Geum.ru

Актуальные аспекты правового регулирования

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   15
Глава 1. Право на обеспечение жилыми помещениями как социальная гарантия статуса военнослужащих, проходящих военную службу

по контракту.


§1. Понятие и сущность права военнослужащих на обеспечение

жилыми помещениями.


Одним из важных условий обеспечения правового статуса граждан России, в том числе и военнослужащих, является гарантированность их прав и свобод, которая достигается с помощью различных средств и мер, призванных обеспечивать их фактическое использование и направленных на их практическое осуществление, а также охрану и защиту.

Конституцией РФ11 провозглашено и гарантируется право граждан на жилище, которое является одним из важнейших социально-экономических прав и свобод человека и гражданина. Закрепление в Основном законе страны данного права базируется на нормах международного права - Всеобщей декларации прав человека (ст. 25)12 и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11).13

Жилье относится к числу материальных благ, необходимых любому человеку, независимо от возраста, пола, состояния здоровья, социального происхождения. Человек не может существовать без жилья и потребность в жилье является естественной. Таким образом, законодательно закрепляется важнейшее положение, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к скитанию и бродяжничеству.

Происходящие в России социально-экономические, политические изменения существенно влияют на многие аспекты жизни граждан. Однако создание условий для осуществления права на жилище предполагает проведение различных мероприятий (в том числе, финансовых, организационных, законодательных), способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище, поскольку особенно остро жилищный вопрос встает при нестабильности экономики. И, сегодня, самой жизнью поставлена задача особой социальной значимости, а именно ускорение решения жилищной проблемы в стране. Обострение жилищной проблемы в условиях перехода страны к рыночной экономике, определило необходимость проведения жилищной реформы как неотъемлемой части стабилизации экономики государства и осуществления в ней структурных изменений, в связи с чем, в целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы» (с изм. и доп. от 14 февраля 2002 г.) утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 годы.14

Безусловно, как правильно отмечают отдельные авторы, одним из главных направлений и условий жилищной реформы в стране является создание необходимой правовой базы, соответствующей принципиальным положениям Конституции РФ и долгосрочной государственной жилищной политики.15

Обеспеченность населения жильем – один из главнейших показателей уровня его благосостояния, и, поэтому, решение жилищного вопроса в России является важной задачей государства и общества.

Особенно остро сейчас стоит вопрос обеспечения жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в связи с чем, необходимо остановиться на следующем.

В науке выделяется такое понятие как право на материальное обеспечение,16 в связи с чем, по мнению автора, наряду с понятием право на жилище существует и понятие право на обеспечение жильем. Здесь закономерно возникает вопрос, связанный с тем, что понимается под обеспечением жильем, какой смысл вкладывается в него и как соотносится данное понятие с правом на жилище. Как правило, в юридической литературе право на обеспечение не выделяется отдельно, что на взгляд автора, не совсем верно.

Если обратиться к толкованию слова «обеспечение», то под ним обычно подразумевают снабжение чем-либо в нужном количестве,17 предоставление достаточных материальных средств к жизни,18 т.е., по мнению автора, вполне обоснованно можно вести речь о процессе снабжения (предоставления), как об определенной регламентированной законодательством деятельности уполномоченных на то субъектов (органов). Исходя из этого, под правом на обеспечение жилыми помещениями следует понимать право на снабжение жильем (право на предоставление жилых помещений) в порядке и по нормам, установленным действующим законодательством. Понятие обеспечение жильем охватывается более широким, по своему смыслу и значению, понятием – материальное обеспечение. При этом, термин «снабжение», с точки зрения автора, относится больше к движимому имуществу, нежели к недвижимости, в связи с чем, по отношению к жилым помещениям в данном контексте следует употреблять слово «предоставление».

Следует подчеркнуть, что когда говорят о праве на обеспечение жилыми помещениями той или иной категории граждан, речь ведется и о деятельности определенных органов государства по снабжению ее жилой площадью, которая фактически выступает в качестве определенной гарантии государства, можно сказать обязанности по указанному виду материального обеспечения. Следовательно, с точки зрения автора, если право на жилище является общим понятием, входящим в правовой статус каждого гражданина России и принадлежит каждому от рождения, то право на обеспечение жильем (т.е. на его предоставление бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами) имеют не все категории граждан, а лишь отдельные из них, о чем прямо указано в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.

