правоприменения заключается в выявлении этого особого типа правонарушения, поскольку он должным образом не прописан в законе. В связи с этим, требуется проведение тщательной оценки со стороны жилищной комиссии и командования соответствующей части, чтобы в каждом конкретном случае обнаруживать выход за пределы добросовестности, со стороны военнослужащего, после чего принимать соответствующее решение. С точки зрения автора, непосредственно применять норму ст. 10 ГК РФ (о злоупотреблении правом) в данном случае нельзя, поскольку она регулирует иные отношения, а поэтому, для разрешения вопроса по существу его следует выносить на рассмотрение суда.

Здесь имеет место пробел в праве, т.е. «отсутствие правовой нормы при разрешении конкретных жизненных случаев, которые охватываются правовым регулированием и должны быть разрешены на основе права».¹⁹⁹ Таким образом, исходя из общих положений теории права, имеет смысл вести речь об аналогии закона. То есть, если причины, по которым военнослужащий отказывается от получения жилья, являются безосновательными, и он не предпринимает соответствующих мер по его получению, то при таком положении с его стороны имеет место злоупотребление правом. Так, праву на обеспечение жильем за счет государственного или муниципального жилищного фонда, которое имеет такой военнослужащий, корреспондирует обязанность государства, в лице соответствующего органа управления предоставить ему жилье по нормам в порядке, предусмотренном жилищным законодательством. В случае выполнения этой обязанности, возникает встречная обязанность военнослужащего принять выделенное жилье (представить соответствующие документы, получить ордер, вселиться и т.п.). Если же военнослужащий, в отношении которого обязанность по предоставлению бесплатного жилья выполнена, безосновательно не желает получать это жилье и требует предоставления другого, выходя за пределы добросовестного пользования своим правом, злоупотребление правом налицо. В таком случае, возможен следующий путь решения проблемы в отношении военнослужащего, которого нельзя уволить без его согласия, без предоставления жилья. Его отказ от получения жилья должен быть зафиксирован в письменном виде на заседании жилищной комиссии либо им собственноручно, либо путем отражения в протоколе заседания этой комиссии с указанием причин отказа. В случае безосновательности причин отказа (после проведения соответствующей проверки), по мнению автора, командование может принять решение об увольнении такого военнослужащего с оставлением в списках очередников (поскольку исключать из списков очередников его нельзя, в виду отсутствия такого основания снятия с учета нуждающихся в законодательстве). В случае, обращения военнослужащего в суд с жалобой на действия командования, связанные с увольнением без жилья, на судебном заседании возможно квалифицировать действия военнослужащего как злоупотребление правом и доказывать правоту позиции, применяя аналогию закона. Возможен и второй вариант, который, скорее всего, будет более эффективным на практике, нежели первый. Этот вариант сводится к следующему - в подобной ситуации можно выделить ему жилье, от которого он безосновательно отказывается, после чего представить данного военнослужащего к увольнению с военной службы.

Тесно связан со злоупотреблением правом вопрос сознательного ухудшения жилищных условий военнослужащими. Весьма распространенной ситуацией является расторжение брака военнослужащими, зачастую фиктивное, с целью получения второго отдельного жилья от федерального органа исполнительной власти, в котором они проходят военную службу. В результате отдельные лица, фактически злоупотребляя предоставленным и по закону правом на обеспечение жильем, обеспечиваются квартирами по несколько раз, а чье-то право так и остается нереализованным. В научно-практической литературе данный вопрос поднимался,²⁰⁰ однако действенный механизм разрешения данной проблемы не выработан.

В настоящее время в Вооруженных Силах РФ по данному вопросу имеется разъяснение Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны СССР 1985 г. № 147/2/22537, из которого следует, что военнослужащие, расторгнувшие брак, не приобретают права на получение другой жилой площади в обычном порядке и им необходимо непосредственно при разводе добиваться раздела жилого помещения, а при невозможности раздела – его обмена, в том числе в судебном порядке, в соответствии со ст. 68 ЖК РСФСР, обращаясь при необходимости к командованию и в жилищные органы за содействием и помощью в подборе жилых помещений для обмена.²⁰¹ При этом, по общему правилу, те военнослужащие, которые оставляют предоставленную жилую площадь бывшим супругам после расторжения брака или по иным причинам, лишаются права на приходящуюся часть жилой площади. По ходатайству жилищных комиссий, командования воинских частей, в порядке исключения по решению командующих войсками округов (флотов) таким военнослужащим может предоставляться другое жилье, как правило в общих квартирах. Кроме того, они могут решать свой жилищный вопрос через жилищно-строительные (жилищные) кооперативы.

