М. Э. Дмитриев

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

В.Н. ЮЖАКОВ

Андрей Алексеевич поднял наше обсуждение на невероятную высоту. Хотя я тоже начал с концептуальных вопросов, но он затронул вопрос, на самом деле, самый главный и ключевой. Я хочу солидаризироваться с ним в отношении демократизация управления. Сейчас все, что разрабатывается, делается в рамках системы исполнительной власти. Но в принципе системы управления по результатам работают в тех случаях, когда не Комитет солдатских матерей – хотя и он тоже – а в первую очередь парламент ставит реальные задачи

А.А.БЛОХИН

Мы можем обсуждать это не как политическую проблему, но можем рассматривать ее с точки зрения технологии, т.е., если предположить, что этот процесс все-таки будет развиваться, участие парламента будет реальным, то какие последствия это будет иметь для процедуры формирования целей, наверное, это вполне может быть предметом нашего рассуждения.

А.В.КЛИМЕНКО

Да, я бы тогда уточнил, дело не в том, чтобы именно Комитет солдатских матерей что-то говорил, - дело в том, что гражданское общество не готово говорить на этом языке. Мы же неоднократно выступали перед разными аудиториями с предложением - дайте ваши замечания и предложения; они носят такой же общий характер, как и предложения министерств о своих целях.

Вот сами общественные организации и организации бизнеса очень плохо еще умеют выражать свои требования, понимать, как их требования должны лечь в те же самые доклады. Может быть, в технологии этой работы что-то неправильно? Может, просто нужно отнестись к этому как к процессу накопления опыта, смиренно поняв, что несколько лет пройдет - и научимся, но вот нужно год за годом учиться, учиться и учиться.

В.Н. ЮЖАКОВ

Андрей Алексеевич, вопрос к Вам.

Правильно ли я понимаю Вашу последнюю реплику и предыдущее высказывание по оценке состояния целеполагания, что фактически мы пока не можем даже предложить гражданскому обществу тот язык, на котором они должны это излагать? И если я правильно понимаю, то нашей общей задачей может быть и то, чтобы просто сформулировать, а что значит дать возможность правильно понимать цели?

То есть мы не можем себе сказать, что да, мы достигли достаточного уровня понимания целей или вот таким-то оно должно быть. Поэтому для экспертного сообщества, для экспертной работы это само по себе остается значимой проблемой. Проблемой, которая должна решаться параллельно с текущей работы по экспериментальному, пилотному моделированию этих целей.

А.В.КЛИМЕНКО

Действительно, надо найти формы и язык общения. Может быть, "Опора", "Деловая Россия" не готовы разговаривать по поводу показателей для конкретных органов, но они охотно и очень активно разговаривают по поводу регламентов, как известно. А это разве не управление по результатам? Там те же самые стандарты, те же самые конкретные цифры - времени и качества, они все там зафиксированы, они с огромным удовольствием критикуют проекты ведомственных регламентов, поскольку чувствуют, с какого бока их "припекает". А показатели ДРОНДов никак их , видимо, особенно не трогают

А.А.БЛОХИН

Андрей Витальевич, тогда вопрос: видимо, как раз особенность административных регламентов, касающихся государственных услуг, да и надзора тоже, в том, что здесь результат для них понятен, он может быть неточно сформулирован, но понятен для пользователей все равно. Он ощущается ими по жизни.

А в отношении других направлений, попыток внедрения управления по результатам - этот результат "живьем" может не ощущаться теми, к кому мы обращаемся. И может быть, тут как раз и возникает еще раз проблемы, что мы, говоря об управлении по результатам, все-таки не пришли к достаточно точному собственному пониманию всего круга того, что мы называем результатами управления, государственного управления. То есть, видимо, здесь есть какие-то лагуны, дыры, которые позволяют как раз доминировать непрограммному управлению и возникать другим проблемам, которые не позволяют найти адекватный язык общения, например с гражданским обществом.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Тогда суммируя, наверное, предыдущие реплики, можно сказать, что, видимо, необходимо просто найти соответствующих стейкхолдеров для диалога по каждому из направлений.

Леонид Эдуардович, пожалуйста.

Л.Э.ЛИМОНОВ

Я хотел присоединиться немного с другой стороны к этой дискуссии.

Наша организация много занималась стратегическим планированием на региональном уровне и муниципальном, и вот когда мы в Петербурге в 1996 году занимались стратегическим планом, как раз главная идея была привлечь стейкхолдеров и организовать диалог гражданского общества, бизнеса и власти вокруг ключевых проблем развития города, т.е. понять, какой потенциал, как повысить конкурентоспособность, как сконцентрировать разные силы, одновременно оценить издержки и т.д. И надо сказать, что с большой охотой все силы приняли в этом участие, вопрос был даже не столько в поиске языка, сколько в организации технологии некоторой работы, и главное, чтобы участники поверили, что вот этот процесс будет связан потом с принятием каких-то решений и с работой администрации.

