М. Э. Дмитриев
| Вид материала | Документы |
- П. Н. Дмитриев [и др.] // Вопр вирусологии. 2010. № С. 23-26, 29.81kb.
- Песенка про Дракулу муз. Никола Дмитриев, 11.86kb.
- А. Н. Дмитриев А. В. Русанов, 756.72kb.
- Литература по курсу «Введение в искусство», 40.56kb.
- Справочник Издание 3-е, переработанное и дополненное, 3713.86kb.
- В. А. Дмитриев зао «Фирма «Петротрест», 29.86kb.
- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, 34.18kb.
- Информационного строения материи, 133.18kb.
- А. В. Дмитриев, 4525.71kb.
- Боровкова Ольга Ивановна Дмитриев Владимир Куприянович Всероссийский конкурс, 355.04kb.
С Т Е Н О Г Р А М М А
заседания "круглого стола" на тему:
"Управление по результатам в контексте реформ
государственного управления в России"
от 20 декабря 2006 г.
М.Э.ДМИТРИЕВ
Уважаемые коллеги, мы открываем наш семинар, который посвящен попытке подведения промежуточных итогов процессов, связанных с развитием механизмов управления бюджетирования по результатам за последние 4 года.
В этой сфере, если мы оглянемся на то время, которое прошло с 2004 года, когда этот процесс ускорился и была создана комиссия по совершенствованию бюджетного процесса под председательством Александра Жукова, за прошедшее время в принципе были достигнуты весьма неплохие и полезные результаты.
Прежде всего, нужно отметить, что существенно расширился круг людей, которые в государственных органах представляют смысл и цели такого рода механизмов; уже освоили некоторые базовые навыки оценки результатов, их измерения и соотнесения со своей текущей деятельностью и с деятельностью своих министерств и ведомств. Разработано довольно много методических и нормативно-правовых актов, которые регулируют процесс определения результатов, оценки их фактической реализации, достижения. Большинство ведомств уже, что называется, набило руку на разработке докладов о целях и результатах деятельности.
Вместе с тем, такого рода достижения, безусловно, носят промежуточный характер, и мы должны четко понимать, что сам процесс развития систем управления и бюджетирования по результатам достиг точки, в которой мы можем говорить о том, что вся эта идея находится в России на грани серьезного кризиса, потому что реально пока все те процедуры, которые внедрены на практике, носят ритуально-символический характер, за ними не следуют реальные ресурсы. Любые попытки действительно увязать управление по результатам с принятием ресурсных решений, прежде всего бюджетных, не говоря уже об имущественных или каких-то иных, наталкиваются на чрезвычайную осторожность финансовых органов и неготовность их идти на те риски, которые связаны с масштабным изменением механизмов принятия решений в бюджетной и финансовой сфере.
В результате мы имеем ситуацию, когда все то, что сделано на сегодняшний день, на практике для чиновника среднего и высшего уровня в ведомстве, которое напрямую не имеет отношения к реформе системы государственного управления, превращается в ненужное бюрократическое обременение. Никакого смысла в этом процессе большинство людей органов власти не видит. Они реально воспринимают ситуацию как внедрение еще одного пятого колеса, которых в системе государственного управления и без того очень много, где и без того существует огромное количество разного рода форм отчетности, требований к документообороту и прочего, что не воспринимается ими как оправданное и рациональное.
Возникло еще одно направление деятельности, которое реально никак не соотносится с фактическим механизмом принятия решения в органах государственного управления. И если эта ситуация продлится еще некоторое время, скорее всего мы можем ожидать, что это циничное отношение к механизмам бюджетирования по результатам будет нарастать. Сама идея себя довольно сильно дискредитирует и через какое-то время попытки придать новое дыхание этому процессу будут сталкиваться уже с тем, что в системе государственного управления сложится устойчивое негативное отношение к этому процессу, как к процессу, который не приносит реальных результатов, но чрезвычайно трудоемок и отвлекает людей от выполнения действительно важных должностных обязанностей.
Каким образом можно было бы ускорить процесс и выйти из тупика - это очень серьезный и важный вопрос. Насколько, например, Министерство финансов готово рассматривать вопросы действительно ускорения процесса увязки механизмов планирования и управления по результатам с финансовыми потоками и процедурами, которые заложены в Бюджетном кодексе сегодня и которые фактически не позволяют применять механизмы управления по результатам.
