Geum.ru

Актуальные аспекты правового регулирования

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
§2. Развитие отечественного законодательства о праве военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями.


Вопросы правового регулирования обеспечения жильем военнослужащих в России имеют свою историю. Поскольку правовая основа государства в определенной степени отражает существующие в нем политические, а также экономические отношения, анализ различных периодов развития отечественного жилищного законодательства в рассматриваемом спектре дает возможность определить те факторы и причины, которые оказывали влияние на современное законодательство о праве военнослужащих на жилище.

История развития российского законодательства по регулированию жилищных отношений с участием такой категории граждан, как военнослужащие имеет свои особенности, которые, по мнению автора, несомненно, оказали влияние на современное законодательство.

Следует отметить, что еще в XVII – XVIII вв. начальствующий состав русской армии имел ярко выраженный сословный характер. До создания регулярной армии обеспечение жильем указанной категории лиц осуществлялось в соответствии с Соборным уложением 1649 г. царя Алексея Михайловича, в соответствии с которым в мирное время «ратные люди» содержались в пожалованных им поместьях, а в военное время они высылались на службу городскими воеводами и должны были находиться при полках до конца похода. При этом, в зависимости от совершенных ими правонарушений, к ним могли применяться санкции, сводившиеся к уменьшению предоставленных им поместий, либо лишению таковых вообще.57 При этом, практически всю жизнь «ратные люди» проводили в своем поместье и несли службу только в случаях походов, которые в среднем составляли два месяца в году.58 Указанная система содержания войск называлась поместной и отрицательно сказывалась на боеготовности русской армии.59

Во времена Петра I, при формировании регулярной русской армии, вопросам обеспечения жильем со стороны государства уделялось внимание. Именно в это время в армии стал формироваться особый класс офицеров, который состоял уже не только из числа дворян. Фактически вследствие изменения принципа комплектования армии, а также изменения административно-территориального деления страны (на восемь губерний) появилась необходимость принятия мер по материальному обеспечению лиц, проходящих службу.

В феврале 1711 г. Консилия министров приняла решение о распределении полков по губерниям, пропорционально количеству населения в них, при этом, на губернаторов и воевод были возложены обязанности по расквартированию войск, в результате чего местные органы власти становились исполнительными органами специального государственного органа: первоначально – Приказа военных дел, а с 1718 г. - Военной коллегии.

Конечно, как правильно отмечают отдельные авторы, особенностью квартирного довольствия военной организации государства того времени было существование квартирной (постойной) повинности, возложенной на местное население (т.е. обязанности обывателей отводить помещения для войск),60 но, при этом, именно с именем Петра I связано появление большого числа документов, составляющих военное законодательство. Кроме того, в научной литературе отмечается, что история возникновения и последующего развития правового института «квартирное довольствие», а также создания квартирных органов в России относится ко времени царствования данного правителя.61 Так, Уставом воинским от 30 марта 1716 г. «О должности генералов, фелт маршалов и всего генералитета и протчих чинов, которые при войске надлежат быть, и о оных воинских делах и о поведениях, что каждому чину чинить должно» была специально утверждена служба квартирмейстров, которую возглавлял генерал квртирмейстер и при котором состояли генерал-квартирмейстры лейтенанты, обер квартирмейстры, генерал штаб квартирмейстры и полковые квартирмейстры.62 В ведении полковых квартирмейстров были вопросы непосредственного обеспечения личного состава квартирным довольствием, а также ряд хозяйственных функций. При этом полковой квартирмейстер был обязан распределять квартиры между офицерами строго в соответствии с их должностным положением и воинским званием, в связи с чем, можно говорить о том, что обеспечение жилыми помещениями зависело от статуса военнослужащего.

Учитывая то, что армии не отводилось отдельного казарменно-жилищного фонда, была установлена, уже упомянутая, квартирная (постойная) повинность, сущность которой заключалась в том, что части размещались в помещениях, бесплатно отводимых в городах, селах и деревнях населением. Население обязано было предоставлять квартиры как при временном размещении воинских частей, так и при постоянном размещении. Указанный порядок существовал с незначительными изменениями в период правления Екатерины II и действовал довольно длительное время.

Особый интерес в рамках изучаемой проблематики представляют периоды двух последних столетий, когда происходили наиболее существенные изменения в развитии права военнослужащих на обеспечение жильем. Вопросы квартирного довольствия военнослужащих в определенной мере изучались в научной и монографической литературе исследуемого периода,63 однако, комплексного изучения механизма обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, реализации специального права на жилище не проводилось.

