М. Э. Дмитриев

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6

А.М.ЛАВРОВ

Уважаемые коллеги!

По-моему, все, о чем говорил Олег Владимирович, безусловно, имеет смысл, с этим нужно подробно разбираться, работать, внедрять в жизнь. Но я бы хотел сказать не об этих конкретных вопросах, а об общих, навязших уже, может быть, в ушах у всех, принципах и подходах внедрения этой реформы, тем более что сейчас переломный этап, одна реформа завершена, в целом успешно, на наш взгляд, нужно формулировать задачи на следующий трехлетний период.

Оттолкнуться, на мой взгляд, стоило бы от опубликованных в последнем, октябрьском номере журнала "Экономическая политика" двух статей, которые посвящены как раз тому, что мы сейчас обсуждаем. Они как раз выражают, на мой взгляд, просто превосходно, классически, доведенном просто в чем-то до абсурда два варианта подхода к реформе.

В первой статье канадские практики, которые, судя по приведенным биографиям, много десятков лет работали в системе госорганов Канады, а потом ушли в частный бизнес, ратуют за децентрализованный подход, максимальную свободу ведомств, ненавязывание им каких-либо внешних регламентов.

С другой стороны, статья двух авторитетных наших профессоров, членов научно-методического совета в противоположность говорят, что надо ужесточить требования к БОРу, заставить ведомства еще больше напрягаться, еще больше отчитываться и т.д.

Вообще обе эти статьи, на мой взгляд, заслуживают того, чтобы их разнести на цитаты и везде развешать, во всех кабинетах.

Из первой статьи: рано или поздно все попытки навязать государственным учреждениям универсальную схему совершенствования управления оказываются безрезультативными. И там целый набор аргументов, которые приводят авторов к формулированию закона директивных утопий. Обязательные требования, основанные на утопических принципах, неизбежно оказываются сюрреалистичными и практически бесполезными. Что касаются сил и средств, которые требуются от ведомств при соблюдении этих требований, то они как раз вполне реальны и очень значительны.

С другой стороны, как я уже сказал, аргументация теоретического ключа сводится к тому, что - давайте поднимем значимость ДРОНДов, утвердим требования к ним постановлением Правительства, давайте введем (вы вслушайтесь) санкции госслужащим за несоблюдение этих требований вплоть до дисквалификации государственных служащих, давайте наказывать тех госслужащих, которые не прислушались (задумайтесь) к мнению экспертов, которые выдали им те или иные рекомендации в отношении ДРОНДов, и т.д.

На мой взгляд, к сожалению, начав реализацию концепции в правильном совершенно русле, потому что опять-таки процитирую первую статью, такого рода схемы могут быть полезны лишь до тех пор, пока их используют для разъяснения, убеждения и пока они носят рекомендательный характер, собственно, в этом был смысл концепции, если посмотрите, там вообще ни одного обязательного требования к ведомствам не было. Вся логика - эксперимент, добровольное участие при небольших относительно стимулах, максимальная свобода, никакой жесткой отчетности. Даже к ДРОНДам были сформулированы намеренно очень аморфные требования.

Мы потом примерно к середине 2005 года начали скатываться в совершенно другую идеологию и методологию, или подход. В чем это проявляется - в этом ужасном Сводном докладе. Расставили всех по ранжиру, оценили, кто, во что там вкладывает, сказали, что там покрыто, не покрыто какими целями ведомств, свалили это все (иначе сказать нельзя) "в братскую могилу", искусственным образом попытались распределить между столь же искусственными целями бюджетные деньги и сказали: в этом направлении нам нужно двигаться дальше.

Реестры, цели, задачи, показатели, - говорят, - надо ввести. Мало нам всяких реестров, требований, классификаций, закупочных процедур, прочих административных регламентов, нет, давайте еще потребуем от министерств, чтобы они ввели еще один регистр, на этот раз показателей и результатов своей деятельности.

Законопроект, который бродит в кулуарах, о планировании деятельности Правительства, пока, к счастью, на уровне концепции. Но то, что там написано, это совершенно нереализуемо и, кроме как к блокированию всех реформ на всех уровнях управления, ни к чему не приведет.

И попытки вписать в бюджетный кодекс тот самый любимый сводный доклад, ДРОНДы и всю эту терминологию, которая пока еще не работает, но которой предлагается придать законодательный характер.