Под сознательным ухудшением жилищных условий гражданином понимают действия (например, отчуждение имеющегося в собственности жилого помещения, обмен, мена, раздел жилой площади), в результате которых на каждого проживающего стало приходиться менее учетной нормы жилой площади, в целях получения социального жилья.²⁰² Вместе с тем, не являются ухудшением регистрация по месту жительства супругов, детей, нетрудоспособных родителей и иных родственников при условии, если по месту предыдущего жительства последние не имели жилья на праве собственности, либо имели таковое, но размер доли соответствующего собственника был менее социальной нормы площади жилья, либо проживали по договору социального найма, но не были обеспеченными по социальной норме.

В отдельных субъектах РФ, вопрос сознательного ухудшения жилищных условий урегулирован более детально и ему уделяется значительное внимание со стороны жилищных органов.²⁰³ С точки зрения, автора, следует установить подобные положения в федеральном законодательстве.

Весьма важным в рамках обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту жильем из государственного или муниципального жилищного фонда, предусмотренное действующим законодательством, право военного ведомства на повторное заселение жилых помещений военнослужащими (п. 5 ст. 15 Закона о статусе), о котором уже достаточно подробно говорилось, с приведением точки зрения и выработанных на ее основе предложений автора.

Теперь, вновь обратимся к категориям военнослужащих, которые имеют право на обеспечение жилыми помещениями за счет государственного и муниципального жилищного фонда по договору социального найма. Так, норма Закона о статусе о предоставлении служебных жилых помещений или общежитий на первые пять лет военной службы (не считая времени обучения в вузе) военнослужащим, заключившим контракт до 1 января 1998 года фактически означает, что право на предоставление постоянного жилья у них возникает с момента истечения первых пяти лет службы при ее продолжении.²⁰⁴ Вместе с тем, не ясно с какого времени должны учитываться в качестве нуждающихся такие военнослужащие. Опираясь на существующую судебную практику и существующие мнения по данному вопросу,²⁰⁵ следует подчеркнуть, что поскольку приведенные нормы закона регламентируют лишь порядок предоставления жилья, указанная категория военнослужащих должна учитываться в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, как и иные категории граждан с момента признания их таковыми, а не после истечения первых пяти лет военной службы.

Рассматривая вопросы, относящиеся к обеспечению военнослужащих постоянным жильем, необходимо отметить и то, что законодатель выделяет особую категорию военнослужащих, которые пользуются рядом льгот, не распространяющихся на других военнослужащих. К ней относятся военнослужащие, имеющие общую продолжительность военной службы (в календарном исчислении) 10 лет и более, увольняемые с военной службы по, так называемым, «льготным» основаниям, а именно по достижению предельного возраста пребывания на военной службе, по организационно-штатным мероприятиям, по состоянию здоровья, в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении них условий контракта, в связи с осуществлением полномочий члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ или в связи с избранием депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа местного самоуправления либо главой муниципального образования и осуществлением указанных полномочий на постоянной основе (три последних основания относятся к числу «льготных» согласно п. 3 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»²⁰⁶ (с последующими изм.) (далее - Закон о воинской обязанности)). Таким образом, законодательно закреплено особое правовое положение данной категории граждан.