Существенные преобразования правового регулирования обеспечения жильем военнослужащих стали происходить в середине XIX в. в ходе проведения военной реформы. Россия была разделена на военные округа, которые не совпадали по границам с административно-территориальными образованиями, в связи с чем, возникали трудности с реализацией квартирной (постойной) повинностью. Вместе с тем, постойная повинность сохранялась, несмотря на то, что вызывала недовольство у местных властей и населения и отрицательно влияла на мобилизационную и боевую готовность армии.

В дореволюционный период в России порядок обеспечения жильем военнослужащих подробно регламентировался Уставом о земских повинностях 1857г., Сводом военных постановлений 1869 г., Положением о воинской квартирной повинности 1874 г. и некоторыми другими правовыми актами.64

Законодательство того времени предусматривало два основных вида обеспечения жильем: расположение казарменным порядком и по отводу у обывателей. Как отмечают отдельные авторы, «казарменным признавалось такое расположение, при котором в каждом здании размещалось не менее роты, эскадрона или батареи, а при недостатке таких зданий - не менее взвода пехоты или артиллерии, или половины взвода в кавалерии. Войска располагались казарменным порядком в особо устроенных для этого помещениях либо в наемных зданиях».65 Расположение на квартирах обывателей рассматривалось в законодательстве в двух формах: как постоянное расположение и временное.

В целом, исходя из анализа положений законодательства того времени, офицеры, как правило, во время прохождения службы обеспечивались жильем за счет имеющихся казенных зданий или путем выделения квартир от земств по месту расположения воинских частей (т.е. постойная повинность, являющаяся преобладающей формой обеспечения жильем в указный период времени). Кроме того, существовал порядок обеспечения жильем в форме получения квартирных денег в размере, зависящем от воинского звания, должности и места службы офицера.66 Начиная с 1816 г. выплата квартирных денег военнослужащим постепенно заменяла квартирную (постойную) повинность, причем первоначально за счет средств земств и лишь с 1872 г. полностью за счет государственной казны.67 Условия, от которых зависел размер квартирных денег постепенно совершенствовались и, если сначала он зависел от воинского звания офицера, то впоследствии учитывались такие критерии как воинская должность, семейное положение, место прохождения военной службы и т.п. Анализ исторических и научных источников позволяет вести речь о том, что размер квартирных денег, который к началу XX в. достигал 30-40 процентов от общего денежного довольствия, позволял решать жилищный вопрос военнослужащих.68

Необходимо отметить, что правом на квартирное обеспечение пользовались и члены семьи офицера, в число которых входили жена, дети и близкие родственники - отец, мать, незамужние сестры, несовершеннолетние братья, находившиеся на попечении офицера.69

Вопросы обеспечения жильем военнослужащих после отставки решались не всегда одновременно с увольнением с военной службы, а, как правило, заблаговременно. Фактически указанным категориям лиц обеспечение жильем заменялось предоставлением поместий с землями от имени императора в качестве награды за верную военную службу Отечеству, что в литературе обозначается как «пожалование»,70 при отставке в послужной список военнослужащих вносились не только полученные денежные награды и подарки, но и земли.71 Существовавшая в дореволюционной России форма обеспечения жильем военнослужащих в современной литературе называется «поместной формой обеспечения».72

В целом, исторический анализ показывает, что в дореволюционной России вопросы предоставления жилья военнослужащим не являлись проблемными, поскольку решались, как правило, своевременно без каких-либо серьезных сложностей.

После Октябрьской революции 1917 г., в связи с изменением принципов управления государством и возникновением иного, по сравнению с ранее существовавшим, социально-экономического положения в стране, возникла объективная необходимость формирования нормативно-правовой базы, отвечающей интересам построения социалистического государства. Военное законодательство также требовало изменения, поскольку, как правильно отмечают отдельные авторы, «принципиально изменился социальный состав офицерского корпуса вновь созданной Рабоче-крестьянской Красной Армии, который нуждался в получении жилья как во время прохождения военной службы, так и после увольнения в запас».73 И, хотя, первоначально действия нового правительства сводились к сохранению ранее действующего механизма обеспечения жильем военнослужащих, жилищный вопрос в армии приобрел совсем иное значение в условиях гражданской войны и после нее, «когда не было отремонтировано много непригодных для жилья квартир, а наем частной квартиры являлось очень дорогостоящим мероприятием».74

По мере изменений в экономической политике, проводимой новым правительством, существенно стали меняться нормы и порядок обеспечения квартирным довольствием военнослужащих. В частности, к ранее действовавшим нормативным актам, регулировавшим вопросы обеспечения войск квартирным довольствием, прибавились также декреты Советского правительства и приказы Народного комиссариата но военным делам, а позже приказы Революционного Военного Совета Республики. В то время действовал целый ряд специальных постановлений, которые регламентировали самые различные вопросы, относящиеся к праву военнослужащих на обеспечение жильем. На основании постановления Совета Труда и Обороны от 18 декабря 1918 г. были образованы Квартирные комиссии по предоставлению помещений для Красной армии, которые занимались вопросами расквартирования.