Очевидно, что в настоящее время жилищная политика государства изменилась. Теперь всем гражданам, нуждающимся в жилье, государство уже не может гарантировать предоставление благоустроенного жилища, а также невысокую плату за квартиру и коммунальные услуги, как это было предусмотрено ранее действующим законодательством.19 Конституция РФ, закрепив принципы рыночной экономики, в том числе в жилищной сфере, изменила пути решения жилищного вопроса граждан, установив, что бесплатно или за доступную плату жилье предоставляется двум категориям граждан - малоимущим и иным указанным в законе лицам.

К иным, указанным в законе лицам, действующее законодательство относит и военнослужащих – граждан РФ, обладающих особым правовым статусом, и в отношении которых, по мнению автора, в законодательстве, наряду с общим, выделяется специальное право на жилище, в содержание которого и входит, так называемое, право на обеспечение жилыми помещениями. При этом, следует отметить, что возможность выделения общих и специальных прав, в том числе в связи с действием норм специального (военного) законодательства, подтверждается в научной и научно-практической литературе.20

Так, прежде всего, необходимо отметить, что правовой статус военнослужащих, включающий и право указанной категории на жилище, регулируется специальными правовыми нормами (военным законодательством), в частности, содержащимися в Законе о статусе. В связи с этим, следует остановиться на понятии правового статуса указанной категории граждан, который представляет собой совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных законодательством (п. 1 ст. 1 Закона о статусе). Особенность их правового положения состоит в том, что, во-первых, они обладают гражданством РФ, т.е. являются гражданами России и обладают общим правовым статусом личности, а, во-вторых, в силу выполнения ими специфических обязанностей в сфере обороны и безопасности страны, имеют особый, специальный статус,21 что, по мнению автора, наряду с предусмотренным конституционным правом на жилище всех граждан страны, обуславливает наличие специального права военнослужащих на жилище. Но, это не единственная из причин, обуславливающая наличие указанного специального права.

Необходимо отметить и то, что определенные льготы гарантии и компенсации, в том числе жилищные, распространяются и на членов семей военнослужащих, о чем указано в п. 5 ст. 2 Закона о статусе. Следовательно, жилой площадью обеспечиваются, помимо военнослужащего, и те лица, которые на момент предоставления жилого помещения являются членами его семьи и имеют право на получение жилой площади.

При рассмотрении тех или иных вопросов, связанных с осуществлением права на жилище военнослужащих и членов их семей, необходимо иметь в виду, что основания и порядок обеспечения военнослужащих жильем регулируются как Законом о статусе, так и нормами жилищного законодательства РФ, что вытекает из смысла вышеприведенной нормы закона. По предусмотренным законом основаниям жилые помещения предоставляются военнослужащим и проживающим совместно с ними членам их семей не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы за счет жилищного фонда Министерства обороны РФ (иного органа). При решении вопроса о том, кого следует относить к членам семьи военнослужащего, имеющим право на обеспечение жильем, следует исходить из положений ст. 53 ЖК РСФСР, на что указано и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (п. 22).22

Для того, чтобы разобраться в вопросах реализации жилищных прав военнослужащих, необходимо более подробно остановиться на специфике правовых отношений, складывающихся в данной сфере. Но, прежде всего, следует рассмотреть общие положения о конституционном праве военнослужащих на жилище. Обращаясь к понятию, закрепленного в Конституции страны права на жилище, следует обратиться к толкованию данного права учеными.

Как правильно отметил П.И. Седугин, по своей юридической природе право на жилище фактически является государственно-правовым институтом, а конституционные положения о праве на жилище – юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений.23

По мнению В.П. Грибанова право на жилище означает гарантированную законом возможность удовлетворения потребности в жилье нуждающихся граждан различными способами, средство, обеспечивающее удовлетворение данной потребности.24

Близко с этим подходом и понимание права на жилище другими учеными. Так, В.П. Скрипко указывает, что право на жилище «означает для гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жильем, а также возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также юридическую возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья».25

Профессор С.М. Корнеев выделяет в праве на жилище две составные части. С одной стороны, по мнению ученого, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям, т.е. охраняет имеющееся у гражданина субъективное гражданское право на конкретное жилье, обеспечивая его неприкосновенность и недопущение произвольного лишения жилища. С другой стороны, государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем.26

И.Б. Марткович выделял в конституционном праве на жилище два элемента: право стабильного обладания жильем и право получения при определенных условиях другого жилища в домах государственного или общественного жилищного фонда, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов, либо приобретения жилья в собственность.27