Пунктом 1 ст. 23 Закона о статусе предусмотрено, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучше­нии жилищных условий, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными меро­приятиями без предоставления им жилых помещений. Тем самым государство предусмотрело дополнительные гарантии жилищных прав военнослужащих и членов их семей. Как уже было отмечено, указанные льготы относятся и к военнослужащим, имеющим общую продолжительность военной службы 10 лет и более при увольнении в соответствии с подпунктами «а», «г» и «д» п. 3 ст. 51 Закона о воинской обязанности. Выполнение требований п. 3 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает признание за такими военнослужащими права на обеспечение жилыми помещениями в льготном порядке.²⁰⁷

Согласно п. 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» при досрочном увольнении военнослужащих с военной службы в связи с нарушением в отношении них условий контракта они по основаниям и в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 23 Закона о статусе должны обеспечиваться жилыми помещениями как увольняющиеся в связи с организационно-штатными мероприятиями.

Как правильно разъяснила Военная коллегия Верховного Суда РФ, такие военнослужащие не могут приравниваться к тем, кто увольняется по собственному желанию, поскольку речь идет о существенном или систематическом нарушении их законных прав (в том числе и жилищных), предусмотренных контрактом о прохождении военной службы, в результате чего они вынуждены уволиться. При этом военнослужащий по своему усмотрению может одновременно потребовать реализации всех своих прав, которые оказались нарушенными.²⁰⁸ В то же время, следует помнить, что военнослужащего, увольняемого с военной службы, никто не вправе ограничивать в праве на выбор места жительства.²⁰⁹ По смыслу ст. 23 Закона о статусе перед увольнением военнослужащего с военной службы командованием части должны быть проверены жилищные условия военнослужащего. В ходе предварительных бесед о предстоящем увольнении с военной службы с военнослужащими, необходимо выяснять и вопросы об обеспеченности увольняемого военнослужащего жилой площадью. Если военнослужащий, описываемой категории, при увольнении с военной службы заявит о желании уволиться без предоставления жилой площади за счет федерального органа исполнительной власти, в котором проходит военную службу, он подлежит увольнению с военной службы. Это объясняется тем, что действующим законодательством предусмотрены различные способы обеспечения жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, помимо получения его от соответствующего министерства или ведомства (возможно индивидуальное жилищное строительство, реализация права на жилище путем вступления в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы, реализация права на жилище путем приобретения жилья за счет государственных жилищных сертификатов, жилые помещения могут предоставить органы местного самоуправления и т.п.). Выбор формы реализации своего права на жилище в данном случае зависит от волеизъявления военнослужащего.²¹⁰

Однако, необходимо иметь в виду и то, что наличие права военнослужащих на получение жилья от органов местного самоуправления не дает оснований для увольнения с военной службы без предоставления жилья по месту военной службы вопреки их желанию. В п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 отмечено, что предусмотренную п. 1 ст. 23 Закона о статусе возможность увольнения указанных военнослужащих с предоставлением им жилых помещений по избранному месту постоянного жительства органами местного самоуправления, в том числе и за счет государственных жилищных сертификатов, закон связывает с наличием у военнослужащего такого желания. Поэтому для увольнения военнослужащих, перечисленных в указанной норме, без предоставления им жилых помещений органами военного управления по месту увольнения требуется их четко выраженное согласие получить государственный жилищный сертификат, либо согласие получить жилье в другом населенном пункте в порядке установленном пунктами 13 и 14 ст. 15 Закона о статусе. Желание военнослужащего получить жилье от органов местного самоуправления избранного постоянного места жительства должно быть выражено в форме рапорта по команде и заявления на имя главы муниципального образования.²¹¹ Таким образом, согласно положениям действующего законодательства РФ, военнослужащие, имеющие право на обеспечение жилыми помещениями, не могут быть уволены с военной службы с оставлением их в списках очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему месту военной службы при отсутствии их согласия на такое увольнение. В случаях, когда эти военнослужащие, настаивая на досрочном увольнении с военной службы по вышеназванным основаниям, согласились уволиться без предоставления жилья, они подлежат увольнению, поскольку в этом случае требования п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих» не нарушаются.

В п. 12 Инструкции предусмот­рено, что военнослужащим, прослужившим не менее 10 лет и нуждающимся в улучшении жилищных условий, при увольнении с военной службы по воз­расту, состоянию здоровья или организационно-штатным мероприятиям жи­лые помещения предоставляются вне очереди. Этим положением фактически было закреплено право указанной категории военнослужащих на внеочередное предоставление жилых помещений, что вызвало неоднозначное понимание данных положений на практике.