Однако, постановлением Совета Народных комиссаров от 26 января 1921 г. указанные комиссии были упразднены, в связи с чем, были приняты такие документы, как Инструкция Народного Комиссариата Внутренних Дел о порядке отвода помещений для воинских частей и военных учреждений от 17 февраля 1921 г. № 58, Циркуляр Главного Управления Коммунального Хозяйства НКВД о казарменных помещениях военного ведомства от 26 сентября 1921 г. № 396 и ряд других.75 Согласно данным документам полномочия по предоставлению помещений воинским частям и военным учреждениям передавались в исключительное ведение жилищных подотделов Коммунотделов, в которых образовывались военные столы, занимавшиеся отведением указанных помещений в ведение квартирных органов военного ведомства по соответствующим заявкам (требованиям). Казарменные строения военного ведомства, согласно Циркуляру НКВД от 1921 г. № 36, находились в ведении Военно-инженерных дистанций. Исполкомы были обязаны обеспечивать воинские части помещениями в том случае, если в городе не имелось свободных воинских казарм. Обеспечение в таком случае могло производиться как в натуральном виде помещениями коммунального жилищного фонда, так и деньгами на наем помещений в частных домах, недостаточность которых (в «беднейших местностях»), с учетом Временного Положения о местных финансах, утвержденного Центральным Исполнительным Комитетом СССР от 12 ноября 1923г., подкреплялась специальной целевой дотацией из государственных средств.76

Постановлением СНК от 17 ноября 1921 г. «О предоставлении командному составу красной Армии и Флота, их семьям, семьям красноармейцев и ответственным лицам административных учреждений права невыселения из рабочих домов-коммун»77 военнослужащие были приравнены к работникам физического труда и не подлежали выселению из занимаемых помещений. Согласно п. 2 Циркуляра ГУКХ НКВД от 24 декабря 1921 г. № 552 «Об улучшении жилищных условий военнослужащих»78 жилищные отделы должны были удовлетворять жильем нуждающихся в нем военнослужащих в первую очередь. В связи с этим, приказом РВСР, НКВД и НКЮ от 21 апреля 1922 г. № 100079 был определен льготный порядок обеспечения жильем военнослужащих, отнесенных к числу граждан, имеющих преимущественное право на указанное обеспечение.

Принятием ряда новых правовых актов было положено начало коренному изменению самой системы обеспечения военнослужащих жильем.80

В целом прослеживается тенденция сохранения за лицами, проходящими военную службу определенных преимуществ, по сравнению с обычными гражданами, что подчеркивает существование еще в то время порядка предоставления жилья военнослужащим отличного от общего. Так, например, постановлением СНК СССР от 20 июля 1923 г. «Льготы в области местного обложения для военнослужащих и их семей»81 военнослужащие и их семьи были освобождены от ряда местных налогов и сборов. То есть, имеет смысл вести речь об объективной необходимости обеспечения жилищем указанной категории граждан, признаваемой на протяжении столетий, а в настоящее время выражающейся в закреплении специального права на жилище в законодательстве России. Однако в период становления советского государства задача обеспечения жилой площадью военнослужащих решалась наиболее трудно. Тем не менее, предпринимались различные попытки формирования механизма обеспечения жильем военнослужащих, несмотря на сложные экономические и политические условия.

Уделялось внимание и вопросам аренды жилья для военнослужащих, механизм которой в настоящее время фактически не действует и остается нереализованным. В соответствии с Циркуляром НКВД от 9 июня 1924 г. № 250 «Об отводе помещений под общежития для военнослужащих» коммунальным отделам на местах было указано сдавать Военному и Морскому ведомству в аренду свободные жилые помещения без взимания арендной платы и заключения договоров страхования.82

По мере совершенствования законодательства об обеспечении жильем военнослужащих, особое значение уделялось вопросу предоставления льгот, в том числе по оплате коммунальных услуг, которые первоначально военнослужащие оплачивали наравне с иными категориями потребителей. Так, 13 июня 1923 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление о взимании платы за пользование жилыми помещениями, в котором устанавливался минимальный и максимальный размер квартплаты для определенных категорий граждан. Конкретный размер квартирной платы устанавливался местным исполкомом по согласованию с профсоюзными органами в отношении каждой категории. Впоследствии постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 апреля 1936 г. были утверждены льготные ставки оплаты занимаемой жилой площади для военнослужащих (с учетом размера их денежного довольствия).83