Но вот в этой части как раз, т.е. когда эта работа прошла, предполагалось, что для решения этих ключевых проблем был предложен набор каких-то задач и мер и проектов и вокруг них сконцентрировались тоже какие-то группы, где и администрации, разные департамент, и другие стейкхолдеры. Предполагался регулярный мониторинг вот этого процесса, т.е. то, что власть берет на себя и подписывает, оно тоже должно быть предметом контроля со стороны общества. А то, что при этом подключается как бы общество и бизнес, это тоже, в общем, в какой-то мере должно быть предметом контроля власти.

И в принципе готовность к такому диалогу была, но в итоге в значительной мере документ стал декларативно-пиаровским ходом, что-то выполнилось из этого, осуществилось, но полностью в части реализации это не заработало. (Я просто начал с примера Петербурга, чтобы потом закончить какими-то предложениями.)

Следующий подход, уже как бы новой администрации, оказался совершенно другим, т.е. этот диалог отодвинули в сторону, сделали внутри администрации как бы административный документ в виде системы стандартов качества жизни, что вот администрация обязуется двигаться в направлении достижения стандартов, и цель была сформулирована - европейские стандарты жизни. В итоге было, по-моему, 580 показателей определено, и вот сейчас, буквально недавно я получил такой документ, как бы о чем администрация думает, что раз надо достичь европейских стандартов, то вот, пожалуйста, эксперты, дайте нам значения по основным городам Европы и в среднем по Евросоюзу этих показателей, а также прогнозные значения на
2008-й, 2010-й, 2015-й и 2020-й.

Так вот, вот это обилие разнообразных показателей, потому что есть показатели в стратегическом плане, есть в дрондах, есть показатели в целевых программах, есть в административной реформе и т.д., если они еще все разные при этом, тут уже какой-то такой бюрократический абсурд начинается. В этом смысле сама наша задача нашей дискуссии - это как бы формулирование целей и определение, измерение результатов, при этом на какой-то стыковке координации, планирования, бюджетирования и собственно администрирования.

Мне более близкая тема стратегическое планирование, и вокруг этой темы очень много дискуссий велось, в какой мере эти документы должны быть детальные, в какой мере там должны быть прописаны количественные показатели, и вообще, насколько система целей и система показателей должна быть иерархична. И вот мне кажется, что на уровне стратегического планирования, действительно, важно очень участие гражданского общества, важно нащупать ключевые, основные проблемы, мешающие повышению конкурентоспособности, развитию, повышению благосостояния, и вокруг этих проблем, видимо, обсуждая эти проблемы, сформулировать основные приоритеты.

Вот это как бы цель стратегического плана, он не должен содержать развернутые такие, детализированные показатели. Это договоренность именно с обществом и со всеми кругами, деловыми кругами об основных направлениях.

А вот целевые программы в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному по результату, должны строиться как ответ на эти проблемы, т.е. они должны соответствовать вот этим выбранным приоритетам, и уже целевые программы могут содержать достаточно четкие показатели результативности этих программ и требуемого финансирования под них.

И вот дальше вопрос, - я пока не очень еще это понимаю, - можем ли мы, если мы действительно бюджет перестраиваем под набор программа, дальше уже результативность отдельных подразделений привязать к достижению каких-то целей и подцелей программы и соответственно финансировать.

То есть хотелось бы вот эти все разные инициативы построить в какую-то одну цепочку. И дальше уже, действительно, думать: если мы это привязываем, то думать еще про стимулирование и т.д., уже переходить к вопросам собственно госслужбы. Вот в этом вопрос, т.е. можно это или нет, я пока еще не знаю, но хотелось бы на верхних этажах минимизировать показатели, а дальше уже по каким-то направлениям их развивать.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Спасибо.

Ну, администрация Санкт-Петербурга на 20 показателей недотянула до Великобритании образца середины 90-х, у которой их было 600, потом они поняли, что не могут их измерять и контролировать, - и стало 130. В этом плане, видимо, как бы мы ни учитывали международный опыт, мы все равно с тем же упорством повторяем те же самые если не ошибки, то проходим, может быть, те же стадии в нашем развитии.

Пожалуйста, Эдем.

