М. Э. Дмитриев

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Спасибо большое, Виктор Анатольевич.

Тем не менее, я думаю, что, обобщая Ваше выступление, можно сказать, что хотя от каждого отдельного государственного служащего зависит только часть, от совокупности государственных служащих и от их мотивации зависит, в общем-то, успех и, в частности, внедрения механизмов управления по результатам и повышения эффективности государственного управления в целом.

Подводя очень промежуточные итоги нашей с вами сессии, я хотела бы отметить, что приятно видеть, что все-таки, наверное, большинство вопросов, которые мы подняли, нашло отклик в тех или иных комментариях. Мы поняли, что совершенствование достижимо, но, безусловно, это не значит, что ничего не нужно делать, т.е., видимо, нужно двигаться в направлении достижения все-таки, приближения к этому совершенству.

Наверное, вряд ли при решении любой задачи всегда заранее есть ответы на все вопросы, наверное, одна из целей нашего сегодняшнего мероприятия - как раз попытаться подобраться к решению хотя части из них. Ну и было очень приятно и в интересном ракурсе была поставлена проблема необходимости общественного заказа, как, возможно, условие осмысленности этой системы, востребованности этой системы со стороны общества, а не только самих органов государственного управления. Наверное, то, что таким образом эта проблема ставится на экспертных обсуждениях, это также является уже первым отражением того, что все больше и больше будет привлекаться общественного внимания и к целям, и к задачам, и, главное, к мониторингу результатов деятельности.

В.Н. ЮЖАКОВ

Спасибо, Елена Игоревна.

После первой нашей сессии у меня остается впечатление, что есть какой-то небольшой шанс на то, что виртуальная игра под названием "внедрение механизмов управления по результатам" будет постепенно превращаться в реальную работу по настройке государственного механизма или, точнее, перенастройки государственного управления на правильно понимаемые результаты и соответственно цели, которые эти результаты обеспечивают.

Тем не менее, пока управление по результатам - это всего лишь одно из направлений административной реформы, если говорить в целом по управлению по результатам. Другие направления административной реформы оказываются пока более весомыми и значимыми.

Организационный момент. Выступление Андрея Витальевича Клименко предполагалось в качестве стартового выступления для третьей сессии, но он вынужден уйти вести рабочую группу по разработке административных регламентов, и с этим ничего нельзя поделать.

Поэтому мы немного нарушим график. Передвинем минут на 20 начало перерыва и предоставим слово Андрею Витальевичу для того, чтобы стартовое сообщение по третьей сессии сделать сейчас.

Не будете возражать? Это форс-мажор, с которым приходится считаться.

Андрей Витальевич, пожалуйста.

А.В.КЛИМЕНКО

Я, в свою очередь, тоже войду в ваше положение, поскольку мы уже довольно долго заседаем, и постараюсь сжать свое выступление в как можно более короткие сроки.

Когда мы говорим об управлении по результатам, то, естественно, возникает технический вопрос - что это за результаты, как их измерять, оценивать и т.д.

Часто, когда внимание обращается только на организацию и методику управления по результатам, этот вопрос становится чуть ли не самым главным, и обсуждать его можно бесконечно много. Ясно одно, что для управления по результатам, как бы оно ни трактовалось, как бы глубоко оно ни уходило, необходима все-таки система мониторинга, оценка деятельности.

Следующий слайд.

Все, что объединяет многочисленные реформы государственного управления, - продолжающаяся реформа государственной службы, бюджетная реформа, административная реформа, разделение полномочий, - это и есть как раз управление по результатам.

С одной стороны, есть проблема мониторинга и оценки хода всех этих реформ, в этом смысле методологические подходы могут быть общими, как при управлении программами, но также есть и собственые результаты в каждой из этих реформ.

Следующий, пожалуйста.

Кроме того, у нас имеются разнообразные потребители информации о результатах. Их потребности зависят от их ролей в новых моделях государственного управления. Такими потребителями являются, прежде всего граждане, Президент, законодатели и т.д. по списку, они обращают внимание на какие-то свои специфические сферы, где видят свое участие в управлении по результатам.

Дальше, пожалуйста.

Кроме того, новые технологии, которые уже так или иначе внедряются, предъявляют требования к информации, - это ДРОНДы, 3х летний бюджет, программы.

Дальше, пожалуйста.