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 29 сентября 1924 г. «О праве пользования дополнительной жилой площадью» предусматривалось предоставление отдельным категориям командного состава армии права пользования жильем в размере 20 кв. аршин сверх общей нормы жилой площади.84

В период с 1924 по 1937 гг. были отработаны основные положения по порядку предоставления жилой площади в армии, что выразилось, в формировании нового законодательства и, в частности, утверждение постановлением ЦИК от 9 октября 1924 г. Кодекса законов о льготах и преимуществах для военнослужащих Рабоче-крестьянской Красной Армии и Рабоче-крестьянского Красного Флота Союза ССР и их семей,85 регулирующий, главным образом, вопросы материального обеспечения военнослужащих, в том числе основания и условия предоставления жилья.86 Впоследствии постановлением ЦИК и СНК от 23 апреля 1930 г. был утвержден новый Кодекс о льготах для военнослужащих и военнообязанных Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семей.87 В указанных кодифицированных актах нашли отражение основные вопросы, ранее содержащиеся в перечисленных выше документов, о предоставлении им ряда льгот.

При этом, особое значение придавалось мерам по сохранению жилищного фонда военного ведомства, что имеет немаловажное значение при анализе правового регулирования действующего порядка обеспечения жильем военнослужащих. Так, указанные меры, в целом, сводились к закреплению жилья, в котором проживали военнослужащие, за начальниками гарнизонов, в целях последующего заселения его военнослужащими,88 а также выселению в административном порядке из жилых помещений, закрепленных за военным ведомством, лиц, утративших связь с военной службой.89

Как отмечается в современной научной литературе, практика закрепления жилья, в котором проживали военнослужащие, за начальником гарнизона и заселения его при освобождении военнослужащими, активно применялась в течение длительного времени в СССР в интересах решения жилищной проблемы данной категории граждан и позитивно оценивалась в научной литературе советского периода М.И. Бару, Ю.Г. Басиным, О.С. Иоффе, В.С. Масловым, В.Ф. Чигирем и другими специалистами.90

Что касается вопросов административного выселения лиц, утративших связь с военным ведомством, то указанная мера являлась довольно эффективной длительное время и носила распространенный характер в 30-50-е гг.

В период Великой Отечественной войны основные тенденции, связанные с обеспечением, в основном не изменялись, поскольку это было обусловлено довольно сложным периодом времени. Постановлением СНК СССР от 5 августа 1941 г. № 1931 «О сохранении жилой площади за военнослужащими и о порядке оплаты жилой площади в военное время»91 были установлены правовые меры сохранения жилой площади за военнослужащими, определен льготный порядок оплаты жилой площади их семьями. За всеми лицами, состоящими в рядах армии и флота на время войны сохранялась их жилая площадь, а с не заселенных квартир квартирная плата не взималась. Начиная с 1943 г. стали приниматься документы, направленные на оказание финансовой поддержки военнослужащим и членам их семей в обеспечении их жильем и восстановлении домов.92

В целом в период с 1917 г. по 1945 г., военнослужащие уже не имели широкого выбора реализации своего права на жилище, поскольку единственным путем получения жилого помещения для военнослужащего и членов его семьи был путь, связанный с государственными административными органами, которые предоставляли жилое помещение, но только в случае наличия свободных площадей. Квартирное обеспечение этого периода характеризуется тем, что оно регулировалось, главным образом, военно-административными нормами.

После окончания Великой Отечественной войны во вновь выстроенных и восстановленных домах жилая площадь военнослужащим, уволенным в запас, семьям погибших предоставлялась по распоряжениям Советов депутатов трудящихся в соответствии с п. 8 постановления СНК СССР от 21 сентября 1945 г. № 2436 «О мероприятиях по оказанию помощи демобилизованным, семьям погибших воинов, инвалидов Отечественной войны и семьям военнослужащих»93 и приказом Наркомхоза СССР от 13 октября 1945 г. №520.94 Кроме того, лицам, подлежащим увольнению со службы предоставлялись жилищные льготы, которые к тому же подкреплялись установлением действенных гарантий их осуществления на практике, например, в виде определения специальной 10 % квоты жилой площади, подлежащей выделению на эти цели министерствами и ведомствами, закрепленной в постановлении Совета Министров СССР от 19 мая 1954г. № 952 «О мероприятиях по материальному обеспечению офицеров и лиц высшего, старшего и среднего начальствующего состава Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, увольняемых в запас или в отставку».95 Особое внимание уделялось контролю за исполнением указанного предписания в целях обеспечения жилой площадью кадровых офицеров Советской Армии в населенных пунктах, где имеются военные гарнизоны.96 Вопросы правового режима такой жилой площади поднимались в научной литературе советского периода и, в целом, такой подход к решению жилищной проблемы, с учетом особого статуса военнослужащих, оценивался положительно.97 Можно согласиться с мнением отдельных авторов, что фактически послевоенным законодательством был установлен «новый порядок обеспечения жильем, характеризующийся наличием специальных гарантий государственного характера с использования жилищного фонда всех министерств и ведомств СССР».98 Немаловажным является и принятие мер по решению жилищных вопросов военнослужащих путем закрепления в законодательстве механизма предоставления ссуд (долгосрочных кредитов) на строительство жилья, что в итоге выразилось в установлении права граждан СССР, в том числе и военнослужащих, приобрести или построить для себя жилой дом на праве личной собственности.99 Следует отметить, что в дальнейшем со стороны государства прослеживается тенденция решения жилищной проблемы военнослужащих в приоритетном порядке, в том числе в вопросах кредитования индивидуального жилищного строительства.100

