Geum.ru

Российской Федерации "О недрах"

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
  1   2   3   4   5


стенограмма


парламентских слушаний на тему "О проекте новой редакции Закона Российской Федерации "О недрах"


9 марта 2005 года


В.П.Орлов

Уважаемые участники парламентских слушаний! От имени комитета по природным ресурсам я вас приветствую на этом нашем серьезном мероприятии. Сегодняшние парламентские слушания "О проекте новой редакции Закона Российской Федерации "О недрах" проходят в соответствии с распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 марта этого года. Организатором слушаний является Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды.

В наших слушаниях принимают участие члены Совета Федерации, Председатель Совета Федерации Сергей Михайлович Миронов, депутаты Государственной Думы, Министр природных ресурсов Юрий Петрович Трутнев, представители других министерств и ведомств, представители законодательной и исполнительной ветвей власти ряда субъектов Российской Федерации, представители научных учреждений, Российской академии наук, общественных организаций, деловых кругов и, естественно, представители прессы.

Уважаемые участники слушаний, разрешите наше заседание считать открытым. Предлагается следующий регламент работы: время для доклада – до 25 минут, время на вопросы к докладчику – по 1 минуте, на ответы – до 2–3 минут, время для выступлений – до 7 минут и время для содокладов со стороны экспертов – до 15 минут. Какие будут возражения? Нет возражений, принимается.

Поскольку наше мероприятие стенографируется, я прошу каждого из выступающих или задающих вопросы представляться полностью: фамилия, имя, отчество, организация, которую представляет.

Итак, приступаем к работе. Вступительное слово предоставляется Председателю Совета Федерации Сергею Михайловичу Миронову. Пожалуйста, Сергей Михайлович.

С.М.Миронов

Спасибо, Виктор Петрович. Наверное, громко будет сказано, если называть те несколько минут вступительным словом. Ценя время и понимая, что вопрос очень важный, очень актуальный, работа ведется давно над этим законом, много лет, мы выходим на финишную прямую (здесь у нас присутствует Министр природных ресурсов Юрий Петрович Трутнев, и сейчас мы заслушаем доклады), я бы хотел обозначить одну принципиальную мысль и просил бы, возможно, если не в докладах, то где-то в обсуждениях, заострить такую тему. Не секрет, что этот закон, который очень нужен, которого давно ждем, новая его редакция, начинал свое формирование, идеология этого закона начинала формироваться в условиях, когда шла резкая централизация власти в лице федерального центра, когда считалось, возможно, и, говоря объективно, может быть, это и имело место, что в регионах у нас не все в порядке, в том числе и по линии руководства и деятельности по минерально-сырьевому комплексу. И полномочия максимально забирались из регионов в федеральный центр.

Почему это было, как это было – это не тема для нынешней дискуссии. И эта идеология была задана в том числе и в этом законе.

Прежде всего речь идет о пресловутых двух ключах. Но уже осенью прошлого года ситуация резко, может быть, для кого-то внезапно, изменилась. Сейчас, по сути, губернаторы, руководители исполнительной власти являются интегрированной вертикалью президентской власти. И сейчас необходимости беспокоиться, назовем вещи своими именами, о том, как бы чего там не сделали, нет, потому что этот человек напрямую ответственен перед Президентом, потому что по его рекомендации он утверждается, и ответственен перед регионом в лице депутатов парламентов. И вот с этой точки зрения я бы предложил еще раз посмотреть на саму идеологию нашего закона.

Я специально не затрагиваю многие специфические, скажем так, профессиональные аспекты, хотя мог бы здесь и сделать замечания, и высказаться, памятуя то, что начинал свою профессиональную деятельность и почти 20 лет проработал в системе геологии. Но я затронул бы именно вот этот политический, если хотите, идеологический аспект данного закона.

На этом я завершаю свое, как сказал Виктор Петрович, вступительное слово. Думаю, что имеет смысл, перед тем как закон будет уже окончательно внесен в Госдуму и рассмотрен, еще раз подумать над тем, о чем я сказал выше.

В.П.Орлов

Спасибо, Сергей Михайлович.

Продолжаем работу. Слово для доклада предоставляется заместителю Министра природных ресурсов Российской Федерации Анатолию Аркадьевичу Темкину. Пожалуйста.

А.А.ТЕМКИН

Уважаемый Сергей Михайлович, уважаемые участники парламентских слушаний! Благодарю вас за предоставленную возможность сообщить об основных положениях новой редакции закона о недрах, подготовленного МПР. Предлагаемый вашему вниманию законопроект будет рассмотрен на заседании Правительства 17 марта. Отмечу, что этот проект, был одобрен на заседании коллегии МПР, Высшего горного совета, в Торгово-промышленной палате и на парламентских слушаниях в Государственной Думе.