Говоря о праве на жилище, Ю.К. Толстой акцентирует внимание на том, что это право может возникнуть в силу различных оснований, но всегда является элементом жилищных правоотношений, которые охватывают различные отношения, но обязательно включающим отношения по предоставлению жилых помещений.28

Отдельные авторы справедливо считают, что «право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям: возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещени­ем независимо от видов жилищных фондов; возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными ука­занными в законе гражданами, нуждающимися в жилище, - путем полу­чения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, му­ниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установлен­ными законом нормами; другими лицами - путем строительства или при­обретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства; возможность использования жилого помещения не только для прожи­вания гражданина и членов его семьи, но и путем передачи жилого поме­щения для проживания другим гражданам на основании договора».29

Таким образом, из приведенных научных подходов к пониманию права на жилище вытекает, что указанное право, прежде всего, означает возможность иметь жилище и пользоваться им на условиях, установленных законодательством. Из анализа Конституции РФ видно, что сущность права граждан (в том числе и военнослужащих) на жилище сводится к трем основным положениям, или, как указывают некоторые авторы, формулам30: 1). Каждый имеет право на жилище (ст. 40); 2). Неприкосновенность жилища (ст. 25); 3). Свобода выбора места жительства (ст. 27).

Поэтому, фактически, закрепление в Конституции РФ права на жилище означает право каж­дого иметь жилище, иметь гарантированную возможность быть обес­печенным жилищем и не опасаться произвольного лишения своего жилища.

Отдельные авторы совершенно справедливо указывают, что положения о неприкосновенности жилища не распространяется на специальные жилые помещения, свободные для доступа (например, казарменные помещения).31

Следует отметить, что право на свободу передвижения и выбор места жительства, закрепленное в ст. 27 Конституции РФ и нашедшее отражение в Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года № 5242-I,32 в условиях Вооруженных Сил имеет свою специфику, поскольку его осуществление не всегда зависит от желания военнослужащего, что полностью соответствует действующему законодательству. Так, указанное право не является абсолютным, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения отдельных прав закрепляются и в нормах иностранного права.33 Возможность такого ограничения обусловлена и тем, что это допускают и нормы международного права.34

В п. 2 ст. 1 Закона о статусе предусмотрено, что военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными федеральными конституционными и федеральными законами. В частности, в ст. 6 Закона о статусе закреплено, что право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. При этом, правила передвижения военнослужащих в расположении воинской части, их выезда за пределы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу, определяются общевоинскими уставами (ст. ст. 243-249 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ), а порядок выезда военнослужащих за пределы территории РФ определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право на изменение места военной службы, в том числе на перевод в другую местность, в соответствии с заключенными ими контрактами, с учетом условий прохождения военной службы, состояния здоровья военнослужащих и членов их семей (на основании заключения военно-врачебной комиссии) и по иным основаниям, устанавливаемым законодательством.

Что касается выбора места жительства, то это право ограничивается в период прохождения военной службы, а военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, при увольнении с военной службы имеют право на выбор постоянного места жительства в любом населенном пункте РФ или в другом государстве в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ и международными договорами РФ. Однако порядок обеспечения жилыми помещениями за пределами территории РФ имеет свои особенности.

Надо учесть и то, что данное право связано и с такими понятиями, как место пребывания и место жительства.35 В п. 3 ст. 15 Закона о статусе закреплено положение о том, что военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их семей по их просьбе регистрируются до получения жилья по адресам воинских частей, с предоставлением на этот период пригодных для временного проживания жилых помещений.

Исходя из проведенного анализа, следует, что военнослужащие, обладающие конституционно-правовым статусом личности, имеют общее право на жилище – неотъемлемое право каждого гражданина России, т.е. обладают возможностью иметь жилище и пользоваться им на условиях, установленных законодательством, с учетом положений о неприкосновенности жилища и свободы передвижения и выбора места жительства.

Теперь, рассмотрев общие положения о конституционном праве граждан (военнослужащих) на жилище в России, выступающим в качестве социальной гарантии их правового статуса, следует перейти к специальному праву военнослужащих на жилище.

Вопросы правового регулирования социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, как граждан с особым статусом, изучались и нашли свое отражение в работах таких военных ученых-юристов, как Д.Н. Артамонов, Н.В. Артамонов, Х.М. Ахметшин, Н.И. Кузнецов, Ю.И. Мигачев, А.П. Назарчук, Л.М. Пчелинцева, П.И. Романов, А.А. Синица, Б.Ф. Старов, К.В. Фатеев и других.