При этом, некоторые полагают, что Федеральным за­коном «Об обороне» Министру обороны РФ не предоставлены законодатель­ные полномочия и он не вправе вносить изменения в действующее законода­тельство, и поэтому, включение в Инструкцию положений о внеочередном предоставлении жилья данной категории военнослужащих противоречит ст.ст. 10, 17 и 19 Конституции РФ, поскольку Министр обороны РФ присвоил себе законодательные функции, расширив по сравне­нию со ст. 37 ЖК РСФСР круг лиц, имеющих право на внеочередное получе­ние жилья (т.е. расширил права одних граждан за счет других).²¹²

Однако, ст. 14 Закона об обороне Министру обороны РФ, кроме перечисленных в ней функций, предоставлены иные полномочия, предусмотренные Положением о Министерстве обороны Российской Феде­рации. В ст. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвер­жденного Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1367,²¹³ установлено, что Министерство обороны РФ осуществляет функции, предусмотренные кон­ституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Подпунктом 36 п. 11 этого Положения Министру обороны РФ предоставлено пра­во издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты. Кроме того, в соответствии со ст. 37 ЖК РСФСР жилье предоставляется гражданам вне очереди как в случаях, перечисленных в этой статье, так и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ. Статьей 13 Закона об основах федеральной жилищной политики установлено, что порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма определяют и органы государственного управления РФ. Учитывая то, что Министерство обороны РФ является таким органом, Ми­нистр обороны РФ полномочен издавать нормативные правовые акты и по вопросам предоставления военнослужащим имеющегося в его распоряже­нии жилья, в том числе и вне очереди. Таким образом, в соответствии со ст. 13 Закона об основах федеральной жилищной политики Министр обороны РФ полномочен определять порядок и условия предоставления военнослужащим жилых помещений, что также подтверждается и практикой.²¹⁴

Как правильно разъяснил Верховный Суд РФ в своем решении от 4 июня 2001 г. ВКПИ 01-40 предоставление этим военнослужащим жилья не во внеочередном поряд­ке может привести к неоправданно долгому их удержанию на военной служ­бе, в том числе и тех, кто по возрасту или состоянию здоровья уже не могут исполнять воинские обязанности, что было бы нарушением Закона. Для вос­становления нарушенных прав указанным военнослужащим жилье должно предоставляться вне очереди. Этот вопрос правильно решил Министр обороны РФ в пределах своих пол­номочий в п. 12 Инструкции. Отнесение военнослужащих, увольняемых с военной службы по возрасту, состоянию здоровья или организационно-штатным мероприятиям, к лицам, имеющим право на получение жилья вне очереди, соответствует также ст. 23 Закона о статусе.

Следует иметь ввиду, что согласно ст. 33 ЖК РСФСР жилые помещения предоставляются гражданам, в том числе и военнослужащим, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений. Лица, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки. Военнослужащие описываемой категории должны обеспечиваться жильем по спискам внеочередников исходя из времени включения их в эти списки. Поэтому они имеют преимущество перед другими категориями военнослужащих и внеочередниками, включенными в отдельные списки позднее их. Преимуществом перед другими внеочередниками, принятыми на учет и включенными в соответствующие списки ранее, они не пользуются.

Однако на практике имеют место случаи, когда указанным нормам придается неправильное, расширительное толкование. В частности, некоторые полагают, что внеочередное право на предоставление жилья данной категории военнослужащих сохраняется и после увольнения с военной службы, т.е. в том случае, когда такой военнослужащий дает согласие на оставление в списках очередников при увольнении. Данная позиция является неверной, поскольку для перечисленных военнослужащих определено точное время получения жилищных помещений – при увольнении с военной службы (т.е. до увольнения с военной службы). При этом следует учитывать и то, что невы­полнение требования о предоставлении жилья вне зависимости от причин является нарушением Закона. Поэтому, в случае, когда военнослужащий при увольнении дает согласие на оставление в списках очередников на получение жилья (улучшение жилищных условий), включение его в отдельный список, как имеющего право на внеочередное предоставление жилого помещения, является неправомерным и не соответствующим действующему законодательству, т.к. возможность внеочередного предоставления жилья таким военнослужащим допускается лишь до увольнения с военной службы по «льготным» основаниям, а не после него.