Итак, характеризуем законодательную базу, которая на сегодня работает в этой сфере. Сегодня использование недр России регулируется целым рядом законодательных и нормативных актов, разработанных в период с 1992 по 1998 годы прошлого столетия. Основой этой правовой системы является Закон Российской Федерации "О недрах". Отдельные аспекты недропользования регулируются Положением о порядке лицензирования пользования недрами, а также законами о соглашениях о разделе продукции, о континентальном шельфе и о драгоценных металлах и драгоценных камнях.

В смежных областях недропользование регулируется другими законодательными актами Российской Федерации: Административным, Гражданским и Налоговым кодексами. В период действия закона о недрах Россия стала лидером по производству продукции минерально-сырьевого комплекса, объем которого в годовом исчислении превышает 150 миллиардов долларов.

Действующий закон внедрил существенный элемент рыночных отношений в сферу недропользования. Это способствовало привлечению в отрасль частного капитала. В то же время за годы, прошедшие после принятия этого документа, выявились значительные недостатки и пробелы в законодательстве, которые не очень позитивно влияют на эффективность недропользования.

Перечислим видимые нами основные проблемы действующего законодательства. Как и любой процесс, требующий значительных капитальных вложений, привлекательность недропользования обратно пропорциональна тем рискам и трудностям, которые возникают на всех этапах деятельности по поискам и добыче полезных ископаемых. Многочисленные инвестиционные риски и неопределенности как раз и являются основной проблемой действующей редакции закона о недрах.

Так, на этапе геологического изучения инвестор рискует своими средствами дважды. Один раз — в рамках геологической неопределенности, во второй — когда ему необходимо доказывать чиновникам факт открытия месторождения и право получить разрешение на его разработку.

На этапе эксплуатации месторождения возникают следующие риски. Прежде всего — это описанные в условиях лицензии. Действующее законодательство не определяет ни четкий перечень требований к недропользователю, который должен быть указан в лицензиях, ни однозначно толкуемые санкции за их нарушение. Написано, например, что лицензия подлежит отзыву в случае, если допущены существенные нарушения, однако не определяется что это такое.

Поэтому право трактовать серьезность отклонений от лицензионных условий предоставлено чиновнику, и часто оно носит субъективный характер. Другими словами, даже в процессе добычи полезных ископаемых инвестор не защищен от неправомерного изъятия лицензии. Сам по себе действующий в законе о недрах разрешительный лицензионный принцип не предоставляет инвестору возможность самостоятельно распоряжаться своим правом пользования участком недр. Передача права пользования другим юридическим лицам, дочерним компаниям затруднена многочисленными административными барьерами и обязательными согласованиями. Право пользования не может служить инструментом привлечения средств инвестиций в производство.

Необходимо отметить, что существующее законодательное пространство мало привлекательно не только для инвесторов, но и для государства. По сути дела, за годы действия данной редакции закона о недрах была практически полностью разрушена система государственного контроля за рациональным использованием недр. В частности, в результате этого коэффициент извлечения нефти меньше чем за 20 лет упал с 0,5 до 0,35. В то же время высокие инвестиционные риски на этапе геологического изучения недр привели к значительному снижению объема средств, направляемых на воспроизводство минерально-сырьевой базы. И сегодня, по итогам 2004 года, при добыче 440 млн. тонн нефти прирост запасов составил всего около 300 млн. тонн нефти.

В результате экономика страны в перспективе не защищена от сырьевого дефицита, хотя в недрах содержатся значительные запасы полезных ископаемых. Кроме того, у государства нет рычагов для обеспечения собственных стратегических интересов при разработке уникальных и крупных месторождений полезных ископаемых.

Ликвидация всех перечисленных нами рисков, достижение максимальной инвестиционной привлекательности недропользования для бизнеса, создание четких и прозрачных механизмов контроля государства за рациональным недропользованием для полноценного воспроизводства минерально-сырьевой базы – таковы основные цели разработанного МПР проекта нового закона о недрах.

Для описания закона о недрах остановимся сначала на общих положениях законопроекта.

Первое. В новом законе более четко прописывается субъектный состав недропользователей. Предлагается установить, что право пользования недрами может быть предоставлено только гражданам России, а также юридическим лицам, созданным в соответствии с нашим законодательством, в том числе и антимонопольными нормами. Такое положение зеркально повторяет нормы, предусмотренные в законодательстве о недрах США, Чили, стран Ближнего Востока, а также других крупнейших сырьевых стран мира. Оно позволяет стране защитить свои национальные интересы при использовании невозобновляемых природных ресурсов.

Второе. В отличие от действующей редакции закона в новом проекте четко описываются все возможные виды пользования недрами. Отсутствие этих норм не позволяет учитывать специфику того или иного вида пользования при подготовке технических проектов, основных регламентирующих документов в сфере недропользования. Предлагается предусмотреть восемь основных видов пользования недрами.

Третье. В действующей редакции закона указано, что недра являются государственной собственностью. Эта норма не позволяет четко определить ответственность за осуществление функций собственника недр. В нашем проекте установлено, что недра и находящиеся в них полезные ископаемые на всей территории России являются федеральной собственностью. Такой подход позволит государству перейти от бессистемной практики лицензирования отдельных участков к работе по среднесрочным и долгосрочным программам геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

К ведению субъектов Федерации предлагается отнести предоставление в пользование участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. В свете того, что сказал Сергей Михайлович, это, видимо, тема для дальнейшей дискуссии и обсуждения.