Говоря о специальном праве военнослужащих на жилище, их праве на обеспечение жильем, по мнению автора, акцент следует делать на вопросах материального обеспечения данной категории граждан. Об этом свидетельствуют имеющиеся в науке подходы.

Как указывает Ю.И. Мигачев, право на материальное обеспечение является одним из наиболее существенных прав военнослужащих, вытекающих из условий военной службы и закрепленных в Законе о статусе. При этом, по его мнению, материальное обеспечение военнослужащих включает денежное довольствие, продовольственное и вещевое обеспечение, обеспечение жилыми помещениями, а также медицинское и торгово-бытовое обслуживание.36

П.И. Романов, говоря о правовых отношениях в сфере военного управления, выделяет следующие личные права военнослужащих: право на материальное содержание; право на государственное обеспечение; право на льготы; право на почетные преимущества и награды; право на образование и отдых; право на жалобу.37 Право на жилище Романов отдельно не выделяет, ведя речь о квартирном довольствии военнослужащих, как составной части права на материальное содержание и права на льготы.

А.А. Синица высказывает несколько отличное от приведенной точки зрения мнение, рассматривая право военнослужащих на жилище как трех составляющих на квартирное довольствие, права на жилищные льготы и права собственности на жилое помещение.38

Анализ военно-юридической литературы показывает, что квартирное довольствие рассматривается как вид права на материальное содержание, составной элемент материального обеспечения военнослужащих, которое носит обязательный порядок исполнения, регулируемый нормами военно-административного права и сводится к отношениям в сфере распределения жилых помещений и удовлетворения потребностей военнослужащих (и членов их семей) в предоставлении коммунальных услуг.

В то же время, некоторые авторы, вполне справедливо указывают, что право военнослужащих на получение квартирного довольствия вытекает из их конституционного права на жилище.39 При этом, право на жилище, безусловно, шире права на квартирное довольствие, и как правильно указывают отдельные авторы, оно охватывает его, а также право на жилищные льготы.40

Вместе с тем, в военно-юридической литературе квартирное довольствие рассматривается не только как вид материального обеспечения военнослужащих, но и как вид тылового обеспечения войск, сущность которого «заключается в удовлетворении по установленным нормам воинских частей (кораблей) казарменными, жилыми и иными помещениями, оборудованными всем необходимым в целях создания нормальных жилищно-бытовых условий личному составу и надлежащих условий деятельности штабов, служб и подразделений».41 Указанная позиция подтверждается и нормами, содержащимися в Положении о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота, введенном в действие приказом Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. № 75 (с изм. от 26 июня 2000 г.), а также Наставлении по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации, утв. приказом Министра обороны РФ от 31 января 2001 г. № 10. Следовательно, понятие квартирное довольствие включает в себя квартирное довольствие воинских частей (организаций) и квартирное довольствие военнослужащих, которые различны по своему содержанию.

При этом, по мнению автора, исходя из проведенного анализа, к специальному праву военнослужащих на жилище, т.е. к праву на обеспечение жильем относится лишь квартирное довольствие военнослужащих. Наряду с ним к праву на обеспечение жильем, с точки зрения автора, имеет отношение и квартирное обеспечение за доступную плату, т.е. предоставление жилых помещений за доступную плату по избранному месту жительства. Сущность квартирного довольствия сводится к бесплатному предоставлению военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей жилых помещений по нормам и в порядке установленном действующим законодательством. Оно выступает в качестве основного содержания права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями, является обязанностью государства, в лице уполномоченных органов, по отношению к военнослужащим. Предоставление жилья в таком случае не зависит от субъективного желания военнослужащего, а осуществляется по месту прохождения военной службы.

Квартирное обеспечение за доступную плату – составляющая права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на обеспечение жилыми помещениями, выражающаяся в обеспечении военнослужащих жилыми помещениями на льготных условиях по избранному ими месту жительства при увольнении с военной службы. Указанное обеспечение не является основным и носит обязательный характер лишь при волеизъявлении военнослужащего соответствующей категории.