А почему это происходит? По-моему, это просто отражение того, что мы хотим заменить, и это было написано в концепции, контроль за ресурсами контролем за результатом. Кто контролирует ресурсы сейчас? Минфин контролирует ресурсы и говорит: нам не нужен этот контроль, давайте мы постепенно, сохраняя то, что есть, будем надстраивать дополнительные, не замещающие, а постепенно дополняющие механизмы контроля и по мере их вызревания отказываться от излишних форм финансового контроля.

Это была логика общая. Конечно, она предполагает абсолютную свободу министерств и ведомств в формулировании своих результатов, в отчетности об этих результатах и т.д.

Обратный подход. Наши коллеги из в основном отсутствующего министерства, Константин Юрьевич его представляет достойно всегда, встали, естественно, в позицию - мы ресурсы финансовые не контролируем, мы не можем контролировать, но зато мы готовы контролировать результаты. А как контролировать? Ну конечно же, нужно жестко все, чтобы отчетность была, экспертиза и все прочее.

В итоге сейчас министерства, спросите любого представителя, главного распорядителя, оказались в ситуации, когда и такой контроль не отменен, зато новый появился - куча бумаг, куча документов. Работа удвоилась, смысла этой работы явного никакого, кроме, может быть, еще уцелевшего островка свободы эксперимента, в рамках которого ведомство может делать все, что захочет, показать эти результаты и в принципе претендовать на достойное место и в рейтинге управления, и даже получить небольшие бюджетные средства.

Как выйти из этой ситуации. Понятно, что в основном она в какой-то степени политически предопределена, и ничего здесь не поделаешь. Но на практике, по-моему, нужно оттолкнуться от того, во-первых, что у нас было сделано, что не сделано, о чем Олег Владимирович, на мой взгляд, совершенно справедливо по большей части сказал. Привлеку только, может быть, внимание на некоторые такие вопросы, на которых он останавливался.

Олег Владимирович, меня пугают слова "обязательная форма управленческой отчетности". На то она и управленческая, а не обязательная, ибо разные, ни от кого ее требовать, разумеется, не нужно, она носит совершенно внутренний характер. А если уж говорить, как ее внедрить, мы двумя руками "за", поддерживаем все ваши начинания, все, что вы здесь написали, но ни одно ведомство не воспользовалось четырьмя знаками бюджетного учета квалификации, которые им даны пустые, с нулями. Ставьте любые коды, привязывайте к любым программам, к любым целям, делайте все, что хотите, с ними, объединяйте в программу, правда, в одну строчку не удастся, на уровне учетной, планируемой деятельности сейчас это можно делать. Никто этого не делает, естественно, потому что, наверное, не понимает, в чем смысл.

Федеральные пока целевые программы. Знаете, я не разделяю оптимистических оценок о том, что инвентаризация привела к каким-то результатам. Да ни к чему она не привела. Начните сейчас разбираться с любой ФЦП, и выясните, что написана она плохо, результаты неправильные в большинстве своем, с точки зрения методологии непосредственных и конечных.

Но самое главное, пример же из практики, только что внесли изменения в закон о бюджет, увеличили объем финансирования ФЦП. Что-нибудь в результатах этих увеличенных ФЦП изменилось? Ни на грош. Расходы возросли на 30% на ФЦП, выше паспорта. Причем сказали, зачем нам паспорт менять, что это за ерунда такая. Деньги привалили, ура, дели, ребята, еще там что-нибудь построим, еще там что-нибудь сделаем. Без всякого изменения результатов, зафиксированных в утвержденной федеральной целевой программе, в десятках таких программ. Это что, программный целевой метод планирования?

Ведомственные целевые программы провалились по совершенно очевидной причине. Методология их была сформулирована так, что это мини-ФЦП. Удобный инструмент для принятия новых, наверное, нужных и правильных обязательств, глобальных решений проблем, проведения мероприятий разового характера. Кончились, и кончился бюджет. Изменение ситуации.

А то, что в обычной деятельности сметных расходов, контроля мероприятий, функций, это, извините, было запрещено включать в ведомственные программы. Естественно, все и восприняли этот инструмент как инструмент выбивания дополнительных денег. Сто с лишним программ представили, в большинстве из них, кстати, неплохие по качеству, с одной проблемой - все они требуют новых денег, миллиардов так на 100-120.