Помимо этого, те измерения, которые у нас в результате мониторинга образуются, должны давать сопоставимость динамическую, показывать степень достижения целей, т.е. у них должна быть преемственность с теми планами, которые были приняты. Кроме того, сравнительный анализ был бы крайне желателен. Полезно оценить и системы стимулирование, потому что управление по результатам в отрыве от экономических механизмов деятельности органов исполнительной власти будет лишь вечным и бесполезным упражнением в заполнении каких-то планов и отчетов.

Показатели, которые нужно будет «мониторить» за очень немалые деньги, должны быть очень ответственными.

Очевидно важный аспект - это обратная связь с потребителями государственных услуг, с обществом. Это тоже новые требования к показателям, их понятности, четкости, однозначности. Граждане должны понимать о каких результатах идет речь и быть заинтересоваными, чтобы наши достославные органы исполнительной власти эти показатели обеспечивали.

Пожалуйста, следующий слайд.

Можно указать, кто занимается мониторингами, оценками государственного управления. Я выделил четыре блока: первый блок - это международные организации, далее - некоммерческие организации (они часто тоже бываю международными, как "Трансперинс интернешнл" например). Национальные правительственные организации и, наконец, частные коммерческие. У каждого из этих типов организации свои цели и задачи мониторинга, у них есть свои адресаты и доноры, иногда очень расплывчатые адресаты, иногда более конкретные доноры.

Следующий слайд.

Если брать, скажем, неправительственные организации, особенно международные, то у них в меньшей степени сфокусирован адресат их мониторинга, их индексов, их оценок, т.е. они, в общем, создают фон, общественное мнение. Можно показать, изменяя методику, место России в тех или иных рейтингах. Печально, если после «оранжевой революции» Россия оказывается позади Украины. Эти индексы и рейтинги мы иногда даже используем в правительственных документах (см. "Концепция административной реформы"). Слава Богу, что пока никак не задействован "индекс счастья".

Пожалуйста, дальше.

Мониторинги, которые нас интересуют с точки зрения практического улучшения государственного управления, должны давать информацию для принятия управленческих решений. Они должны быть встроены в системы стимулирования или иметь такой потенциал, чтобы воздействовать на интересы организаций, понуждать их к улучшению своей работы. Иначе, затрыт на мониторинги будет бесполезны. Результаты наблюдей должны информировать нашу, а не только международную общественность, т.е. быть адресными и приводить к необходимости корректирующих действий.

Какие есть примеры такого прагматичного подхода в других странах?

Один из примеров - Швеция, оценка финансово-административной способности ведомств. Потребность в такой оценке возникла после того, как они внедрили свои принципы бюджетирования, дали больше финансовой свободы, и потребовалось зафиксировать результат. При этом результат стали фиксировать с двух позиций - соответствиия установленному плану действийм («регулятивные , письма»), а вторая - это качество финансового управления, просто такое вот, самое, что называется, "кондовое" - следование срокам, формам отчетности стандартам учета. По этим двум параметрам шведы выставляют ведомствам рейтинги по шкале - "АА", "СС", вот такой диапазон двух индексов.

Занимается этим специальная служба, которая находится в довольно скандальных отношениях со всеми другими органами исполнительной власти, поскольку оценки используются при, как они называют, диалоге управления т.е. определении бюджетов на следующий год, планов деятельности, в том числе внутренней организации.

Пожалуйста, следующий слайд.

Другой пример, Бельгия. , Там есть такая замечательная служба - административного упрощения, она прямо буквально так и называется. При этом сайт у них - www.kafka.be "Кафка" - это их, в общем, символ ,.бюрократического безумия, встречи простого человека с бюрократией в диком виде «Замка». При этом индес Кафки- это официально утвержденный, законодательно установленный индекс. Его реально используют для оценки новых законов и ведомств.

Служба за последние 2 года смогла отменить 170 регулирующих законов и нормативных актов, что позволило сократить административные издержки бизнеса на 25%, т.е. на сумму 1,7 млрд. евро.

Такую невидимую работу европейцы, в частности бельгийцы, постоянно ведут; мониторят и борются том смысле, что контрллируют наличие административных барьеров. Но если с такой же инициативой выступает парламент, то у исполднительной власти, естественно, не хватает полномочий, чтобы такие парламентский, т.е. лобистские инициативы как-то демпфировать.

Следующий слайд, пожалуйста (вот этот градусник висит в Брюсселе на стене государственного секретариата и службы административного упрощения).