Наличие правового статуса военнослужащего, связанного с определенной спецификой, в том числе с ограничением отдельных прав и свобод, обуславливает наличие у военнослужащих и права на льготы, по мнению Д.Н. Артамонова, выступающего в качестве «необходимого и справедливого дополнения к ответственным и сложным обязанностям воинов».42

Профессор Н.И. Кузнецов в понятие льгот вкладывает определенные преимущества, предоставляемые данной категории граждан в связи с выполнением определенных воинских обязанностей, либо полное или частичное освобождение от отдельных государственных обязанностей.43 При этом, как правильно отмечает Л.М. Пчелинцева, данное Кузнецовым Н.И. определение льгот для военнослужащих рассматривается в качестве ведущего на протяжении последних двадцати лет, как наиболее емкое и верное и в настоящее время не утратило своего значения.44

Что касается права на жилищные льготы, то оно представляет собой субъективное право военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и граждан, уволенных с военной службы, заключающееся в гарантированной законом возможности пользоваться социальным благом в жилищной сфере в виде определенных преимуществ.45

Анализ современной юридической литературы, также позволяет говорить о том, что наличие особого правового положения военнослужащих, в том числе связанного с ограничениями отдельных прав и свобод, обуславливает предоставление указанной категории граждан льгот, гарантий и компенсаций, путем из закрепления в правовых актах. Причем, как правильно отмечают отдельные авторы, гарантии охватывают совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на реализацию прав и свобод военнослужащих, т.е. включают в себя льготы и компенсации.46

Закон о статусе (ст. 15), являющийся основным правовым актом, содержащим положения о льготах и компенсациях данной категории граждан, закрепляет, что государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений, что, как правильно отмечают некоторые авторы, не лишает военнослужащих возможности на приобретение жилья и в других, установленных законодательством формах.47

В Законе о статусе закреплен комплекс льгот и компенсаций, имеющих существенное значение при реализации права военнослужащих на жилище.

Основные из них сводятся к следующему:

- предоставление военнослужащим, имеющим в собственности квартиры, при переводе к новому месту военной службы служебных жилых помещений или общежития на период службы в данной местности (п. 4 ст. 15);

- регистрация по просьбе военнослужащих и членов их семей до получения жилья по адресам воинских частей и предоставление на этот период пригодных для временного проживания жилых помещений (п. 3 ст. 15);

- обеспечение органами местного самоуправления уволенных с военной службы по достижению предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями военнослужащих при общей продолжительности военной службы 10 лет и более жильем в трехмесячный срок при предоставлении документов о сдаче жилья по месту службы только при получении постоянных жилых помещений (п. 14 ст. 15);

- включение в очередь для получения жилья военнослужащих по избранному месту жительства за три года до увольнения в запас по возрасту или в год увольнения по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями (п. 13 ст. 15);

- предоставление дополнительной жилой площади военнослужащим в воинском звании «полковник» и выше, а также командирам воинских частей, преподавателям вузов и другим лицам (п. 8 ст. 15);

- бронирование жилых помещений на время службы за границей и в отдельных районах (п. 9 ст. 15);

- безвозмездное получение в собственность занимаемых жилых помещений (п. 6. ст. 15);

- первоочередной порядок вступления в ЖСК (ЖК) или выделения земельных участков под строительство жилья для военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы в связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, при общей продолжительности военной службы 10 лет и более и ряда других лиц (п. 12 ст. 15);

- предоставление субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи военнослужащим и лицам, уволенным с военной службы по льготным основаниям, вступившим в ЖСК (ЖК) военнослужащим или осуществляющим строительство (покупку) индивидуальных жилых домов (квартир) (п. 14 ст. 15);

- выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений до их получения (п.п. 3, 14 ст. 15).48

При этом, следует отметить, что ранее предусмотренные в законодательстве льготы по пятидесятипроцентной оплате жилой площади, коммунальных услуг, телефонов и топлива (п. 10 ст. 15), в настоящее время отменены, что связывается с повышением размера денежного довольствия военнослужащих, предоставлением дополнительных денежных выплат. В то же время, по мнению автора, указанные жилищные льготы являлись, так называемыми «реальными» льготами, т.е. их предоставление на территории РФ осуществлялось практически беспрепятственно, своевременно и без задержек, чего нельзя сказать о некоторых других. Вместе с тем, на взгляд автора, отмена льготной оплаты жилой площади и коммунальных услуг была вызвана кризисным положением жилищно-коммунального хозяйства, необходимостью его поддержки.