Естественно, ответ: а вы что, уважаемые коллеги, этими функциями сейчас не занимаетесь, у вас их нет в вашей росписи, в вашей смете. Если их нет, то надо сначала внести изменения в нормативный документ и ваши функции и полномочия. Если они есть, то начните с перевода в ведомственные программы действующих обязательств, только потом ставьте вопрос об их финансировании.

И опять-таки очень централизованный, очень тяжелый, практически непроходимый контроль двух ведомств, каждое из которых смотрит со своей стороны, И причем даже было сказано так, вроде, Минфин отвечает за деньги, а Минэкономики - за результаты. Это не БОР, естественно, ни одна программа через такое сито не пройдет по определению. Нужна была какая-то единая система сопоставления хотя бы непосредственных результатов с деньгами, но чего не было, того не было.

Тем не менее, несмотря на все эти издержки, реформа прошла, и основной результат состоит в том, что все начали говорить на одном языке, хотя бы проблемы ставить друг перед другом, задавать неприятные, может быть, вопросы в глаза.

Мы за свою часть готовы отвечать. Самый главный, прошу, Олег Владимирович, в список внести, - эксперимент. Это и есть по-настоящему живая наработка практики. 16 уже участников, 30% расходов охвачено, хорошее уже обоснование непосредственных результатов, хорошие пояснительные записки. В общем, все то, от чего можно оттолкнуться, показывать любым другим, кто хочет этой работой заниматься.

Но ни в коем случае, еще раз, ни в коем случае не превращать это в процесс навязанный, с жесткими централизованными требованиями, в чем бы они ни выражались - ужесточение ответственности за недостигнутый результат или просто дополнительные формы отчетности.

Что можно было бы, на наш взгляд, сделать реально, имея в виду, что эти более детальные задачи и мероприятия в принципе должны быть, на наш взгляд, отнесены на следующий этап реформы, в основном за них должны отвечать ведомства в режиме лучшей практики именно в формате рекомендаций.

Главный вопрос, он тоже звучал, - надо, в конце концов, принять Бюджетный кодекс. Если он не принят, причем подчеркну, в том формате, в каком сейчас существует уже год и год обсуждается, все это забудьте, и административную реформу забудьте, и реформу госслужбы.

Не может ведомство в нынешних условиях планировать свою деятельность, если оно думает только об одном - как бы освоить то, что выделено, начать осваивать, выбивая ресурсы на следующий год. А все - действующие процедуры закупок, контрактации, планирование деятельности, внесение изменений в сводную роспись, 7 тыс. изменений в год и за каждым надо бегать, разрешение у Министра финансов просить, все это реальность, и она просто препятствует элементарным сдвижкам в сторону хоть какого-то внедрения управленческого учета.

Вы скажите любому, а зачем в такой ситуации вводить управленческий учет, если большинство финансистов, экономистов, задача не в этом, а как согласовать объекты в ФАИПы, которые нужно изо всех сил впихнуть в программу на один год, потому что в следующем они могут вылететь, и завершить этот объект, чтобы он не растягивался на семь лет и т.д.

Это реальная практика, и Бюджетный кодекс ломает ее просто принципиально. Почему-то на это не обращают внимания. Но трехлетний бюджет с возможностью долгосрочных контрактов на три года, раз, возможностью сейчас готовить контракт, который будет у вас заключен через два, через три года, просто его заключить 1 января, 2 января нужного года и т.д., два, колоссальные возможности для самостоятельности, а поскольку впервые в Бюджетном кодексе появляется запись о том, что появляется бюджетная роспись министерства, реально, по-настоящему. Сейчас у нас только сводная есть, все до мельчайших позиций, смета бюджетного учреждения в этой сводной росписи, изменить ничего нельзя без согласия Министра финансов.

В Бюджетом кодексе впервые написано: можно менять и нужно менять. Тот, кто демонстрирует качество финансового менеджмента, а это отдельный вопрос, нужно этот критерий разработать, основываясь в основном на эксперименте, но именно в режиме отслеживания, а не навязывания кому-то каких-то стандартов и действий, имеет право и должен получить право ведения самостоятельно свой бюджетной росписи, но на уровне позиций экономической классификации.