Мы знаем, что попытка изменить Бюджетный кодекс в очередной раз столкнулась с ведомственными разногласиями, и в очередной раз (уже, наверное, шестой или седьмой) за последние 10 лет попытки внести существенные изменения в Бюджетный кодекс оказались неудачными. Как долго будут продолжаться такие попытки и как скоро удастся сдвинуть с мертвой точки этот процесс, мы не можем сказать. И, судя по всему, все-таки в самом Министерстве финансов мотивация для достижения такого рода сдвигов является пока недостаточной и статус-кво устраивает больше, чем та новая рискованная система управления финансами, которая вытекает из новых механизмов управления бюджетирования по результатам.
В какой мере удастся расширить сферу экспериментов, в какой мере, например, региональные органы управления смогут принять более радикальные решения в субъектах Федерации, в распоряжении хотя бы частью тех финансовых ресурсов, которые находятся под контролем субъектов Федерации, - это вторая интересная тема.
Теоретически не исключено, что на местном уровне, где процесс принятия решения является гораздо более гибким и есть определенные элементы бюджетной автономии, новые подходы, связанные с управлением по результатам, могут получить более полновесную реализацию и действительно в некоторых случаях быть увязанными с ресурсами, принятием бюджетных и финансовых решений.
То, что происходит на региональном уровне, не всегда нам понятно и известно и, соответственно, сегодняшняя встреча была бы очень неплохим поводом еще раз взглянуть на то, какие возможности региональные "пилоты" открывают для продвижения идей и демонстрации реальных позитивных результатов, увязки финансовых ресурсов с системой планирования и бюджетирования на основе результатов.
Еще одна тема, которая явно нуждается в серьезной дискуссии и осмыслении, связана с реформой государственной службы. То законодательство, которое принято практически уже два года назад, а также концепция реформы государственной службы предусматривало довольно широкий спектр возможностей по увязке или созданию мотивации для государственных служащих к достижению определенных результатов и даже повышению гибкости механизмов стимулирования, поощрения карьерного роста, связанных с результативностью деятельности. Но на практике ни один из этих механизмов так и не оказался внедрен даже на экспериментальном уровне.
Отсутствие такого рода мотивации тоже довольно сильно сдерживает и ослабляет интерес к внедрению механизмов управления по результатам, прежде всего потому, что, опять-таки, государственные служащие понимают, что независимо от того, какие показатели они запланируют и как их представят вышестоящим органам государственного управления, в любом случае это вряд ли отразится на уровне их материального вознаграждения и на перспективах карьерного роста. Это лишний раз подчеркивает то, что в глазах большинства государственных служащих механизм управления по результатам на сегодняшний день является виртуальным и не имеет явных перспектив быть встроенным в реальную систему государственного управления, в том числе, и управления человеческими ресурсами.
Я осознанно поставил акцент не на достижениях, которые, безусловно, существенны и проделана огромная работа, а на тех вызовах, с которыми сталкивается эта система. И этот акцент, на мой взгляд, не случаен. Даже в странах, где система исполнительной власти не находится в таком глубоком состоянии кризиса, как сегодня в Российской Федерации, процесс внедрения механизмов, ориентированных на результаты, проходил достаточно болезненно и отнимал целые десятилетия. Даже в такой успешной стране, как Швеция, 20-25 лет ушло, прежде чем эти механизмы стали работать
более-менее полноценно во всех органах власти.
Что касается России сегодня, то, помимо общих проблем, которые связаны со сложностью фактического претворения в жизнь подобного рода схем, мы сталкиваемся с проблемой общего кризиса системы государственного управления, кризиса мотивации, высокого уровня коррупции, общей слабости институтов государственного управления. И, несмотря на то, что административная реформа позволяет уже говорить о довольно заметном прогрессе по определенным направлениям, тем не менее, в рейтингах эффективности государственного управления Россия сейчас занимает в мире места, которые существенно отстают от места, которое страна занимает по показателям экономического развития.
И попытки опередить время и внедрять механизмы управления по результатам, накладывая их в целом на не очень работоспособную и слабо мотивированную систему государственного управления, безусловно, являются еще одним вызовом, который мы не можем не учитывать, оценивая риски, перспективы и те первоочередные шаги, которые необходимы, чтобы предотвратить кризис этой инициативы на федеральном и региональных уровнях, придать ей новое дыхание и наконец сделать всю идею по-настоящему работоспособной и органичной для российской системы государственного управления.