Таким образом, из проведенного анализа видно, что в отношении военнослужащих предусмотрен особый, специальный порядок реализации конституционного права на жилище с предоставлением льгот и компенсаций и регламентированный нормами специального законодательства.

Раскрывая особенности реализации жилищных прав военнослужащих, следует вновь обратиться к понятию обеспечения жильем данной категории граждан, поскольку именно это понятие является характеризующим, и, по мнению автора, входящим в содержание специального права на жилище. При этом, автор отмечает, что к указанной категории граждан понятие «обеспечение» имеет самое непосредственное отношение, а его толкование в данном случае можно считать буквальным. В этом и проявляется главная особенность понятия обеспечения жилыми помещениями военнослужащих.

Так, в широком смысле, право на жилище военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, сводится к рассмотренным положениям о конституционном праве граждан на жилище в России (общее право). Говоря о праве военнослужащих на жилище в узком смысле, по мнению автора, фактически речь следует вести о праве данной категории граждан на обеспечение жильем на условиях, установленных нормами специального (военного) законодательства, т.е. о тех формах реализации (обеспечения), которые гарантирует им государство при прохождении военной службы и, в определенных случаях, после увольнения с нее (специальное право).

Для того, чтобы разобраться в содержании специального права на жилище, а именно праве на обеспечение жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, необходимо дать понятие указанного обеспечения.

Во-первых, обеспечение военнослужащих – это деятельность государства, имеющая определенную цель и задачи.

Общая цель любого вида материального обеспечения военнослужащих – снабжение чем-либо в нужном количестве, для поддержания боеготовности и обеспечения обороноспособности страны. Непосредственной целью рассматриваемого вида обеспечения является удовлетворение жилищной потребности военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей, а именно предоставление указанной категории лиц жилой площади в порядке и размере, установленном действующим законодательством.

Задачами обеспечения жильем военнослужащих являются:

- снабжение жилыми помещениями военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей по месту прохождения военной службы;

- обеспечение жилыми помещениями военнослужащих в соответствии с категориями, на которые они имеют право;

- предоставление и обеспечение жилищных льгот и компенсаций, установленных законодательством;

- разработка и внедрение дополнительных (альтернативных) путей реализации права военнослужащих на жилище;

- соблюдение действующего законодательства, регулирующего вопросы обеспечения жильем военнослужащих и т.д.

Во-вторых, существуют принципы (основные начала) обеспечения жильем военнослужащих, которыми, по мнению автора, являются:

- принцип доступности жилья (предоставления бесплатно или за доступную плату);

- принцип целевого использования жилищного фонда;

- принцип законности обеспечения жильем;

- принцип контроля за соблюдением действующего законодательства в области обеспечения жилыми помещениями.

В-третьих, данная деятельность выражается в определенных формах обеспечения жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и реализации ими своего права на жилище:

- обеспечение жильем за счет государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального найма;

- обеспечение жилыми помещениями временного пользования (служебными жилыми помещениями; общежитиями; аренда жилых помещений для военнослужащих);

- обеспечение средствами на приобретение, наем (поднаем) жилья (предоставление субсидий по государственным жилищным сертификатам; выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилья; оказание безвозмездной финансовой помощи и т.п.).

При этом, в настоящее время, в качестве основных форм выступают: обеспечение жилыми помещениями за счет государственного и муниципального фонда социального использования; обеспечение жилыми помещениями временного пользования, а в качестве дополнительных – формы, сводящиеся обеспечению средствами на приобретение, наем (поднаем) жилых помещений, выражающиеся в реализации права на жилище путем участия в подпрограмме «Государственные жилищные сертификаты»; реализации права на жилище путем вступления в жилищные (жилищно-строительные) кооперативы и через строительство жилья; выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилья.

В-четвертых, указанная деятельность осуществляется уполномоченными на нее органами управления и их должностными лицами.

Исходя из содержания правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения жильем военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в частности, Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота, утвержденного приказом Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. № 75 (с изм. от 26 июня 2000 г.) непосредственно вопросами обеспечения занимаются квартирно-эксплуатационные органы, к числу которых относятся Главное квартирно-эксплуатационное управление Министерства обороны РФ (КЭУ Министерства обороны РФ), квартирно-эксплуатационные службы военных округов, квартирно-эксплуатационные части районов и т.п.