В 40-60-х годах прошлого столетия в СССР было принято значительное количество правовых актов по вопросам обеспечения жильем военнослужащих (отдельные положения которых нашли свое отражение и были учтены при разработке действующего законодательства РФ) и сформировались важные пути реализации права военнослужащих и членов их семей на жилище, основным из которых являлось предоставление жилья из специально формируемого ведомственного жилищного фонда (квартир и комнат в жилых домах; служебно-должностных квартир в закрытых военных городках; общежитий и др.), а предоставление земельных участков и кредитование индивидуального жилищного строительства носило факультативный характер.101

Следует отметить, что, по сравнению с состоянием жилищного вопроса в настоящее время, несмотря на значительное сокращение численности Вооруженных Сил СССР в первой половине 60-х гг., в 60-70 гг. ХХ века довольно эффективно решалась проблема обеспечения жильем лиц, уволенных с военной службы, а также подлежащих увольнению, что, безусловно, благоприятно сказывалось и при предоставлении жилплощади действующим военнослужащим, а также снижало произведение излишних денежных выплат и количество случаев нарушения действующего законодательства.

С принятием Закона СССР от 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности»,102 Положения о прохождении воинской службы прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил СССР, утв. постановлением Совета Министров СССР от 18 ноября 1971 г. № 845, а также Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооруженных Сил СССР, утв. постановлением Совета Министров СССР от 18 ноября 1971 г. № 846 было установлено, что обеспечение жилплощадью лиц офицерского состава, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы, уволенных в запас или отставку, производится исполнительными комитетами Советов народных депутатов трудящихся. В соответствии с постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 января 1960 г. № 74 и от 5 марта 1963 г. № 270 лица, уволенные с военной службы по «льготным» основаниям (состоянию здоровья, возрасту, сокращению штатов при продолжительности военной службы 20 календарных лет и более должны были обеспечиваться жилплощадью независимо от ее ведомственной принадлежности в первую очередь не позднее трех месяцев со дня прибытия к месту жительства (избранного с учетом положений о прописке), для чего местные Советы получали от министерств и ведомств 10 % жилой площади во вновь построенных (восстановленных) домах.103

В 70-80 годах были окончательно сформированы принципы обеспечения жильем, а также выработан налаженный механизм предоставления жилых помещений военнослужащим. Многие важные установки имеют место и в ныне действующем законодательстве. Важным являлось закрепление права на жилище в ст. 44 Конституции (Основного закона) СССР. Во исполнение постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 марта 1978 г. № 229 «Вопросы Свода законов СССР» и в целях устранения множественности нормативных актов о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей постановлением Совета Министров СССР от 17 февраля 1981 г. № 193 было утверждено Положение о льготах для военнослужащих, военнообязанных, лиц, уволенных с воинской службы в отставку, и их семей (далее – Положение о льготах),104 которое явилось основанием для проведения ряда научных исследований в области военного права.105 Глава III положения о льготах посвящена вопросам предоставления жилищных льгот. По общему правилу военнослужащие сверхсрочной службы, прапорщики, мичманы и лица офицерского состава, состоящие на действительной военной службе, имели право получить для себя и для совместно проживающих с ними членов семьи жилую площадь из жилищного фонда местных Советов народных депутатов наравне с другими гражданами. При этом, в п. 18 указанного правового акта устанавливалось, что за прапорщиками, мичманами и военнослужащими сверхсрочной службы, в течение первых пяти лет пребывания на действительной военной службе в качестве прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы сохраняется право на жилую площадь, занимаемую до поступления на военную службу.