И делайте все, что хотите, внутри этой классификации, перераспределяйте ресурсы, устанавливайте программы. Но это, правда, уже функциональная часть классификации. Но отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным законом, а только законом о бюджете - это и есть колоссальная возможность для объединения любых расходов в одну строчу.

Сейчас это сделать практически невозможно, требуется внесения изменений в закон. В новом формате приходит министерство и говорит: мы работаем по аналитической программе, вот у нас управленческий учет, смотрите, какие расходы здесь связаны с этим результатом, давайте объединим это в одну функциональную строчку классификации под названием "Вид расходов. Программа такая-то". Со стороны Минфина никаких возражений просто быть не может.

Мы просто пишем в указаниях о применении классификации, что отнесено к этому виду расходов, и абсолютно никаких проблем, и не надо больше управленческий расчет вести, например, по этой позиции.

Это все. Написано, что называется, русским языком, так просто, насколько нам удалось это просто написать. Но само бюджетное законодательство у нас, к сожалению, не совсем внятным языком написано, но тем не менее.

Если Бюджетный кодекс принимается, без всяких, разумеется, попыток хотя бы внести в него терминологию типа "бюджеты развития", "раздельное бюджетирование капитальных и текущих расходов", то, на наш взгляд, вообще реформа становится реальной. До этого она становится утопической, и любые попытки сейчас что-то сделать, это лишняя головная боль и тем, кто это будет делать, и тем, кто будет пытаться, не имея для этого никаких стимулов и ресурсов, и возможностей, это выполнить.

И когда Олег Владимирович сказал, что не согласован Бюджетный кодекс ведомствами, одним ведомством не согласован, всеми остальными поддержан либо неформально, либо формально согласован. И как можно, с одной стороны, ратовать за управление по результатам, а с другой стороны, блокировать, называя вещи своими именами, внесение важнейших поправок в бюджетное законодательство, нам непонятно.

У нас один департамент отвечает и за результаты, и за бюджетное законодательство. У вас тоже один, но как-то он внутри выражает очень часто, Константин Юрьевич, не в обиду, Вы говорите одно, когда приходишь обсуждать Бюджетный кодекс, все говорят, нет, этого делать не надо, надо делать наоборот, чтобы инвестиции отдельно планировались, текущие расходы - отдельно и чтобы министерство бегало за двумя бюджетами. Как уж они друг с другом увяжут эти бюджеты, это их проблема, и никак они, конечно, с конечным результатом не свяжут.

Вы поставьте себя на место любого директора учреждения, если вам скажут: у тебя, коллега, два выбора, либо флигель построить новый, либо новую вакцину купить, но за одним ты пойдешь в одно место, за другим - в другое. Естественно, он пойдет в оба места, в обеих местах, может быть, получит, а может быть, не получит денег, но результат от этого практически не изменится.

Статистический факт: в 30% районных больниц есть хирургические койки, при которых нет ставки анестезиолога. Когда-то закупали, наверное, была такая программа всех оборудовать, вроде бы, повысим качество услуг, забыли только текущие расходы увеличить. Естественно, такая койка функционировать в режиме терапевтической, а скорее всего и социальной, поскольку, я подозреваю, и других хороших ставок врачей тоже там нет.

И это по всей бюджетной системе. Пока мы не будем говорить об этих сложных, производных даже не второго, может быть, и третьего порядка вещах, давайте наведем просто элементарный порядок в традиционных, как говорят те самые канадцы, которых я еще раз повешу у себя в кабинете, традиционных технологий закупки, кассовый план, другие вопросы, администрирование персонала. Нужно расширить права, мы согласны, премирование там, оплата труда.

Но это вещи, которые никак пока нереализуемы без того, что мы не перейдем на трехлетний бюджет действительно с очень широкими правами главных распорядителей.

Если это сделано, сделать это нужно до 30 апреля, не сделано до 30 апреля, нет трехлетнего бюджета, и скорее всего этот Бюджетный кодекс в этой редакции и никогда не будет принят. Придут другие люди, с другими, может быть, более умными идеями, кто-то напишет еще, все это перейдет в режим вялотекущей утопической реформы.