Условия результативного и эффективного мониторинга состоят, на мой взгляд, во-первых, в том, что нельзя развивать какие-либо системы мониторинга, если непонятно, как их нужно использовать, причем использовать в управленческих целях.

Недавно разговаривали с представителями Твери, они внедрили программный бюджет. У них бюджет весь расписан на 3 года полностью, ну и на 95% по программам. Можно сказать, состояние идеальное.

Так вот, задан был им вопрос: ну раз у вас все так здорово, по программам расписано, почему вы не внедряете мониторинг программ? Они говорят, что на самом деле программы – это просто описание деятельности каждого департамента, который назвали программой, тем более что названия созвучны. При этом сами департаменты и так все знают, ну что их грузить дополнительной информацией, учитывая, что информация очень дорога. То есть, если нет механизма восприятия результатов мониторинга оценки, то тогда его делать, на мой взгляд, не нужно.

Кроме того, необходимо обязательно провести cost-benefit анализ самого мониторигнга , сколько это стоит, какой мы получим результат, даже в тех случаях, когда это нормативно установлено и понятно, кто будет приемщиком информации. Естественно, без методологии, методики тоже не обойтись, также как и без кадрово-организационного обеспечения мониторинга.

Если мониторинга не встроен в систему управления, если окажется, что он слишком дорог, избыточен, то, в общем, тогда не нужно настаивать на управлении по результатам. И здесь мы, опять же, приходим к фундаментальной проблеме - до какого уровня системы управления по результатам целесообразно распространять, где они оправданы и могут дать результат. Это вопрос о «результативности результативного управления».

Спасибо.

В.Н. ЮЖАКОВ

Большое спасибо, Андрей Витальевич. Есть ли короткие вопросы к Андрею Витальевичу, имея в виду, что потом обсуждение его сообщения и в целом заявленной им темы мы продолжим в его отсутствие?

Пожалуйста.

Е.В.КОВЕШНИКОВА

На мой взгляд, Андрей Витальевич затронул очень важные проблемы, а именно кадровое обеспечение мониторинга, поскольку очень часто в исполнительных органах государственной власти именно регионального уровня стоят вопросы, кто именно должен проводить внутренний аудит, - т.е. это должен создаваться какой-то специальный орган либо рабочие группы в рамках каждого органа, и, соответственно, трудоемкость, и, конечно же всех интересует финансовая обеспеченность всех этих вопросов.

То есть, если мы говорим о "дорожной карте", возвращаясь назад, к нашей предыдущей беседе, видимо, это очень важно учитывать. И плюс еще степень влияния конкретного госслужащего на достижение конкретных показателей.

И плюс еще очень интересный момент - мотивация госслужащих, что мы будем делать в том случае, если конкретные показатели не будут достигаться, т.е. мы говорим премировании(?) в контексте достижения показателей, - а если не будут достигнуты? Я считаю, что это очень важные вопросы для размышления.

А по поводу вот именно кадровой обеспеченности мониторинга хотелось бы несколько комментариев Андрея Витальевича услышать.

Спасибо.

А.В.КЛИМЕНКО

Вы знаете, Вы поставили вопросы, скорее, именно для обсуждения, может быть, а не для ответа.

Ну что значит кадровое обеспечение, понимаете есть две схемы мониторинга: либо это через систему заказа, проведение разного рода опросов и т.д., и тогда на рынке народ найдется; либо это на постоянной основе - значит, надо создавать службу, предъявлять требования по знаниям, умениям, навыкам, как это полагается, и вводить ее, только все это будет очень дорого.

Перед тем как решать этот вопрос, надо понять, нужно это или нет, мне кажется, прежде всего.

В.Н. ЮЖАКОВ

Спасибо, Андрей Витальевич. Возможно, мы к этому вопросу вернемся.

Е.В.КОВЕШНИКОВА

Да, я думаю, что стоит, поскольку Вы говорили о том, что сама система управления по результатам - я с Вами, безусловно, согласна - предполагает мониторинг в любом виде, т.е. это внутренний, внешний аудит, это общественное участие. Безусловно.

В.Н. ЮЖАКОВ

Еще раз, этот вопрос не закрыт, мы вернемся к нему в рамках третьей сессии.

Спасибо, Андрей Витальевич.

