М. Э. Дмитриев

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

А.М.ЛАВРОВ

В следующий бюджетный цикл никакие ведомственные программы, на мой взгляд, просто не вписываются. На самом деле бюджет будет сформирован реально 15 марта. Если у кого-то есть утвержденные ведомственные целевые программы, уже есть или кто-то готов их утвердить в режиме действующих обязательств, они уже есть на три года, 2007-й, 2008-й, 2009-й, то есть для этого периода можно утвердить любую ведомственную программу. Ради Бога, можно приходить в Минфин и требовать отдельную строчку под эту утвержденную программу. Какие-то новые придумать, тем более под принимаемые обязательства, на мой взгляд, смысла особого нет.

Что касается методологии, знаете, я бы ее оставил на усмотрение главного распорядителя. Достаточно сформулировать самое такое общее требование, что такие программы могут утверждаться приказами и в основном содержат связь непосредственных результатов с ассигнованиями, а эти непосредственные результаты должны вносить тот или иной вклад в стратегические цели и задачи главного распорядителя, которые написаны в докладе.

Зачем к нему нужно что-то еще дополнительное, точнее говоря, то, что нужно, легко заимствовать из документов, о которых Андрей Алексеевич говорит, - всех долгосрочных стратегий, индикативны планов и т.д. Я согласен, например, с международным опытом и считаю, что это правильный путь - не несколько документов об одном и том же, а один, но хороший.

О.В. АЛЕКСАНДРОВ

Второй вопрос, хотелось бы услышать оценки именно с точки зрения того, как вы знаете, сегодня все эти инструменты уже достаточно мощно - переходя, кстати, к следующей сессии - применяются контрольными органами, т.е. при оценке целевого, нецелевого, эффективного, неэффективного, результативно, нерезультативно и т.д. Как бы сверху еще не утверждено ничего, все-таки должно ли это приобрести статус нормативного, но тем не менее санкции уже применяются, и известные уже и комиссии ездят по поводу проверки и т.д., хотя вроде мы говорили о том, что все в экспериментальном режиме делалось, как это все-таки связать с деятельностью контрольных органов, включая и Счетную палату, и Генпрокуратуру, Росфиннадзор, которые уже за всем этим пристально наблюдают и даже в своих отчетах и заключениях пишут соответствие целям, значение показателей и ожидаемых расходов.

А.М.ЛАВРОВ

Опять-таки, Владимир Николаевич, обращусь к экспертному сообществу, к Вам как к авторитетному представителю: остановите, пожалуйста, каким-то образом эту вакханалию, БОРа нет - а контролеры за БОРом перечислены. Невозможно это сейчас, кроме как нагрузить главных распорядителей и регионы еще дополнительным опасением отторжения всего этого дела. И международный опыт говорит о том, что аудит эффективности -крайне осторожная вещь.

Проходит в Новой Зеландии, которая занимается этим уже лет 25, аудитом эффективности, - 10 министерств проходят из 150-ти, если не ошибаюсь, аудит эффективности, раз в три, четыре, пять лет. Это разовое мероприятие, уникальное, своя методика, вывода не дисциплинарные, а рекомендательные.

В общем, всю эту работу нужно приводить в систему и отказываться. Аудитор может проверить, что он в большинстве стран проверяет: достоверность финансовой отчетности … правомерность расходования средств и правомерность приведенных данных о непосредственных результатах, что 10 ям выкопал, а не 3, как написал в отчетности, - вот и проверяй. А нужны ли эти ямы или не нужны - это вопрос политического, стратегического анализа, который должен делаться совершенно не контрольными органами

А у нас - внешних контролеров-то много, зато нет ни одного внутреннего, а внутренний контроль - это ключевой звено, которое вытащит всю вот эту цепочку внутри главного распорядителя; в каждом крупном бюджетном учреждении такое подразделение должно быть, в каждом министерстве, которое занимается не традиционным контролем выявления нарушения и наказания тех, кто их напустил, а предотвращением через процедуры, соблюдены ли процедуры, как они выполнены, всеми ли, если не выполнены - подсказать, не наказать, не уволить, а изменить процедуры. И задача внешнего контроля в большинстве стран сводится как раз к тому, чтобы оценивать, насколько эффективен внутренний контроль, а не какие результаты там достигнуты.