Э.БАКШИШ

Во-первых, нельзя не согласиться с тем, что, действительно, очень важно, чтобы объем индикаторов, объем целей индикаторов соответствовал грузу тех проблем, которые существуют вне БОРа, и, соответственно, упрощение здесь, мне кажется, является ключом.

Мне хотелось бы поблагодарить организаторов, и я подготовил несколько тезисов, которые хотел бы буквально в двух слова озвучить.

Во-первых, абсолютно согласен с тем, что говорили уважаемые выступающие об осторожности. В этой связи принцип "не повредит", о котором Михаил Эгонович говорил, очень важен, с тем чтобы избежать ситуации, когда может возникнуть рефлекс отторжения к самой проблеме и к работе по бюджетированию по результатам. Например, такое предложение, которое связано с повышением результативности деятельности, как конкурентный подход к распределению ресурсов между органами государственной власти. Он вызывает опасения некоторых субъектов государственной власти, особенно на региональном уровне. Я думаю, что сегодня это будет озвучиваться, это есть в раздаточном материале, но наверняка есть подходы к решению этой проблемы.

Проблема вообще бюджетирования сложная, требует глубокого изучения и поэтапного внедрения. Мне кажется, и я думаю, что многие разделяют это мнение, что в условиях России, которая является Федерацией, по сравнению с другими государствами, которые достигли успеха в бюджетировании, как говорил Михаил Эгонович, в течение 20-25 лет, в условиях России осторожность является во внедрении этого процесса еще более важным фактором.

Другим не менее важным с точки зрения практики БОР является, про нашему мнению, инициатива тех агентов перемен, как мы можем их назвать, тех государственных институтов, таких как МЭРТ, как Комиссия Жукова, как Минрегион, которые имеют видение и понимание в решении проблемы и в то же время имеют некоторые рычаги управления, которые позволяют эту проблему сдвинуть с мертвой точки. Вот инициатива этих организаций является очень важным элементом вообще в решении этой проблемы.

Еще нужно отметить, что есть опыт регионов. К примеру, Южный федеральный округ, - мы все знаем, что они нам уже применяют БОР не первый год, ну, суть как бы та же, ориентация на результат, и решение проблем с точки зрения результативности, а не с точки зрения объема потраченных ресурсов (это обратный подход), но формы разные. И поэтому одной из задач, которая, как видится, стоит перед нами, является обобщение опыта регионов уже самой России и синхронизация подходов между федеральным и региональным уровнями, это то, о чем мы сегодня говорим, и поэтому, я думаю, будут найдены некоторые ответы на эти проблемы, на эти вопросы.

Я не хотел бы долго говорить, я хотел бы только подытожить тем, что мы сейчас ведем программы развития ООН совместно с офисом Всемирного банка, совместно с МЭРТом, совместно с Комиссией по повышению результативности бюджетного процесса, ведем совместный проект, в рамках которого разработаны и будут скоро выпущены две публикации, где даны некоторые рекомендации именно по тем вопросам, которые мы сегодня тоже обсуждаем.

Например, там говорится о поэтапности, например, нам говорится о том, что нельзя напрямую копировать опыт федерального уровня. Если уважаемые организаторы сочтут необходимым, возможно, мы могли бы тоже разослать или предоставить каким-то образом эти рекомендации, с тем чтобы участники могли ознакомиться и прокомментировать.

И последнее. Сейчас создается тоже веб-сайт, www/ shrp.ru, на котором будут сконсолидированы некоторые материалы, которые могли бы быть полезны в работе на поле БОРа, как мы это называем.

Спасибо большое.

Е.И.ДОБРОЛЮБОВА

Спасибо. Мы будем благодарны за любые материалы, будем надеяться, что БОР не окажется "темным лесом", а окажется "светлым бором", если продолжать игру слов.

Я согласна с Вашими предложениями и полностью поддерживаю Ваш тезис о необходимости синхронизации опыта федерального и регионального уровней, и действительно есть примеры, когда субъекты Российской Федерации в чем-то даже опережают федеральный уровень, может быть, в силу более гибких схем принятия решений. Но я точно могу сказать, что Ставропольский край обогнал Российскую Федерацию в плане количества утвержденных ведомственных целевых программ, наверное потому, что там это просто это проще решается. Есть и другие положительные примеры, безусловно.