Положение о льготах регулировало и вопросы бронирования жилья, в частности п. 22 установлено, что за военнослужащими сверхсрочной службы, прапорщиками, мичманами и лицами офицерского состава, направленными для прохождения действительной военной службы за границу, в районы Крайнего Севера и в местности, приравненные к районам Крайнего Севера, и их семьями жилая площадь по месту прежнего жительства бронируется (сохраняется) на все время пребывания их за границей, в указанных районах и местностях. Лица старшего и высшего офицерского состава, имеющие срок выслуги 25 лет и более, уволенные с воинской службы, имели право на занимаемую ими и их семьями жилую площадь. В случае смерти лиц старшего или высшего офицерского состава за членами их семей закрепляется жилая площадь, занимаемая ими по месту постоянного жительства. Военнослужащие в звании полковника, ему равном и выше, как состоящие на действительной военной службе, так и уволенные в запас или в отставку, а также командиры отдельных воинских частей и преподаватели военно-учебных заведений по специальным военным и военно-политическим предметам имели право на дополнительную комнату или на дополнительную жилую площадь в размерах, устанавливаемых действующим законодательством. Кроме того, военнослужащие состоящие на действительной военной службе, в силу п. 24 Положения о льготах оплачивали занимаемую ими жилую площадь по льготным ставкам.

Согласно п. 28 Положения о льготах лицам старшего и высшего офицерского состава, прослужившим на военной службе не менее 25 календарных лет, а также лицам офицерского состава, прослужившим не менее 25 лет и уволенным в запас или в отставку по состоянию здоровья, возрасту или по сокращению штатов, отводились земельные участки для индивидуального жилищного строительства. Военнослужащим сверхсрочной службы, прапорщикам, мичманам и лицам офицерского состава, уволенным в запас или в отставку по состоянию здоровья, возрасту или по сокращению штатов, полагались и денежные ссуды на индивидуальное жилищное строительство в размерах, предусмотренных действующим законодательством. На исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов возлагались обязанности по оказанию данным военнослужащим содействия в отводе земельных участков, строительстве индивидуальных жилых домов на средства военнослужащих.

Закреплялось и право отдельных категорий военнослужащих «льготного» вступления в жилищно-строительные кооперативы в избранных ими городах и населенных пунктах. При этом исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов обеспечивали прием в жилищно-строительные кооперативы в первоочередном порядке тех военнослужащих, которые достигли предельных возрастов пребывания на действительной военной службе, или которым до достижения указанных предельных возрастов осталось не более трех лет. Как видно, многие существенные позиции данного документа сохранились и сейчас.

Порядок предоставления жилья, реализации военнослужащими специального права на жилище регламентировался главным образом ведомственными актами военного законодательства. Одним из важных документов являлось Положение о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии в Советской Армии и Военно-Морского Флота, регулирующее вопросы организации и деятельности квартирно-эксплуатационных органов и вопросов снабжения воинских частей, а также лиц, проходящих военную службу квартирным довольствием.

Военнослужащие сверхсрочной службы, прапорщики и мичманы, а также лица офицерского состава и члены их семей, другие лица находившиеся у них на иждивении согласно Положению о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте, введенного в действие приказом Министра обороны СССР 1975 г. № 285,106 обеспечивались жилой площадью по месту службы военнослужащего за счет жилого фонда Министерства обороны. Как отмечается в научной литературе, выделяемая по постановлению Совета Министров СССР жилая площадь Министерству обороны поступала в его постоянное ведение.107 В соответствии с действовавшим постановлением СНК СССР от 21 октября 1938 г. за гарнизонами, как и ранее, закреплялась вся жилая площадь в домах местных Советов, занимаемая военнослужащими кадрового состава и начальствующего состава Вооруженных Сил СССР и их семьями. Указанное положение законодательства фактически означало, что в качестве жилого фонда Министерства обороны СССР необходимо было учитывать жилую площадь, правомерно занимаемую военнослужащими действительной службы в домах местных советов. В частности, правом распоряжения жилплощадью в доме местного Совета мог обладать начальник гарнизона, поскольку все названные помещения закреплялись за гарнизонами.

Здесь следует отметить, что (по аналогии с правом ведомства на повторное заселение, речь о котором пойдет в следующем параграфе настоящей главы) и раньше имели место попытки исполкомов местных Советов, самостоятельно, без согласования с начальником гарнизона, распоряжаться данной жилой площадью, однако судебные органы шли по пути защиты законных прав и интересов военнослужащих.108 При этом в юридической литературе уделялось внимание вопросам повторного заселения жилья военнослужащими. В частности, отмечалось, что указанное право чаще всего предоставляется предприя­тиям и организациям, получающим жилые помещения в силу установленных законодательством удержаний части жилой площади во вновь выстроенных домах государст­венного жилищного фонда. При этом, в качестве примера приводилось положение о том, что за Министерством обороны СССР закрепляются все жилые помещения, полученные от местных Советов, пред­приятий и организаций для обеспечения военнослужащих кадрового состава и их семей. При освобождении этих помещений в связи с выездом военнослужащих они вновь заселяются по распоряжению квартирно-эксплуатационных органов Министерства обороны.109