Может быть, отметить, Вы там, по-моему, называли внутренний контроль, риски достижения результатов, - вот это все и есть суть реформы управления по результатам внутри министерств, внешний контроль здесь совершенно, на наш взгляд, никак не поможет, скорее, может очень сильно повредить, если им будут заниматься особенно такие серьезные органы, с карательными функциями. Даже Счетной палате, и то уже будет тяжело говорить: ну вот написал я … ну вам-то что, почему вы лезете не в свое дело, Правительство считает нужным этим заниматься и т.д.

А.А.БЛОХИН

Я бы не согласился с последним выступлением.

Аудит эффективности, может быть, не такая штучная вещь, но тем не менее им занимаются, в том или ином виде, не только правительства и не только в тех странах, где развит БОР. Простой пример: самая такая "неБОРовская" страна Германия, была у нас встреча, мы ездили в их Счетную палату, и один из 10-15 главных аудиторов (я не помню точно должность, не помню точно название, поэтому говорю нашими аналогами) сидел и рассказывал нам, как он писал, готовил доклад о целесообразности расходов бюджета по каким-то позициям, например: нужно ли германскому Правительств было финансировать программы "Евросоюза" в той части, которую германское Правительство на себя взяло или не взяло.

И это серьезная работа, которая высоко оценена в обществе, несмотря на то что БОРа в этой стране нет, и они с завистью говорят, вот, может, молодые финансисты Германии говорят, может быть, у нас когда-нибудь как у Нидерландов будет, а так, в общем, очень опасно, очень много рисков, Ну понятно, Германия очень жесткая страна, у них там все по порядку должно быть.

Тем не менее, это разве не аудит эффективности? Это аудит эффективности, это оценка целесообразности расходов, и этим занимается один из главных аудиторов их высшего аудиторского суда.

Другой пример, из то же Германии - ассоциация налогоплательщиков, где такой бравый профсоюзный вождь рассказывал нам, как они объединили в свои ассоциации 400 тыс. участников, которые регулярно готовят разные материалы типа "белая, черная, серая книга неэффективных бюджетных расходов", - не помню точное название, - куда они собирают случаи "глупых" бюджетных расходов - вот построили троллейбусные остановки, а потом изменили троллейбусный маршрут, ай-яй-яй. И народ собирает такую информацию, ее публикуют, ее обсуждают, чиновники страшно боятся этих разборок, и по понятным причинам, потому что их за это "по голове не погладят". Там нет специальных санкций, но санкцией является уже публичный разбор этой ситуации.

И в этом смысле я хочу вернуться к тому, с чего я начинал в первой части выступления. Пока не будет публичного диалога об этих целях, задачах, о результатах, которые были обещаны и не выполнены, не нужны специальные санкции; ну понятно, премировать, не премировать - это каждый министр решает для себя, как у себя карьерный рост обеспечивать этим сотрудникам, но самая главная санкция, которая здесь есть, - это (ну и соответственно результат) то, что ты на виду, "вот я год назад обещал и я вышел теперь рассказывать о том, что я обещал, все помнят, что я обещал). Понятно даже, не выполнил - ну не выполнил, ну знаете, вот вы же сами видели, землетрясение случилось. И если общественное мнение принимает аргумент, и если министр знает, что его аргумент будет принят, - так чего ж, он его легко и скажет, все знают, что это объективно, что это не по его вине, а где по его вине - так он краснеть начнет, и все это сразу почувствуют.

Только в таком режиме и возможен, на самом деле, настоящий аудит эффективности, в публичном режиме.

А.М.ЛАВРОВ

Ну так тогда Вы правильно называйте: аудит - это подтверждение достоверности. Оценка политической целесообразности строительства моста или чего-то другого - это политическая оценка, выражается через политические, главным образом, институты, парламент, общественные объединения. Но ради Бога, не называйте то, что пытаются сейчас сделать контрольные органы, наделенные очень серьезными полномочиями, вплоть до административной и уголовной ответственности, аудитом эффективности, и пытаясь сказать, что вот вы теперь будете заниматься. Они этим заниматься сейчас не смогут, потому что на вопрос, почему ты сделал, скажет - мне начальник сказал, а начальник - потому что правительство решило, а правительство пусть несет политическую ответственность, которую нужно анализировать по-другому и даже другими методами оценивать-то: может быть, все сделано и правильно, и хорошо, и истребитель классный получился, но вот не нужен он был вообще, потому что воевать ни с кем не собираемся.

Причем здесь аудит, да еще такой, с таким словом, как "эффективность", т.е. затраты, результаты. Вот найдем хорошее, правильное слово - прозрачный бюджет, общественность, слушания, и давайте это направление развивать. Аудит эффективности - это другая техника и другие результаты

О.В. АЛЕКСАНДРОВ

Спасибо.