( П е р е р ы в )

(П о с л е п е р е р ы в а)

В.Н. ЮЖАКОВ

Уважаемые коллеги, я передаю слово для начала второй сессии, для стартового сообщения по сессии "Перспективы совершенствования механизмов соотнесения ресурсов и ожидаемых результатов деятельности органов государственной власти" Олегу Владимировичу Александрову.

О.В. АЛЕКСАНДРОВ

Добрый день, уважаемые коллеги!

На этой сессии хотелось бы рассмотреть вопрос соотнесения ресурсов и ожидаемых результатов деятельности органов государственной власти, то, что мы не обсуждали в рамках первой сессии, которая большей частью была посвящена тому же аспекту планирования, но связана именно с целеполаганием и определением ожидаемых результатов. Собственно говоря, второй, самый главный вопрос - это как соотнести ресурсы и ожидаемые результаты.

В привычном понимании этого слова мы на этой сессии рассмотрим именно вопросы БОРа.

Итак, в рамках подготовки к этому "круглому столу" мы проанализировали нормативно-правовую базу, в том числе, которая связана с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат.

В настоящее время, как вы знаете, основной базой является Бюджетный кодекс, постановление Правительства 118-е о порядке разработки перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета на очередной год и то, что предопределило реализацию бюджетной реформы, дало старт в 2004 году, - это постановление Правительства 249-е о мерах по повышению результативности бюджетных расходов.

Опять-таки в рамках подготовки к данному "круглому столу" мы выявили некие проблемы. Первая проблема обнаружилось в этом году (собственно говоря, это может быть связано и с организационными вопросами), которая заключается в том, что в полной мере не удалось реализовать тот порядок разработки перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета в рамках бюджетного цикла 2005-2006 годов, в том числе, из-за того, что оно не нашло еще своего окончательного отражения в Бюджетном кодексе.

Вторая проблема, которая сейчас достаточно актуальна (совместно, может быть, подумать над тем, что должно быть далее), - это то, что срок реализации концепции реформирования бюджетного процесса был предопределен на 2004-2006 годы. Соответственно, действие концепции подходит к завершению - возникает вопрос о дальнейшей методологии, которая была изложена в этой концепции, по продлению и о дальнейших шагах по реализации бюджетной реформы, которые хотелось бы тоже обсудить.

Также третья, она же и ключевая проблема, которая связана с реализацией уже не в ходе эксперимента, а в практической деятельности – поправки в Бюджетный кодекс. Как известно, до сих пор проект изменений в Бюджетный кодекс, который подготовлен был Министерством финансов, не согласован ведомствами, в том числе, может быть, из-за неких разночтений в методологии. Тем не менее, хотелось бы выдержать основные направления, которые были заложены в реформе бюджетного процесса. И, самое главное, условием продолжения всего начатого в 2004 году является именно принятие изменений в Бюджетный кодекс.

Также у вас есть в раздаточных материалах таблица, о которой уже упоминалось, - это вопросы, которые были связаны с реализацией управления по результатам в рамках трех реформ. Здесь мы попытались оценить состояние реализации бюджетного процесса и обозначить те проблемы, которые связаны с дальнейшим внедрением, для того чтобы выйти на те рекомендации, которые мы предложили в "дорожной карте".

Так вот, говоря о том, что сделано, мы (совместно - ЦСР, Высшая школа экономики и Всемирный банк) провели внешний анализ с точки зрения того, на каком этапе мы находимся. Внесение изменений в бюджетную классификацию Российской Федерации было предусмотрено концепцией реформирования бюджетного процесса для стимулирования достижения конечных результатов путем повышения самостоятельности, ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств, приведение структуры функциональной классификации в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти, и согласование бюджетной классификации с международными стандартами.

В целом это мероприятие реформы бюджетного процесса было выполнено. С нашей точки зрения, не решен до сих пор вопрос о программно-целевой классификации, о которой говорилось в 2004 году, когда этот процесс начинался. Не в полной мере удалось выделить и разделить бюджет действующих и принимаемых обязательств. Наверное, в этом есть причина того, что в Бюджетном кодексе такого разделения не было, а поправки не вступили в силу.

Остальные мероприятия, что касается порядка введения реестра расходных обязательств, самого порядка составления перспективного финансового плана, стандартов учета финансовой отчетности и предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов, выполнены, можно сказать, в полной мере. Но, исходя из анализа проблем, которые здесь возникли, можно также констатировать, что доклады о результатах, несмотря на то, что в порядке составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета присутствовали, не нашли своего четкого отражения в бюджетном процессе, то есть существуют как бы отдельно, не вписаны в бюджетный процесс.