Следовательно, в соответствии с п. 4 ст. 37 Жилищного кодекса РСФСР вне очереди жилые помещения предоставляются не только тем категориям граждан, которые перечислены в этой статье закона, но и в других случаях, предусмотренных законодательством. Установление порядка обеспечения военнослужащих жильем находится в ведении министерств и ведомств, в которых они проходят службу. В Инструкции содержится положение о том, что указанным военнослужащим при увольнении с военной службы жилые помещения предоставляются вне очереди. Увольнение военнослужащих, описываемой категории вопреки требованиям п. 1 ст. 23 Закона о статусе без предоставления жилых помещений, является нарушением закона. Следовательно, для реализации жилищных прав этих лиц должны быть созданы все условия по скорейшему получению ими жилья, с целью недопущения их неоправданного удержания на военной службе.

Таким образом, рассмотрев основные формы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, походящих военную службу по контракту и членов их семей, следует подвести итог анализу правового регулирования данного вида общественных отношений.

I. Рассмотрев наиболее актуальные вопросы обеспечения жилыми помещениями временного пользования военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, проанализировав положения действующего законодательства, регулирующего данную область правоотношений, а также фактическое состояние дел на практике, автор исследования приходит к следующим выводам:

1. Обеспечение жилыми помещениями временного пользования (служебными жилыми помещениями и общежитиями) – основная форма снабжения военнослужащих жилой площадью, отсутствие которой недопустимо в рамках материального обеспечения личного состава действующей армии и флота, заключающаяся в обеспечении служебными жилыми помещениями и общежитиями по нормам и в порядке, предусмотренном действующим законодательством за счет жилищного фонда, закрепляемого Министерством обороны РФ.

Непредоставление военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей в предусмотренный законом срок жилых помещений по нормам и в порядке, предусмотренном действующим законодательством, является существенным нарушением условий контракта о прохождении военной службы, в связи с чем, для усиления мер социально-правовой защиты военнослужащих, следует закрепить данное положение в законодательстве (Приложение 4).

2. Отказ государства от обязанности обеспечения жилыми помещениями временного пользования не допустим, т.к. в противном случае исказится суть данного вида материального обеспечения. В связи с этим, учитывая и то, что большая часть военнослужащих имеет право на служебное жилье, требуется повышение эффективности действия данной формы обеспечения жильем, основными направлениями совершенствования которой являются:

- финансирование строительства и увеличения темпов строительства жилья, имеющего статус служебного и общежитий для военнослужащих;

- эффективное использование механизма повторного заселения жилых помещений, освобождаемых за выездом военнослужащих и членов их семей;

- введение определенных ограничений в виде удержания жилой площади во вновь построенных домах у организаций заказчиков-застройщиков на уровне дополнения в федеральный закон (например, Закон об обороне), с возможной последующей конкретизацией нововведения в подзаконном акте;

- организация системы учета жилых помещений, занимаемых военнослужащими и контроля за их целевым использованием, с выполнением всех необходимых действий (по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принятию мер к выселению лиц, неправомерно занимающих жилые помещения, по контролю за соблюдением механизма повторного заселения и др.).

- решение вопросов выселения лиц, утративших связь с Вооруженными Силами, занимающих служебную жилую площадь, и обеспечения жилыми помещениями граждан, уволенных с военной службы.