Согласно п.п. 42, 43 Положения о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте, введенного в действие приказом Министра обороны СССР 1975 г. № 285 в КЭЧ района по соответствующим формам должен был вестись учет жилой площади Министерства обороны, а именно: поступающей от собственного строительства Министерства обороны СССР; полученной от местных Советов депутатов трудящихся, министерств и ведомств; поступающей от переоборудования нежилых помещений Министерства обороны СССР; занимаемой военнослужащими и их семьями в домах, ранее принадлежавших Министерству обороны СССР и переданных в установленном порядке на баланс жилищных организаций местных Советов депутатов трудящихся, министерств и ведомств. Как и в настоящее время, устанавливалось общее правило, согласно которому все вопросы, связанные с обеспечением жилой площадью военнослужащих, должны были решаться по месту прохождения ими службы за счет жилого фонда Министерства обороны СССР.

Военнослужащие, направленные на учебу в военно-учебные заведения с исключением из списков воинских частей, обеспечивались на время учебы жильем из расчета 1-2 комнаты на семью (несемейные размещались в общежитиях) с освобождением жилых помещений по прежнему месту службы. По окончании учебы выделенная им военно-учебными заведениями жилплощадь в общежитиях и жилых домах подлежала освобождению в двухмесячный срок.

Пункт 13 данного Положения устанавливал, что в закрытых военных городках командирам рот, батальонов, полков, бригад, дивизий, корпусов и командующим армиями и им равным командирам подразделений, воинских частей, соединений и объединений всех родов войск и видов Вооруженных Сил может предоставляться служебно-должностная жилая площадь. При переводе к новому месту службы служебно-должностная площадь должна была освобождаться. Указанные должностные лица вне закрытых военных городков, а также другие военнослужащие как в закрытых военных городках, так и вне их обеспечивались жилой площадью в обычном порядке. Предоставление жилой площади должно было производиться в пределах норм, установленных законодательством союзных республик.

Важным положением являлось и то, что при переводе военнослужащих для прохождения службы в другие гарнизоны они обеспечивались жилой площадью по новому месту службы только после сдачи квартирно-эксплуатационным органам Министерства обороны СССР жилой площади по прежнему месту службы.

В воинских частях, а также в КЭЧ гарнизонов велись списки лиц: не имеющей жилой площади вообще, а также проживающих в общежитиях, гостиницах, служебных жилых помещениях, на жилой площади, снимаемой в порядке поднайма, и на забронированной жилой площади; нуждающихся в улучшении жилищных условий (имеющие установленную жилую площадь менее нормы); нуждающихся в увеличении жилой площади в связи с болезнью членов семьи, а также проживающих в одной семье или смежных комнатах по две семьи; проживающих в бараках, ветхих домах, подвалах и других непригодных для проживания помещениях. В эти списки военнослужащие включались на основании решения командира воинской части.

В целях правильного распределения и использования жилой площади в гарнизонах и воинских частях создавались жилищные комиссии, руководство которыми осуществлял командир соответствующей воинской части. Списки распределения жилой площади по установленной форме с необходимыми документами направлялись через довольствующую КЭЧ района на утверждение начальнику гарнизона. Утвержденный список являлся основанием для оформления установленным порядком ордеров на вселение.

Согласно п. 20 Положения вся жилая площадь, поступающая от собственного строительства Министерства обороны СССР, получаемая по постановлениям Правительства СССР от исполкомов местных Советов депутатов трудящихся, министерств и ведомств, а также освобождаемая за выездом, распределяется между воинскими частями, дислоцированными в гарнизоне, пропорционально количеству военнослужащих, нуждающихся в жилье.

Жилая площадь в домах Министерства обороны СССР, а также закрепленная за гарнизонами в жилых домах исполкомов Советов депутатов трудящихся, министерств и ведомств закреплялась за теми воинскими частями, в которых проходят службу проживающие на ней военнослужащие.

Оформление ордеров на жилую площадь в домах Министерства обороны СССР, в том числе построенную для хозрасчетных предприятий и организаций, а также на жилую площадь, закрепленную за Министерством обороны СССР в домах местных Советов, министерств и ведомств, производилось через КЭЧ районов в установленном порядке по спискам, утвержденным начальниками гарнизонов. После получения оформленных в установленном порядке ордеров на заселение жилой площади КЭЧ районов передавали их уполномоченным представителям воинских частей, под расписку для вручения лицам, которым предоставляется жилая площадь. Следует отметить, что в закрытых и обособленных военных городках ордера на заселение жилой площади выдавались КЭЧ района (гарнизона). При этом, заселение служебных жилых помещений производилось по специальным ордерам, после включения таких помещений в число служебных решением исполкома Совета депутатов трудящихся.