Совершенствование методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых программ тоже было в концепции. Частично выполнено в части федеральных целевых программ.

Что касается методологии региональных и муниципальных целевых программ, здесь пока общей методологии нет, даже в качестве рекомендаций.

Использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ. Этот процесс достаточно бурно начался в прошлом году после принятия 239-го постановления Правительства о порядке их разработки и столкнулся с отсутствием утвержденной Минэкономразвития совместно с Минфином методики подготовки ведомственных целевых программ. В проекте она существует, но до сих пор этот инструмент при огромных, значительных усилиях, которые были затрачены практически всеми без исключения органами исполнительной власти федерального уровня, существует только в рамках проекта или фигурирует в виде краткой характеристики в докладах о результатах основных направлений деятельности.

Хотя примеры есть, как уже говорили, и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. Пример Ставропольского края, где утверждены давно и ведомственные целевые программы, и есть собственная нормативная база, которая их регулирует. Также пример Тверской области, который приводился. В общем-то, процесс идет и сейчас достаточно масштабная работа проводится по всем субъектам Федерации по подготовке ведомственных целевых программ, но в то же время остался вопрос о том, как с ними быть на федеральном уровне.

Расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета. Сегодня Елена Игоревна тоже говорила о том, что такой термин "администратор бюджетных программ" был введен в концепцию реформирования бюджетного процесса, но не получил своего пока дальнейшего закрепления.

Частично в рамках изменений в бюджетную классификацию было предоставлено право, если программа ведомственная утверждена, соответственно, ей присваивается самостоятельный код бюджетной классификации и, тем самым, расширяются полномочия. В то же время этот процесс одновременно шел с подготовкой реестра расходных обязательств. С нашей точки зрения, все равно администраторы бюджетных программ не вправе, представляя подробную расшифровку на стадии планирования, потом вносить коррективы самостоятельно, изменяя экономическую классификацию в рамках выделенных средств.

То есть планировалось, что все-таки это будет одна строчка, которую уже свободно могут использовать администраторы в процессе исполнения бюджета.

И, наконец, последнее, что предусматривалось этой концепцией, - внесение изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования бюджетного процесса и принятия соответствующих актов Правительства. Частично, как я уже сказал, эти поправки в Бюджетный кодекс разработаны, но не внесены.

Собственно говоря, основные проблемы мы выделили. Для обсуждения хотелось бы обратить ваше внимание на проект "дорожной карты". Те направления, которые связаны именно с бюджетным аспектом планирования, представлены на следующем слайде. В первую очередь, конечно, мы включили в наш проект внесение изменений в Бюджетный кодекс. При всех концептуальных различиях, может быть, разных подходах, без внесения таких поправок, наверное, невозможно никакое дальнейшее планирование и тем более обеспечение взаимосвязи с целями и результатами. Это первое, что мы определили.

Вероятнее всего, с нашей точки зрения, на это уйдет I-II кварталы, но в то же время это отягощается тем обстоятельством, что, насколько мы знаем, Министерство финансов уже должно представить к 30 апреля подготовленный и согласованный проект бюджета на среднесрочный период. Меняется именно график подготовки бюджета, поэтому, наверное, если эти поправки не выйдут в I квартале, мы рискуем остаться без бюджета в следующем периоде.

Второе направление, которое выделено в "дорожной карте", - это пункт 1.8, который также мы предлагаем в общий план включить, координирующий все реформы госуправления - это инвентаризация бюджетных целевых программ. Начало было положено достаточно давно, можно сказать, еще до начала реформы бюджетного процесса: был проведен анализ федеральных целевых программ, было принято решение о том, какие приостановить, какие изменить. То есть достаточно хороший был сделан аналитический материал и по нему действительно принимались решения.

Но в то же время уже после этой инвентаризации был принят еще целый ряд федеральных целевых программ, которые опять-таки до сих пор не связаны с системой стратегического планирования, то есть с первой частью - с целеполаганием, и, естественно, с тем, что делалось в рамках подготовки докладов о результатах основных направлений их деятельности. Продолжение этой работы должно быть.

Кроме того, планировалось, что будет рейтинговая оценка целевых программ и соотнесения с целями и результатами деятельности органов государственной власти.