Общее руководство квартирно-эксплуатационной службой в Вооруженных Силах осуществляется КЭУ Министерства обороны РФ. Указанное главное управление подчиняется заместителю Министра обороны РФ по строительству и расквартированию войск и организационно входит в состав Управления начальника строительства и расквартирования Вооруженных Сил РФ, структура и статус которого определен приказом Министра обороны РФ от 9 февраля 1993г. № 53 «О введении в действие Положения об Управлении начальника строительств и расквартирования Вооруженных Сил Российской Федерации».

Непосредственные обязанности по руководству квартирно-эксплуатационной службой и обеспечению квартирным довольствием воинских частей выполняют: - в военных округах - КЭУ (КЭО) военных округов; - в районах (гарнизонах) - КЭЧ районов (гарнизонов)49; - в воинских частях - начальники квартирно-эксплуатационной службы воинских частей или другие органы квартирно-эксплуатационной службы, или специально назначенные должностные лица.

Руководство квартирно-эксплуатационной службой на флотах и флотилиях КЭУ Министерства обороны РФ осуществляет через Главное инженерное управление Военно-Морского Флота (ГИУ ВМФ). Кроме того, вопросами обеспечения жилыми помещениями занимаются командиры воинских частей, начальники гарнизонов, жилищные комиссии воинских частей, гарнизонов и т.п. Так, командиры воинских частей и начальники гарнизонов руководят деятельностью соответствующих жилищных комиссий, выполняющих ряд важнейших функций, к числу которых относятся своевременное и правильное распределение жилых помещений, учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий), контроль за своевременным освобождением жилых помещений и др.

Отчасти функции по реализации жилищных льгот осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и некоторые организации. Это касается порядка оформления и выдачи ордеров, заключения договоров социального найма жилых помещений, реализация права на первоочередное вступление в жилищные кооперативы и т.п.

В-пятых, основное содержание деятельности указанных органов сводится к снабжению жильем военнослужащих и членов их семей в порядке и размере, предусмотренном законом.

Следовательно, проведенный анализ позволяет говорить о том, что обеспечение военнослужащих жильем – это целенаправленная деятельность государства, в лице уполномоченных органов управления и должностных лиц, по снабжению военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей, жилыми помещениями по нормам и в порядке установленным действующим законодательством.

Право военнослужащих на обеспечение жильем, с точки зрения автора, можно назвать специальным, поскольку, во-первых, как уже отмечалось, в области обеспечения жилищных прав военнослужащих действуют нормы специального (военного) законодательства, а во-вторых, в отношении данной категории граждан законодательно (в том числе и на конституционном уровне) установлен особый (специальный) порядок реализации данного права, распространяющийся только на военнослужащих, в-третьих, военнослужащие – граждане РФ с особым правовым положением (статусом).

Вместе с тем, следует разграничить понятия обеспечения жилыми помещениями и понятие реализация права на жилище. На взгляд автора, это необходимо сделать, чтобы определиться с точным предметом темы исследования – правовым регулированием рассматриваемого вида правоотношений.

Так, термин «обеспечение», как уже отмечалось, предполагает снабжение чем-либо в нужном количестве, предоставление достаточных материальных средств к жизни. В понятие «реализация» вкладывают значение осуществление, исполнение чего-либо.50

Понятие обеспечение и реализация жилищных прав военнослужащих, с одной стороны имеют много общего, поскольку охватывают вопросы порядка получения жилья в определенных формах, в ходе осуществления своего права на жилище. Тем не менее, с другой стороны, как полагает автор, понятие «реализация права на жилище» шире понятия «обеспечение жильем», и, касательно жилищной проблемы военнослужащих, включает, охватывает его.

Безусловно, военнослужащие, имеют право на приобретение (покупку) жилья и на некоторые другие варианты решения своей жилищной проблемы, но здесь говорить об обеспечении жилым помещением по линии Министерства обороны (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) не приходится, поскольку данная форма осуществления права на жилище, выходит за рамки предусмотренной законодательством обязанности снабжения, включаемого в понятие квартирного довольствия.