Если принят Бюджетный кодекс, уникальный шанс полгода впервые, вообще у нас в России никогда еще такого не было, полгода спокойно работать, для того чтобы написать все подзаконные акты, регулирующие и новый порядок исполнения бюджета, необходимо скорректировать вопросы кассового плана, организации закупок, все, что необходимо, финансового мониторинга, мониторинга финансового менеджмента, и на практике все это начать применять уже с 1 января следующего года.

Тут-то как раз все это и будет востребовано главными распорядителями, во-первых, потому что впервые это им нужно, потому что их начинают оценивать, качество финансового менеджмента и расширять их полномочия, во-вторых, потому что они впервые имеют возможность это внедрить на практике, в том числе в отношении своих бюджетополучателей.

Второе, два инструмента, которые у нас есть, - ДРОНДы и ведомственные целевые программы, они сами по себе хорошие, я готов где угодно теоретически их защищать, потому что вся мировая практика в этом и состоит. Давайте сначала сформулируем стратегические и тактические цели и задачи, потом начнем увязывать непосредственно результаты с деньгами в рамках программного подхода.

Отличные инструменты, давайте их приведем в божеский вид с учетом и позитивного, и негативного опыта их применения. ДРОНДыы сделаем полегче и попроще в разработке, с тем чтобы это была все-таки постановка целей и задач и индикаторов конечных результатов. И не надо их так впрямую в бюджетный процесс вписывать, потому что в бюджетном процессе само по себе уже и будут и непосредственно результаты, и обоснования ассигнований, и результативность расходов в пояснительных записках главных распорядителей, и все, что необходимо, что является сейчас частью первого такого большого ДРОНДа, который сыграл очень важную, революционную, если хотите, роль на первых этапах, но сейчас просто уже устарел, стал тяжел в администрировании и в общем-то практически не нужен.

Ведомственные целевые программы сделать инструментом, главным образом и прежде всего, самого главного распорядителя. Есть трехлетний бюджет, переводите свои расходы сметные в программную форму, в следующем бюджетном цикле требуйте бюджеты принимаемых обязательств на действующие программы. Потому что в этом случае уже можно доказывать, программа работает, она приносит результаты, есть система управления. Не делить принимаемые обязательства под обещания сделать что-то хорошее, правильное, может быть, нужное, но, увы, никак не считаемое и никак не увязываемое между ресурсами и результатами, о чем тоже совершенно справедливо Олег Владимирович сказал, считать, на что у нас быстрее всего растут расходы, если там хоть какая-то отдача в виде даже непосредственных результатов, не говоря уж о конечных. Все это, конечно, не происходит в реальной практике бюджетирования.

Так, если уж совсем подводить черту, мне бы хотелось, чтобы экспертное сообщество, а в данном случае я прошу особо отметить, что я выступаю не как представитель того или иного ведомства, мы все коллеги, эксперты, хотелось бы, чтобы как экспертное сообщество выразило свою позицию на самом деле всего лишь по одному, на мой взгляд, сейчас самому важному вопросу, в каком формате принимать Бюджетный кодекс и что делать со сводным докладом.

Извините, со сводным докладом, на мой взгляд, ничего не надо делать, его нет, и хорошо, не надо его пытаться восстановить. Был такой "мамонт", хороший, симпатичный, побегал и сменился более эффективными животными, неважно. А вот с ДРОНДами и ведомственными целевыми программами, их бросать, на мой взгляд, совершенно не нужно.

И эти три инструмента, взятые вместе, их вполне можно довести до ума уже в следующем году, и после этого придет время всем нашим дорожным картам, поскольку только тогда появится возможность четко разделить, в том числе, полномочия, кто будет заниматься организацией бюджетного процесса, чтобы это было удобно главным распорядителям бюджетировать по результатам. Но сами они должны иметь все возможности и, самое главное, заинтересованность делать эти реформы внутри себя, прежде всего.

О.В. АЛЕКСАНДРОВ

Спасибо, Алексей Михайлович.

Вопрос, на который, может быть, потом у Вас будет время ответить, по поводу синхронизации доклада и обоснования бюджетных ассигнований. Они должны быть синхронизированы? А как быть с графиком подготовки программ тех же ведомственных целевых программ и с их синхронизацией с бюджетным процессом? Или формы представления этих программ, нужно, наверное, менять и они должны быть ближе к обоснованию бюджетных ассигнований, или наоборот?

Blog

М. Э. Дмитриев