И, наконец, проблема, которая выявилась уже в рамках этих реформ. Как вы знаете, появился новый инструмент программно-целевого
управления - это национальные проекты. С нашей точки зрения, результатом такой инвентаризации должно стать утверждение единой методики подготовки всех видов бюджетных целевых программ, включая национальные проекты, федеральные целевые программы, областные, республиканские муниципальные и ведомственные целевые программы.

Проблема, которая здесь возникла - и которую очень многие субъекты Российской Федерации очень хорошо знают, - в связи с отменой или приостановлением действия федеральных целевых программ. Многие субъекты, которые раньше получали финансирование в рамках ФЦП, фактически инструмента такого просто-напросто лишились, потому что инструмент "ведомственные целевые программы" не пришел им на замену. Соответственно, практика предоставления средств по программам между разными уровнями власти осталась в вакууме.

Кроме того, существует проблема не только программной координации между федеральным центром и регионами, но и между регионами и муниципальными уровнями, между самими регионами и между различными видами муниципалитетов. То есть здесь методология и иерархия отсутствует. Поэтому, если мы говорим о программном подходе, наверное, такая иерархия должна быть установлена официально. И методика, по крайней мере, то, о чем мы говорили, что было заложено, вместе с отнесением с целями и результатами, должна быть выдержана во всех программных документах, начиная с нацпроектов и заканчивая муниципальными программами. Это мероприятие, которое мы предлагаем тоже включить в общий план.

Следующее мероприятие (которое может быть даже несколько глобальным, но тем не менее) - это отсутствие автоматизированной системы ведомственного, межведомственного планирования и бюджетного планирования. Возможно, конечно, что такой программный продукт покажется достаточно глобальным, но, тем не менее, может быть, это позволит, хотя бы в виде программного обеспечения, связать реформы. Конечно, должно быть это каким-то образом решено на техническом уровне во взаимосвязи с другими плановыми документами, о которых тоже говорили на первой сессии, их достаточно много, начиная от плана НИОКР в каждом ведомстве, плана законопроектной работы, который вообще не связан с тем, о чем мы говорим, и, заканчивая, наверное, штатным расписанием.

Принципы формирования штатных расписаний, как они вписываются в эту же систему, тоже неясны, начиная от методики расчета численности и заканчивая методикой ресурсного обеспечения.

В этой части мы предлагаем подумать над утвержденной методологией расчета ресурсного обеспечения, над автоматизированной комплексной системой стратегического бюджетного планирования.

Следующий пункт, который мы предлагаем, уже связан со стадией реализации. Здесь, конечно, о чем тоже упоминалось, - это разработка и внедрение принципов конкурентного распределения ресурсов не только между программами, но и между различными вариантами программ, между альтернативами, по результатам, то есть здесь не только программы. И, конечно, здесь нужны методики конкурентного распределения ресурсов, которые были отработаны в экспериментальном виде, в рамках федерального эксперимента по БОРу, может быть, частично применены элементы в конкурсе проектов по административной реформе; но эти методики должны быть закреплены еще и каким-то уже действующим нормативно-правовым актом.

Следующий пункт, который частично переходит из того, что можно было бы сделать на более раннем этапе, - это расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, в части возможности самостоятельного внесения изменений в экономическую классификацию расходов в пределах установленных лимитов по функциональной классификации. То есть здесь как раз расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, при заданных результатах, было бы весьма актуально и было бы продолжением того, что планировалось сделать.

И, наконец, то, что нашло отражение как в концепции административной реформы, так и в бюджетной реформе и частично в реформе госслужбы, - это форма управленческой отчетности. То есть мы говорим о том, что по результатам анализа ни на одном из этапов не сделан хотя бы первый шаг с точки зрения внедрения управленческой отчетности, - ни в разрезе стратегических целей, ни в разрезе Правительства, ни в разрезе стратегических целей и задач органов исполнительной власти. Частично можно считать, что учет ведется по федеральным целевым программам, но единых форм управленческой и бюджетной отчетности, можно сказать, тоже пока нет. Хотелось бы, чтобы такие формы отчетности появились именно как инструмент контроля, содержащий отчетность в программно-целевом разрезе. Это тоже, я думаю, предмет совместной работы ведомств.