Очевидно, что, не имея надлежащих социально-экономических условий, не будучи материально обеспеченным и социально защищенным, гражданам, проходящим военную службу, довольно сложно выполнять обязанности, возлагаемые на них в связи с особым положением, наличием специального правового статуса. Обеспечение их и совместно проживающих с ними членов их семей жилыми помещениями, не просто компенсация, льгота или иная привилегия за те ограничения, которые установлены законодательством при осуществлении ими своих прав и свобод. В первую очередь, обязанность государства предоставить жилье, обеспечить им данную категорию граждан, обусловлена объективной необходимостью – созданием надлежащих условий для выполнения обязанностей военной службы – общих, должностных и специальных. Ведь, удовлетворение потребности в жилье – одно из важнейших условий существования человека. Отсутствие надлежащих жилищных условий, при невысоких доходах военнослужащих, может привести к негативным последствиям, которые неблагоприятно скажутся на боеготовности того или иного подразделения, а значит и обороноспособности страны в целом. Вот для чего установлена и гарантирована на федеральном уровне обязанность обеспечения жильем военнослужащих.

Причем, необходимость обеспечения жильем военнослужащих обусловлена и тем, что военная служба, которую они проходят, выступает основой деятельности Вооруженных Сил и является особым видом федеральной государственной службы, т.е. имеет определенные отличительные черты и особенности, прежде всего сводящиеся к решению специфических задач и функций в сфере обороны и безопасности страны, которые, как отмечают отдельные авторы, и являются собственно функциями государства.51

Как отмечается в научной литературе, действующая в настоящее время система обеспечения жильем военнослужащих, требует кардинальных изменений, связанных с увеличением финансирования как строительства жилья для военнослужащих, так и совершенствования организационно-правовых мероприятий, которые осуществляются в целях решения жилищной проблемы в армии и на флоте.52 При этом, учитывая и экономические возможности государства, при решении указанной проблемы, с точки зрения автора, необходимо учесть баланс интересов государства и военнослужащих. Здесь появляется ряд вопросов, которые в целом сводятся к поиску оптимальных механизмов обеспечения жильем данной категории граждан.

Как показывают статистические данные, проблема обеспечения жильем военнослужащих в последние годы обострилась и приобрела крупномасштабный характер. Так, в начале настоящего столетия в органах исполнительной власти в жилье нуждается около 400 тыс. семей военнослужащих,53 в субъектах России зарегистрировано более 160 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы, большинство из которых ожидает получение жилых помещений от пяти до десяти лет, более 70 тыс. семей подлежат отселению из закрытых военных городков. Вместе с тем, в ходе военной реформы предполагается уволить с военной службы более 350 тыс. человек, 268 тыс. из которых не имеют жилья.54

Кроме того, в ходе проведенных проверок Главным контрольным управлением Президента РФ было выявлено, что в течение 2001 г. количество бесквартирных военнослужащих только в Министерстве обороны РФ возросло до 141,2 тыс. человек; в 2002 г. количество бесквартирных военнослужащих возросло до 157,4 тыс. человек, а с учетом нуждающихся в улучшении жилищных условий – до 172,6 тыс.55 В силовых структурах более 5 тыс. военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, не могут быть уволены в связи с необеспечением их жильем, с учетом того, что их содержание ежемесячно обходится государству в 13,8 млн. рублей.56

Однако, необходимо отметить, что не только недостаточное финансирование из федерального бюджета соответствующих мероприятий, но и совершенствование правового регулирования является важным направлением в решении жилищного вопроса военнослужащих.

Поэтому в данной работе речь пойдет о таких важных формах реализации военнослужащими права на жилище путем обеспечения их жильем или средствами на его строительство (приобретение) как предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади, предоставление жилых помещений временного пользования (служебных жилых помещений, общежитий, арендуемых жилых помещений), приобретение жилых помещений в собственность с использованием безвозмездных субсидий, государственных жилищных сертификатов и путем вступления в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы.

В то же время, закрепление на законодательном уровне права на обеспечение еще не означает реальную возможность его осуществления на практике без создания, так называемого механизма этого обеспечения. Следовательно, говоря о праве на обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, несомненно, нужно сказать и о механизме реализации специального права на жилище.

Так, установленный в законодательстве механизм обеспечения жильем военнослужащих находится далеко не в идеальном состоянии, в том числе из-за имеющихся коллизий, пробелов в праве, в связи с чем, и возникает необходимость проведения комплексного исследования. Поэтому, в дальнейшем, после проведения исторического анализа становления и развития права военнослужащих на обеспечение жильем, оценки состояния системы правового регулирования данной области правоотношений, следует на основе анализа эффективности действия нормативных правовых актов, регулирующих указанные вопросы, разработать и внести предложения по совершенствованию действующего законодательства в целях формирования и стабилизации действенного механизма обеспечения жилыми помещениями военнослужащих.