Я хотела бы, может быть, затронуть еще один аспект нашего с вами обсуждения. Вот у одного из выступавших прозвучала реплика о том, что необходимо определить такой минимум, - как раз Андрей Витальевич Клименко говорил о некоем таком минимуме, у меня это соотнеслось, правда, тут же с кандидатским минимумом почему-то, - но тем не менее необходимый и достаточный минимум, для того чтобы механизмы по результатам работали. И в связи с этим возник вопрос, необходимо ли спускаться до индивидуального уровня, - похожий вопрос возник, - необходимо ли спускаться до уровня структурных подразделений, или этот механизм может работать на уровне органов исполнительной власти в целом. Вот этот вопрос очень сильно завязан на взаимоотношениях и, соответственно, соотнесении административных регламентов и должностных регламентов государственных служащих, и здесь, я думаю, нам было бы полезно мнение и перспективы Минздравсоцразвития.

Пожалуйста, Виктор Анатольевич, может быть, несколько слов на эту тему.

В.А.КОЗБАНЕНКО

Действительно, сейчас существует большое разнообразие видов всевозможных регламентов - административных, регламентов госуслуг, регламентов функций, должностных регламентов служащих, и в этом смысле вся эта матрица должна быть заполнена определенными показателями результативности и эффективности, как на уровне государственного органа, так и на уровне структурного подразделения и конкретного служащего, который, собственно говоря, в каком-то сегменте выполняет определенные функции и оказывает определенные услуги.

В настоящее время по всей системе федеральных органов исполнительной власти практически везде приняты должностные регламенты служащих, но не везде еще приняты административные регламенты, или так называемые регламенты федеральных органов исполнительной власти.

Но неразбериха, которая была связана с тем, как их формулировать, структурировать и наполнять конкретным содержанием была связана прежде всего с положениями вновь вступившего закона о гражданской службе, который очень двусмысленно записал, что должностной регламент служащего является составной частью административного регламента. И только когда Правительство в рамках нормотворчества определило, что же такое типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, что же такое регламент органа и что же такое административные регламенты предоставления госуслуг и выполняемых госфункций, только после этого стало понятно, что должностные регламенты гражданских служащих - это самостоятельные части, никак между собой не взаимосвязанные, они просто номинально, формально юридически включаются в эту нормативную матрицу федерального государственного органа или государственного органа Российской Федерации. И больше ничего с этим не связано.

Другое дело, что в должностном регламенте гражданского служащего должны быть прописаны конкретные права, обязанности, ответственность и действия, которые служащий должен осуществлять в общем порядке по конкретной должности, исходя из тех квалификационных требований, которые определяются для замещаемой должности, в зависимости от категории, группы, специфики органа, его функций и соответствующего структурного подразделения, в котором эта должность учреждена.

Законодательство о гражданской службе предусматривает, что могут быть установлены особенности регламентации деятельности конкретных гражданских служащих в зависимости от установленных для их оценки показателей эффективности и результативности деятельности, и отсюда прямая связь с оплатой труда по этим особым показателям.

В настоящее время эти нормы законодательства пока не действуют и они не получили никакой практики, потому что нет соответствующего указа Президента, который должен определить показатели эффективности и результативности гражданского служащего. Такой указ разработан Министерством экономики, но, к сожалению, пока к нему много вопросов, и он не получил должных визовых согласований от заинтересованных федеральных органов.

Действительно, все то, что здесь уже говорилось, как раз и мешает видению того, а какими же должны быть конкретные показатели: они должны быть обобщенными, или они должны быть более конкретизированы с точки зрения деятельности конкретного служащего, вообще, как их можно сформулировать, какие индикаторы вообще могут служить показателями этой результативности.

На сегодняшний день надо признать, что остается большая доля субъективного усмотрения руководителя, который, собственно говоря, и определяет, какая премия выплачивается, кому выплачивается, в каком размере выплачивается из общего фонда оплаты труда государственного органа и как она потом перераспределяется на подразделения структурные, и вот этих особых показателей эффективности и результативности и особых условий оплаты труда на сегодняшний день мы не наблюдаем.

Скорее всего, что эта система и не заработает даже в 2007 году, потому что государственный аппарат очень косная машина, особенно наш российский государственный аппарат. Это связано со многими особенностями, как выясняется, с непониманием не только в самой системе, внутри ее, что такое показатель эффективности и результативности, но и вот в таких высокомудрых собраниях, какими являются экспертные дискуссии. И в этом смысле, неясность в умах, она как раз и сказывается на той сумбурной практике, которую мы с вами сегодня имеем в деятельности государственных органов как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ.

Другое дело, что административная реформа является одной из основных задач Российского государства на среднесрочную и краткосрочную перспективу, в этом смысле, она затрагивает многие аспекты деятельности государства. Отсюда, конечно же, мы должны понимать, что деятельность государственных органов напрямую должна быть связана с реализацией этой административной реформы.