Можно последний вопрос перед перерывом, может быть, все-таки к Минэкономики? Возможно ли среднесрочное стратегическое планирование без среднесрочного бюджета? Хотелось бы услышать мнение - среднесрочное стратегическое планирование и среднесрочный бюджет.

К.Ю. НОСКОВ

Наверное, нет. Минэкономразвития никогда не выступало против среднесрочного бюджета, мы выступаем против его детализации. Сейчас у нас есть перспективный финансовый план, т.е. такие крупные ограничения по бюджета, которые должны соблюдаться, и они подходят для среднесрочного планирования министерствами и ведомствами, тем более если мы им предоставим свободу в планировании внутри. Мы выступаем против детализированного среднесрочного бюджета, потому что, как Алексей Михайлович сам сказал - а, это на следующий год, так мы же изменения внесем.

Вот мы провели анализ последних трех бюджетов, какой объем бюджета и направления бюджета планировались в предыдущем году и какой он по факту, - там расхождения получились за 3 года больше половины. Ну зачем нам такой федеральный закон, который мы будем каждый раз менять, декларируя стабильность на 3 года, но все будут понимать, что на 3 года планировать невозможно, и, естественно, детальные строчки бюджета через 3 года изменятся радикально. Мы ни в коем случае не против того, чтобы обозначать какие-то крупные направления расходов, и их, безусловно, нужно обозначать в рамках ПФП и фиксировать.

А.М.ЛАВРОВ

Не хотел начинать этот разговор, но уж раз начали.

Среднесрочный бюджет - или среднесрочное финансовое планирование, более широкий термин - без стратегического планирования совершенно невозможен и, даже сказать, не нужен и вреден. Мы-то исходим из того, что у нас стратегическое планирование в том или ином варианте существует.

Вопрос, который Константин Юрьевич задал, - жесткость бюджета, перспективный финансовый план или бюджет, лимит бюджетных обязательств, который позволяет заключать долгосрочные контракты.

Вот перспективный финансовый план, одобренный Правительством, невозможно принять бюджетные обязательства, потому то на следующий год парламент изменит любую строчку и обнулит ее, а обязательства под контракт останутся.

Вот закон, утвержденный тем же парламентом, нельзя произвольно взять и изменить, если главный распорядитель не законтрактовал те или иные свои обязательства, он приходит и говорит: я решил перераспределить - от этой строчки отказаться, сократить ее в 2 раза, перевести в другую. Делай это в следующем бюджетном цикле - это нормальный бюджетный процесс, мы каждый год бюджет меняется, если хотите знать, зачем, можно сказать, принимать тогда такой бюджет, который каждый год меняется. Это нормальное финансовое планирование, т.е. никакого ограничения в гибкости с точки зрения даже деталей нет. Можно укрупнить позиции классификации - тоже нет проблем, мы это предлагаем сделать.

Вот не нужно только одного: перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, содержащий 3 тыс. объектов, из которых попадет ли этот объект в следующем году или не попадет, и с каким объемом, и есть ли под ним нормативный документ, вот где должен быть, по определению, долгосрочный бюджет и все как полагается, не на 3 года, а на 5, на 10.

Вот это полная дискредитация и стратегического планирования, и бюджетного планирования, и, собственно говоря, все возражения уважаемых коллег сводятся к следующему: вот вы себе утвердите что хотите, - у вас сметные расходы такие жесткие; но в этом уже "куске", где инвестиции, надо их все время "кашеварить" каждый год, - оставьте их в покое на один год, в следующем году будем снова решать, на какие цели их бросить.

Так ведь, начав объект, бросить его невозможно, в итоге мы имеем среднюю вводимость объектов, запланированных, - вот хотим ввести столько-то, не более 30-40%, половина объектов региональной и муниципальной собственности, в том числе (назову цитату по памяти) "объект федеральной адресной инвестиционной программы - закупка медицинского оборудования для фельдшерско-акушерского пункта Ленского района стоимостью 400 тыс. рублей", объект инвестирования, стратегическое планирование, долгосрочность.

Вот все это и есть камень преткновения, больше никаких дискуссий у нас с МЭРТом нет, на самом деле, все говорят, да конечно нужен среднесрочный бюджет, сколько же можно гонять министерства, и нам самим ни заключить контракты, процедуры все тяжелые.