Имелись определенные особенности обмена и бронирования жилья военнослужащих, механизм которого стал активно использоваться в послевоенные годы.110 Так, обмен жилых помещений в домах Министерства обороны СССР, а также закрепленной за Министерством обороны жилой площади в домах местных Советов депутатов трудящихся, министерств и ведомств допускался лишь с согласия начальников гарнизонов по представлению начальников квартирно-эксплуатационных частей районов (гарнизонов). Обмен жилыми помещениями в закрытых военных городках мог быть разрешен только с лицами, назначенными на службу или поступившими на работу в воинскую часть, расположенную в данном военном городке.

При возбуждении ходатайства перед соответствующим исполкомом Совета депутатов трудящихся о бронировании жилого помещения командиры воинских частей должны были сообщать об этом в КЭЧ района и одновременно решать вопрос использования забронированной площади. Заселение забронированной жилой площади также оформлялось через КЭЧ района на срок действия брони. Ответственность за правильное использование забронированной площади возлагалось на командиров воинских частей и органы квартирно-эксплуатационной службы.

Начальники гарнизонов, военные комиссары, командиры воинских частей обязаны были оказывать военнослужащим содействие при вступлении в жилищно-строительные кооперативы. Военнослужащим, желающим вступить в жилищно-строительные кооперативы, командирами воинских частей выдавались справки по установленной форме. При этом, те лица, которые имели квартиры в кооперативных домах, при переводе, связанном с переездом в другой населенный пункт, подлежали обеспечению жилой площадью по новому месту службы наравне с военнослужащими, не имеющими жилой площади.

В целом, в 80-х годах был принят ряд нормативных актов, направленных на совершенствование механизма реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями, и большинство вопросов регламентировалось ведомственными актами, которые главным образом, регулировали порядок предоставления жилья. Однако в отдельных из них содержались нормы, противоречащие жилищному законодательству, а также ущемляющие права военнослужащих и способствующие злоупотреблениям со стороны органов военного управления и их должностных лиц. Тем не менее, указанный период характеризуется тем, что помимо обеспечения жильем за счет ведомственного жилищного фонда, более эффективно начинают использоваться иные формы обеспечения жилыми помещениями, которые ранее носили исключительно факультативный характер (кредитование и предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство, вступление в ЖК (ЖСК) и др.).

Достаточно серьезным прорывом в законодательном закреплении правового статуса военнослужащего, его подробной регламентации было начало 90-х годов, а именно период перехода к новому строю, распада Союза ССР и создания Содружества Независимых Государств. Именно кардинальное изменение существовавшего порядка государственного устройства обусловило необходимость принятия нового пакета законов, формирования правовых основ организации и деятельности различных органов, в том числе военной организации государства. Весьма важным было принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г., а также Закона РФ от 22 января 1993 г. № 4338-I «О статусе военнослужащих», содержащего серьезные изменения положений о социальном обеспечении военнослужащих. В стране произошли существенные политические и правовые изменения, поскольку был взят курс на формирование рыночных отношений, и сфера жилищных правоотношений, безусловно, не могла остаться в стороне от происходящих преобразований. Ранее существовавшая распределительная система удовлетворения жилищной потребности граждан не дала ожидаемых результатов, т.к. количество нуждающихся в улучшении жилищных условий росло, а проблема обеспечения жилплощадью военнослужащих стала одной из наиболее острых социально-экономических проблем. В то же время решение этой проблемы в советский период обеспечивалось развитием государственного жилищного фонда, содействием со стороны государства в обеспечении граждан жилыми помещениями. В 90-х годах в России формируется тенденция к обострению жилищной проблемы, в том числе из-за снижения масштабов жилищного строительства. Назрела острая необходимость в разработке новых подходов в решении жилищной проблемы, проведении жилищной реформы. Прежде всего, должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от распределительной системы обеспечения жильем, построенным за счет государства, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан с сохранением льгот для социально слабо защищенных групп населения, существованию двух механизмов механизма реализации права граждан на жилище - рыночного и распределительного. Таким образом, вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении, что и нашло свое отражение, прежде всего, в законодательном закреплении не только новых подходов к разрешению жилищной проблемы в условиях рыночных отношений, но и в сохранении прежнего метода обеспечения граждан жильем по договору социального найма.