3. Предоставление жилых помещений временного пользования военнослужащим и членам их семей, имеет свои особенности, по сравнению, с обеспечением иных категорий граждан РФ, в связи с чем, объективно имеется необходимость в изменении указанного порядка обеспечения, а также приведения в соответствие норм общего жилищного и военного законодательства. С учетом особенностей предоставления жилых помещений временного пользования военнослужащим и членам их семей по сравнению с обеспечением иных категорий граждан объективно имеется необходимость в изменении указанного порядка обеспечения, а также приведения в соответствие норм общего жилищного и военного законодательства, в связи с чем, целесообразно предусмотреть в ЖК РФ положения об особенностях обеспечения жильем военнослужащих, сводящиеся к приоритету юридической силы военного законодательства по указанным вопросам (Приложение 5). При этом, автор предлагает более точно конкретизировать и упорядочить следующие положения в военном законодательстве:

- следует точно определить какие категории военнослужащих и в каких случаях обеспечиваются общежитиями, а какие – служебными жилыми помещениями (путем совершенствования правового регулирования указанных отношений: первоначально, имеет смысл внести изменения в п. 1 ст. 15 Закона о статусе, в части, касающейся выделения категорий военнослужащих, которые обеспечиваются только служебными жилыми помещениями, а впоследствии на уровне подзаконного ведомственного акта, например, внесением изменений и дополнений в Инструкцию);

- следует точно определить категории жилых помещений временного пользования, в которых могут размещаться военнослужащие и совместно проживающие члены их семей, а также что относится к таким помещениям (понятия, виды, условия и порядок предоставления и т.п.), в частности, закрепить в законодательстве положение определяющее понятие служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, под которыми автор полагает понимать разновидность служебных жилых помещений, входящих в состав жилищного фонда, которые по санитарным, противопожарным, градостроительным, техническим нормам и требованиям предназначены для временного проживания граждан (проживание в которых возможно в течение определенного срока без вреда здоровью граждан), после чего, на уровне Госстроя России разработать Положение о порядке признания жилых помещений пригодными для временного проживания;

- необходимо конкретизировать п. 3 ст. 15 Закона о статусе в части касающейся положений об аренде жилья для военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей на уровне подзаконного акта Правительства РФ, а именно, установление механизма аренды воинскими частями жилых помещений в домах органов местного самоуправления. Наиболее важным здесь будет являться закрепление предельных нормативов размера арендной платы и обязанности предоставлять соответствующие жилые помещения при определенных условиях (например, в зависимости от количества дислоцирующихся в соответствующем административно-территориальном образовании воинских частей, количества нуждающихся в улучшении жилищных условий и др.).

II. Рассмотрев наиболее актуальные аспекты правового регулирования обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту жилыми помещениями по договору социального найма, т.е. постоянным жильем, автор исследования приходит к следующим выводам:

1. Обеспечение жильем за счет государственного и муниципального жилищного фонда по договору социального найма является одной из основных форм обеспечения жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (отдельных категорий), заключающаяся в предоставлении жилых помещений, предназначенных для постоянного проживания на условиях найма по нормам и в порядке, предусмотренном действующим жилищным законодательством. Право на обеспечения постоянным жильем имеют не все, а лишь отдельные категории военнослужащих.

2. В целях повышения эффективности жильем военнослужащих за счет государственного и муниципального жилищного фонда по договору социального найма, устранения коллизий, вызванных злоупотреблением правом, представляется целесообразным:

- устранить противоречия в правовых актах, в частности привести в соответствие положение абз. 5 п. 31 Инструкции статье 32 ЖК РСФСР, касающееся оснований снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащих. Автор считает правильным исключить в п. 31 Инструкции такое основание снятия с учета нуждающихся, как получение служебного жилого помещения по нормам, установленным действующим законодательством;

- осуществлять активное содействие развитию фонда социального использования, предназначенного для обеспечения жилой площадью военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и членов их семей;

- ввести определенные ограничения в виде удержания жилой площади во вновь построенных домах у организаций заказчиков-застройщиков на уровне дополнения в федеральный закон (например, в Закон об обороне), с возможной последующей конкретизацией нововведения в подзаконном акте и с учетом согласования с налоговым законодательством РФ;

- по аналогии с гражданским законодательством, автор предлагает предусмотреть в ЖК РФ статью, устанавливающую пределы осуществления жилищных прав участниками жилищных правоотношений, положения которой сводятся к тому, что не допускаются действия граждан, должностных лиц и организаций, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах (Приложение 6). После этого, не менее важным будет являться закрепление в федеральном законодательстве правовых норм, регулирующих сознательное ухудшение жилищных условий гражданами и последствия такого ухудшения (Приложение 7).