Единственная оговорка - степень крупности планирования инвестиций. Детально по объектам, потому что обязательства уже приняли, или укрупненно по программам, или вообще одной кучей - это вопрос, не относящийся ни к стратегическому планированию, ни к бюджетированию, а относящийся к одному - политический выбор общей конфигурации структуры исполнительной власти, и вот пусть его решают люди, которые более, может быть, профессионально в этом разбираются.

В.Н. ЮЖАКОВ

Что касается приведенного примера, то это, скорее, пример, отражающий как бы "торговлю" с конкретными депутатами, не более того, на собственном опыте знаю, поскольку именно наш Комитет отвечал за этот раздел бюджета. Поэтому такая "мелкота" - это вообще не вопрос бюджета, это вопрос мелкой политики.

А.М.ЛАВРОВ

Это замечание не к тому, как должно быть, а к тому, как есть на самом деле. Никто ведь не спорит, что, решая какие-то стратегические вещи, мы должны примеряться, нужно ли там будет построить мосты, здания, сооружения или какие-то медицинские закупки сделать и т.д. Иногда вопрос на 400 тыс. может оказывать существенное значение, ну, в стратегических каких-то решениях

Да, ведь проблема в том, что мы все сегодня знаем, что все эта федеральная адресная программа не устроена так, как хотелось бы. Да, конечно, решения об инвестициях и текущих расходах должны приниматься в каком-то едином кармане, что можно перераспределять, можно решать, строить ли здание, или закупать оборудование, или врачей нанимать, и потом перераспределять - если вдруг врачей понадобилось больше, то недоделать, может быть, в ущерб чему-то ремонт, но зато лекарства купить и спасти больных от какой-то эпидемии. Да, все это нужно.

И проблема в том, что все сегодняшние ФАИПы не подчинены этой логике. Что, Минэкономики не должно следить за этим содержательным процессом? Да вроде должно, любой частный бизнес следит за тем, чтобы инвестиции - не просто дали кредит и получили обратно, а что там есть обоснование, серьезные объекты, что рынок будет такой, не такой, что будет построено или не будет построено, и потом следят за тем, что построено. Это тоже важно, просто это две стороны одной "медали", а не две разные "медали", как это сегодня получилось.

И проблема в том, чтобы "медаль" была одна, а не в том, чтобы отказаться от ФАИПов, от этих смет, - нужно следить за сметами, все следят, и мире следят.

К.Ю. НОСКОВ

Мы же не против. Но только одно.

Вот утвержден объект, 100 млн., 5 лет построить - по 20 млн. в каждом году, так включите это в обязательства и каждый год автоматически давайте деньги. Зачем нужно каждый год обсуждать вопрос о том, что а нужен ли этот объект, может, его бросить, может быть, не 20 дать, а 10, - вот и все разногласия.

А.М.ЛАВРОВ

Это правильно, но потом, когда уже утверждено, нужно следить за этим объектом, нужно, чтобы он строился, нужно, чтобы там все соблюдалось.

О.В. АЛЕКСАНДРОВ

И еще под него текущие расходы сразу.

О.В. АЛЕКСАНДРОВ

Я думаю, что сейчас мы объявим перерыв, Владимир Николаевич.

В.Н. ЮЖАКОВ

Уважаемые коллеги. Мы обсудили, пожалуй, весь круг вопросов по второй сессии.

Мне представляется, что мы можем сделать некоторый обобщающий вывод в отношении наших задач, логики управления по результатам, который мы предлагали обсудить в самом начале.

Мы говорили о том, что надо попытаться посмотреть на все запланированные мероприятия по внедрению механизмов управления по результатам, на задачи, проблемы, которые в этой связи возникают, с позиций понимания управления по результатам как встраивания, использования обратных связей между результатами ожидаемыми, достигаемыми, достигнутыми и целями и ресурсами, во всех смыслах этих слов.

Наше обсуждение на второй сессии, по-моему, показывает, что реализовывать такую логику внедрения механизмов управления по результатам можно только, если создать предпосылки, т.е. добиться того, чтобы, действительно, распорядитель обладал некоторой свободой в распоряжении получаемых для достижения результата ресурсов. Это не есть собственно задача управления по результатам, но это предпосылки, без которых управление по результатам реально невозможно, или создание этих обратных связей приведет к обратному результату.

После перерыва продолжим обсуждение темы третьей сессии.

( П е р е р ы в )

(стенограмма не завершена)

Blog

М. Э. Дмитриев