Он конъюнктурен, подвержен всегда каким-то сиюминутным изменениям, но тем не менее есть глобальные цели, а в настоящее время мы их уже сформулировали через определенные сигналы, которые были посланы высшим политическим руководством. У нас сегодня с вами очень неблагоприятная демографическая обстановка, и отсюда были названы три ключевые проблемы:

Первое, это повышение рождаемости. Кстати говоря, после тех мер, которые были связаны с родовыми сертификатами и с материнским капиталом, Минздрав в части юридических консультаций зафиксировал большой прирост беременных, которые обращаются в юридические консультации, для того чтобы "выполнять" вот эту политическую задачу. Но это факт, я вам могу сказать это официально, потому что это фиксируется как объективный показатель, т.е. он был во времени связан как раз именно с этим (совпадение или нет - это уже другая аналитическая оценка), но, тем не менее, во времени и в пространстве это совпадает.

Следующая задача - это задача привлечения соотечественников, для того чтобы пополнить рынок труда, т.е. миграционная политика сейчас тоже приобретает особое значение в целях обеспечения конкуренции на рынке труда, и прежде всего привлечение квалифицированных рабочих кадров, которых сегодня огромная нехватка на рынке труда. Отсюда, конечно, "Единая Россия" очень быстро сориентировалась и сформулировала программу достойного труда, которую сейчас она будет выдвигать под флагом своей предвыборной политической платформы.

И третья задача, тоже связанная с тем, чтобы мы сохраняли свой национальный состав населения, точнее, чтобы население наше не уменьшалось, - это снижение травматизма и смертности на производстве, прежде всего, и не только на производстве. Вот эти меры, которые «на слуху» в связи с дорожным движением, мы все слышим об этом, они тоже идут именно как раз под лозунгом того, чтобы снижалась смертность, неестественная смертность населения.

Вот три задачи, которые ставятся как главные задачи развития страны на ближайший политический сезон, так можно сказать в этой аудитории, и отсюда, конечно, должны и формулироваться цели деятельности государственных органов, прежде всего исполнительной власти. Но это не означает, что административные регламенты и должностные регламенты служащих должны напрямую фиксировать столь высокие политические цели и задачи государственного управления, но тем не менее они отражают некий вектор развития, который позволяет административную реформу рассматривать в качестве вот такого технологического средства оптимизации, во-первых, деятельности государственного аппарата как такового, и с тем чтобы он был направлен всей своей мощью именно на решение масштабных целей и задач.

От одного конкретного служащего на его рабочем месте, конечно, зависит определенная часть вот этого совокупного усилия государственной власти, но тем не менее она растворяется в общей системе этих функций, выполняемых действий, принимаемых решений, и должностные регламенты - это лишь одна из малых частей вот таких технологических инструментов, которые есть, для того чтобы регламентировать деятельность конкретного служащего.

Я хочу сказать, что очень многие демократические новеллы, которые были реализованы в действующем российском законодательстве о государственной гражданской службе, - к сожалению, мы тоже вынуждены это сейчас констатировать, - не оказались столь эффективно реализуемыми на практике, как того бы хотелось, когда, собственно говоря, вот эти новеллы формулировались и имплементировались в нормативную матрицу самого закона. Потому что, например, тотально проводить конкурсы сегодня на замещение определенных должностей гражданской службы оказалось просто нереальным, потому что, во-первых, государственный институт с определенными должностями, особенно среднего звена, не столь привлекателен, прежде всего для тех граждан, которые могли бы быть способны по квалификационным требованиям замещать соответствующие должности, а требования эти не маленькие, - и по образованию, и по стажу, и по опыту, по специализации и т.д. Конкуренции здесь нет, нет ее.

А на высшие должности, сами понимаете, есть определенная специфика, там конкурсы просто нереально проводить, ну попробуйте проведите конкурс на директора департамента какого-нибудь министерства, - ну, может быть, он и может быть проведен, но он все равно будет формальным, потому что это должность, на которую просто в особом порядке подбирается кандидатура и, соответственно, назначается.

То же самое попробуйте сделать с конкурсами в Администрации Президента, даже на уровне главных советников, - не высокий уровень, но тем не менее все равно это нереально, в наших условиях, сегодняшних, в Аппарате Правительства, в других органах; на уровне субъекта Федерации, может быть, и можно было бы, потому что именно там она как раз более всего привлекательна для граждан.

Но тем не менее должностные регламенты и административные регламенты, вот с этой точки зрения, о которой я уже сказал, они далеко не панацея, и придавать вот такое абсолютное значение тому, что мы сейчас все распишем, регламентируем, определим правильные цели, - цели, они, в общем, понятны, - но тем не менее, я думаю, что не здесь ключ к решению наших корневых проблем.

Blog

М. Э. Дмитриев