Вот вкратце те проблемы и предложения, о которых хотелось бы рассказать. Еще раз хочу обратить ваше внимание на перечень вопросов для обсуждения, который предлагается на этой сессии. Я думаю, высказываться можно будет в достаточно свободном режиме. 10 вопросов, которые мы сформулировали по второй сессии, начиная от влияния ресурсов на достижение именно конечных результатов. Я думаю, уже можно подводить какие-то итоги. И можно ли вообще ставить такую задачу на этом этапе.

Соотношение результатов и темпов роста расходов - такую проблему мы выявили при работе в рамках анализа именно докладов. То есть темп роста показателей несопоставим с темпом роста расходов. Может ли быть он сопоставим вообще, исходя из общей методологии. Но тем не менее, проанализировав часть докладов, можно сказать, что они во многом даже имеют противоположную тенденцию: результаты снижаются, а темпы роста расходов значительно увеличиваются.

Мобильность в распоряжении ресурсами, как я уже говорил. Синхронизация целеполагания и оценки достижения результатов с бюджетным процессом. Собственно говоря, мы еще обратили внимание не только на закон о бюджете, а также на закон об исполнении бюджета. То есть форма такого документа, как закон об исполнении бюджета, действительно заслуживает внимания, может ли там быть оценка достижения результатов, а не только фактические значения по объемам ресурсов? Мы считаем, что это во многом условие реализации такого соотнесения целей и ресурсов.

Формы обоснования бюджетных расходов. Как вы знаете, в этом году появились новые, которые устанавливают взаимосвязь бюджетных ассигнований только с непосредственными результатами в большинстве случаев, и как они соотносятся с докладами о результатах.

Хотелось бы обратить внимание представителей Счетной палаты и контрольных органов на следующий вопрос. У нас, как вы знаете, при проверках используются понятия «целевого», «нецелевого» использования и «эффективного», «неэффективного» расходования бюджетных средств. Уже есть примеры, в том числе в субъектах Российской Федерации, когда приходят представление, где написано, что такие-то расходы неэффективны. А методики «неэффективности» нет, как и критериев отнесения к неэффективным расходам, так же, как и к нецелевым.

То есть, если мы говорим о том, что целевые расходы - это те, которые работают на достижение целей, тогда это один подход. Если мы под «нецелевыми» подразумеваем что-то другое, то, наверное, надо это более четко определить. И в деятельности контрольных органов осторожнее подходить к таким понятиям, как "нецелевое", "неэффективное".

Конкурентное распределение ресурсов, о чем я уже сказал, тоже хотелось бы обсудить. Межбюджетные отношения, то есть тоже ресурсы и результаты. Особенно интересует в рамках национальных проектов и как это связано с межбюджетными отношениями.

Стимулирование государственных служащих, включая оплату труда по результатам, формализация распределения премий. И, кроме того, как мы тоже обнаружили, не только материальное стимулирование, а продвижение по службе в зависимости от результатов (оно как компонент вообще пока не рассматривается), другие формы нематериального стимулирования. В том числе, обсудить порядок награждения. Связано ли это с поощрением результатов? Как вы знаете, это тоже немаловажный стимул, который для многих является очень актуальным, помимо премий. Особенно, конечно, я считаю, продвижение по службе: рост тоже должен быть связан с оценкой результативности.

Соотношение коллективной и индивидуальной деятельности, то есть влияние на систему стимулов, связи бюджетирования и степень достижения результатов на уровне органа государственной власти. Нужно ли стимулировать целиком структурные подразделения, если говорить о премиальном фонде, или все-таки это будут индивидуальные премии и тогда с каждым госслужащим будет индивидуально решаться вопрос по премированию. То есть здесь существует и следует обсудить роль коллектива в системе госуправления.

Итак, разрешите мне поставить вопросы перед нашими уважаемыми участниками. Прежде всего нас интересовало бы, правильно ли мы сформулировали основные проблемы, видим ли мы основное, или есть еще какие-то проблемы, на которые в данной сфере необходимо обратить особенное внимание, насколько правомерны, необходимы и достаточны предложенные в дорожной карте решения, и, может быть, у вас есть какие-то дополнительные предложения по следующим шагам - как по продвижению в дорожной карте, так и по содержательной части процесса.

Спасибо за внимание.

Хотелось бы предоставить слово ключевым представителям ведомств, которые участвуют в этом процессе.

Алексей Михайлович Лавров, пожалуйста.

Blog

М. Э. Дмитриев