Я надеюсь, что в ходе сегодняшнего семинара эти весьма острые проблемы действительно удастся обсудить достаточно детально, на техническом уровне. К сожалению, пока мы не имеем в наших рядах ключевых представителей Министерства финансов, которые отвечают за разработку и реализацию этого направления работы, но я надеюсь, возможно, кто-то из них сможет присоединиться к нам в ходе этой дискуссии.
А сейчас я передаю слово Владимиру Николаевичу Южакову, который, вероятно, сделает первую вводную презентацию и будет вести наш сегодняшний семинар.
Спасибо.
В.Н.ЮЖАКОВ
Спасибо, Михаил Эгонович.
Прежде чем перейти к своей презентации, я передам слово для небольшого вступительного приветствия Елене Игоревне Добролюбовой, как одному из инициаторов нашей сегодняшней встречи.
Е.И.ДОБРОЛЮБОВА
Большое спасибо, Владимир Николаевич.
Доброе утро, дамы и господа!
Я представляю здесь Всемирный банк, поэтому у меня, наверное, некая международная перспектива на процессы внедрения управления по результатам. Действительно, эти механизмы завоевывают все большую и большую популярность, они уже не являются неким феноменом
англо-саксонских стран или феноменом скандинавских стран. Они достаточно активно внедряются и в странах Центральной и Восточной Европы, даже в азиатских странах, где, в общем-то, существуют достаточно жесткие традиции управления. И, наверное, столь широкое распространение, это не только дань моде, но и определенное признание действенности данных механизмов. В этом смысле очень хотелось бы пожелать, чтобы в рамках сегодняшнего мероприятия мы смогли коллективно найти ответ на вопросы о том, как бороться с теми вызовами, которые обозначил Михаил Эгонович, каким образом мы можем снизить риски внедрения управления по результатам и, соответственно, обеспечить результативность самого процесса по внедрению механизмов управления по результатам.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации данная задача сформулирована достаточно давно. Я думаю, что из предыдущего выступления было понятно, что эта тема является смежной. Когда мы готовились к этому "круглому столу", мы обнаружили «следы» этой темы как минимум в трех программах и концепциях основных реформ государственного управления в России (извините за некую тавтологию).
Для Всемирного банка данная тема также не является новой, мы работаем по ней во многих странах, в том числе в России, и надеемся, что она останется для нас актуальной и в будущем. Мы планируем заниматься этой тематикой следующие 3 года и также надеемся, что сегодняшнее мероприятие позволит нам правильно расставить акценты в своей работе. Желаем нам совместной удачной работы.
В.Н.ЮЖАКОВ
Большое спасибо.
Теперь я воспользуюсь правом, которое Михаил Эгонович мне передал, сделав небольшое вводное выступление. Его цель, прежде всего, информировать участников о том, как бы мы предполагали построить работу "круглого стола" и что бы рассчитывали получить в конечном итоге.
Михаил Эгонович сказал уже о сверхзадаче нашей работы: попытаться предотвратить кризис идеи управления по результатам, создать предпосылки для того, чтобы она из виртуальной превратилась в реально действующий механизм. Если это, конечно, возможно.
Цель непосредственно "круглого стола" - это продвижение к подготовке единой методологии и в данном случае того, что мы назвали "дорожной картой" внедрения управления по результатам при реализации реформы государственного управления.
Возможна ли эта единая методология? Мы предполагаем, что возможна, но наша работа, наверное, покажет, так ли это. Возможна ли единая методология, которая бы объединяла реформы - административную, бюджетную, государственной службы, координировала бы их усилия в отношении внедрения механизмов управления по результатам?.
И второе. Под "дорожной картой" мы имеем в виду в данном случае некий план-график на довольно длительную перспективу, который бы позволял координировать эти усилия. При этом план-график, не имеющий какого-то официального статуса. Трудно предположить, что сейчас бы была принята какая-то специальная программа, которая бы координировала действия в рамках всех трех реформ государственного управления, а, может быть, плюс еще "Электронная Россия", плюс что-то еще. Поэтому наша "дорожная карта" могла бы быть таким неофициальным документом, который бы позволял координировать в принципе усилия. Не факт, что это может состояться. Но такую попытку мы бы хотели предложить сделать.
Задачи, которые мы предполагаем реализовать непосредственно в ходе этих часов нашей совместной работы:
Это, во-первых, обсуждение и оценка значимости смежных проблем внедрения механизмов управления по результатам, опираясь на то, как эти смежные проблемы виделись организаторам круглого стола. Во-вторых, это попытка сформулировать предложения и дать оценки уже сделанных предложений по проекту "дорожной карты".
И третье - это попытаться дать какую-то дополнительную ориентацию для экспертного сообщества по тем задачам, которые в этой сфере являются актуальными.
Я хочу обратить внимание на то, что у вас в папках есть пакет материалов, которые на направлены решение этих задач. Коротко о них.
Первое. В программе "круглого стола" ключевым моментом для нас является наличие вопросов для обсуждения по сессиям. Всем участникам эти вопросы предварительно рассылались. Надеюсь, вы смогли определиться, какие из них наиболее близки вам и по каким вы в дополнение к стартовым сообщениям хотели бы высказать свою позицию.
Второе. Мы раздали также то, что условно называется "Определения управления по результатам". Мы старались отобрать все, что есть в мировой практике, и все, что имеет отношение к нашей работе. Думаю, что у нас нет однозначно устоявшегося понимания того, что мы имеем в виду под "управлением по результатам", и поэтому не вредно, наверное, сегодня по этой теме высказаться.
Третье - это перечень нормативно-правовых актов, которые регулируют работу по внедрению механизмов управления по результатам, по трем реформам государственного управления.
Следующее - это материал под названием «Вопросы управления по результатам в мероприятиях реформ госуправления» с оценкой выполнения и определения тех проблем, которые по каждому из этих вопросов существуют. Нас очень интересовало бы как раз то, как вы оцениваете, правильно ли выделены эти проблемы и правильно ли дана оценка выполнения каждой из задач.
Следующее – материал под названием «Проблемы внедрения механизмов управления по результатам». В этом материале выявленные проблемы внедрения механизмов управления по результатам ранжированы уже по стадиям управления, то есть в отношении планирования, исполнения планов и решений и контроля за их исполнением. Материал оформлен в виде «светофора», в котором указана наша оценка того, в каком состоянии решения эти проблемы находятся. Зеленым цветом выделены проблемы в той или иной мере решенные или реально решаемые. Желтым – застопорившиеся. Красным – проблемы, к решению которых не приступали или от которых фактически отступились.
И, наконец, собственно " Дорожная карта» внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти Российской Федерации на среднесрочный период». На наш взгляд, это один из ключевых документов (наших внутренних документов) для обсуждения. Именно по нему, прежде всего, мы хотели бы услышать ваши позиции, насколько он приемлем, насколько приемлемы его конкретные пункты.
При подготовке всех этих документов мы пытались сформулировать некий общий подход, который позволял бы выйти на единую методологию, на единую "дорожную карту". Он выглядит так.
Мы исходили из того, что в нашем контексте управление по результатам - это не просто одно из направлений административной реформы или не просто ключевая часть реформирования бюджетного процесса. Мы исходили из того, что управление по результатам - это в принципе настройка всего государственного управления, и эта задача объединяет в себе все другие действия по административной реформе, по реформе госслужбы, по реформе бюджетного процесса.
Отсюда и управление по результатам в рамках нашего обсуждения можно было бы представить как управление, основанное на использовании обратной связи ожидаемых и достигаемых результатов с целями и ресурсами, обеспечивающими достижение этих целей и результатов.
Соответственно, целью внедрения механизмов управления по результатам в этом контексте в самом общем виде можно было бы считать как раз создание опорных обратных связей на каждой стадии управления, то есть на каждом стадии планирования, на каждой стадии исполнения, на каждой стадии контроля. Я не буду говорить об этих механизмах обратных связей для каждой конкретной стадии: они все отражены в представленных вашему вниманию материалах, в таблицах по вопросам и проблемам управления по результатам.
В общей форме. В рамках процесса планирования под обратными связями понимаются механизмы обратной связи от ожидаемых результатов к цели и от ожидаемых результатов к ресурсам. В рамках процесса исполнения это обратная связь от достигаемых результатов к целям и от достигаемых результатов опять же к ресурсам. В процессе контроля - от достигнутых результатов к целям и от достигнутых результатов к ресурсам. Это, конечно, абстрактная позиция, но она отражена в совершенно конкретном распределении проблем, вопросов и предложений, которые представлены в имеющихся у вас таблицах, в том числе в «Дорожной карте».
Соответственно, и сессии нашего круглого стола мы предложили построить по этим же трем принципам.
В рамках первой сессии мы предлагаем рассматривать перспективы создания и использования этих обратных связей, возможности их установления на первой стадии управления, то есть рассматривать «Перспективы развития технологий выбора цели и определения результатов деятельности органов исполнительной власти».
На второй сессии – с этой же точки зрения будет рассматриваться вторая стадия управления: «Перспективы совершенствования механизмов, соотнесение ресурсов и ожидаемых результатов деятельности органов государственной власти».
И, наконец, на третьей сессии - это «Возможности и перспективы внедрения системы мониторинга и оценки коррекции деятельности органов государственной власти и механизмов управления по результатам».
Еще раз подчеркну, мы считаем, что на каждой из этих сессий можно обсуждать любые проблемы государственного управления, но наша задача - сконцентрироваться все-таки на главном: на выявлении того, как за счет обратной связи от результатов к целям и ресурсам для их достижения обеспечивается повышение эффективности государственного управления.
Соответственно, разделы "Дорожной карты" построены таким же образом.
Первый раздел - это соотнесение целей, результатов и ресурсов органов государственной власти в процессе планирования.
Второй раздел - это координация используемых ресурсов, достигаемых результатов и целей органов государственной власти в процессе их реализации, или более ограниченно – в процессе исполнения плана.
Третий раздел - это контроль, оценка, поощрение, а затем коррекция достигаемых целей и результатов и используемых ресурсов.
Основной предмет обсуждения, как бы мы его видели на старте (при подготовке нашего круглого стола), соответственно, и основной предмет разработки концепции, методологий и методик по этой теме - это механизмы встраивания, обеспечения, использования обратных связей во все процессы управления, то есть в процессы планирования, исполнения, контроля. Начиная, скажем, от целеполагания до оценки и мотивации служебной деятельности государственных служащих. Это все также отражено в конкретных «вопросах», «проблемах» и "дорожной карте" внедрения механизмов управления по результатам, представленных в розданных вам материалах.
Соответственно, сгруппированы и вопросы для обсуждения, которые мы хотели бы предложить участникам круглого стола для обсуждения, для их выступлений. Тематически они сгруппированы по сессиям.
Кроме того сформулированы сквозные для каждого выступления вопросы. Хотелось бы услышать, в первую очередь: сохраняют ли свою силу задачи, сформулированные в соответствующих нормативно-правовых актах по реформам государственного управления в отношении внедрения механизмов управления по результатам. Михаил Эгонович дал предельно реалистичную оценку ситуации и, наверное, она может быть базовой в ответе на эти вопросы. Но такое или иное отношение к существующей ситуации может быть конкретизировано по отношению к каждой из задач, которая была поставлена в рамках нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие реформы госуправления.
Второй сквозной вопрос - согласны ли вы с предлагаемой оценкой выполнения установленных этими нормативными правовыми актами задач?
Далее - правильно ли выделены проблемы, возникающие при решении, поиске решений этих задач?
Какова ваша оценка предложений "дорожной карты" по этим решению этих задач? В том числе, и ваши дополнения или несогласие, в зависимости от вашей позиции.
Вот, собственно, главное в отношении организации нашей работы.
Что касается результатов этой работы. Если позиция участников круглого стола действительно сможет послужить основанием для единой методологии, единой "дорожной карты" то, конечно, хотелось бы, чтобы мы по итогам "круглого стола" через какое-то время смогли представить доработанную, внятную и общеприемлемую "дорожную карту" дальнейшей работы по внедрению механизмов управления по результатам в практику российского государственного управления. С тем, чтобы работа не оставалась чужеродным довеском текущего государственного управления, а стала приемлемым механизмом настройки государственного управления на результат. Спасибо.
Я снова передаю слово Елене Игоревне Добролюбовой. На этот раз для стартового сообщения по первой сессии нашей работы и, надеюсь, потом для ведения этой сессии.