В отношении участков недр с другими видами полезных ископаемых сохраняется принцип принятия решения на федеральном уровне с участием субъектов Федерации.

Четвертое общее положение. Законопроект о недрах предусматривает переход на гражданско-правовые отношения в сфере недропользования. После вступления в силу нового закона предоставление участков недр будет осуществляться только на основании гражданско-правовых договоров.

Вопрос об эффективности административно-правовых отношений, на которых базируется сегодняшнее законодательство о недрах, обсуждался не раз. Мы считаем, что лицензионно-разрешительная система, существующая сегодня в России, является малоэффективной и не защищает в должной мере ни интересы государства, ни интересы бизнеса. При этой системе инвестор не защищен от неправомерного изъятия лицензии. Это в свою очередь снижает инвестиционную привлекательность всей отрасли.

Чем выгодна государству и бизнесу предлагаемая договорная система? Процесс недропользования в России становится более прозрачным и предсказуемым. В договорах пользования участками недр будут детально регламентироваться обязанности инвестора по освоению месторождений, по изучению недр, и появятся четкие санкции за нарушение их условий, за несоблюдение технических регламентов при освоении месторождения. При гражданско-правовой системе государство сможет получить возможность применять экономические санкции за нерациональное использование недр, при этом штрафы будут адекватно соответствовать нанесенному ущербу. По крайней мере так написано в проекте закона.

Договорная система позволяет использовать такие механизмы, как свободный оборот прав и залог прав пользования недрами. Это будет способствовать притоку капитала в отрасль.

Естественно, что прекращение права пользования недрами будет приниматься в судебном порядке. Чуть позже я отдельно остановлюсь на основаниях для расторжения договоров.

Теперь перейдем к структуре основной части законопроекта. Весь процесс недропользования растянут на значительное время, период от начала геологического изучения недр до консервации месторождения может достигать десятилетий. И он состоит из нескольких основных фаз.

Для более точной характеристики основных положений законопроекта остановимся на особенностях законодательного регулирования отношений государства и бизнеса во время различных этапов работ по поискам, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых.

Цикл недропользования, начиная от общегеологического изучения и заканчивая ликвидацией месторождения и работой на его предприятиях, выглядит следующим образом. Сначала государство определяет перспективные территории для геологического изучения и добычи полезных ископаемых. После этого проводятся региональные геологические исследования. В результате появляется товар – геологическая информация, которая является основной для последующих действий. Например, на основе этой информации может быть принято решение о предоставлении права пользования участками недр для геологического изучения.

Если изученность участков высока, может быть принято решение о проведении аукционов для предоставления прав для геологического изучения и добычи. В случае если на участие в аукционе подана лишь одна заявка, инвестор заключает договор на поиск и оценку месторождения полезных ископаемых на безаукционной основе. Если заявок две и более, проводится аукцион на проведение поисков, разведки и последующую добычу, то есть на совмещенное пользование.

В случае если инвестор, заключивший договор на поиски и оценку месторождения полезных ископаемых, открывает месторождение, он получает право на разведку и добычу сырья автоматически.

Отмечу, что если новое месторождение так и не будет обнаружено, то инвестор, к сожалению, теряет средства, которые он вложил в геологическое изучение территории.

Вторая точка принятия решения – это начало обустройства месторождения, а также последующая добыча полезных ископаемых. Инвестор после доразведки вправе продать свои права на добычу сырья или заложить их, чтобы привлечь дополнительные финансовые ресурсы для реализации проекта.

Инвестор, заключивший договор, получает дополнительные гарантии того, что он не лишится месторождения в процессе его эксплуатации, если будет соблюдать указанные в договоре требования.

Для каждого из указанных этапов утверждается соответствующий технический регламент, за несоблюдение которого предусмотрены санкции. После завершения разработки месторождения инвестор проводит его ликвидацию и консервацию в соответствии с условиями, предусмотренными в договоре. Остановимся более подробно на перечисленных этапах.

Первый этап – региональные геологические исследования. Эти работы как в России, так и во всем мире выполняются, как правило, за счет бюджетных средств. В то же время при проведении работы за счет собственных средств недропользователь становится собственником полученной геологической информации о ресурсном потенциале территории. На этом этапе возникает оборот геологической информации. Геологоразведочные компании могут продать массив информации заинтересованным недропользователям.

Государство также получает эту информацию, но накладывает на себя обязательство не использовать ее в коммерческих целях. В дальнейшем оборот геологической информации возможен на любом из этапов работ в случае, если информация получена за счет средств недропользователя. Оборот информации регламентируется отдельными разделами нового законопроекта.

Второй этап работы – геологическое изучение недр, то есть поиски и оценка месторождения. Сначала на федеральном уровне формируется программа геологоразведочных работ, которая утверждается с учетом мнения субъекта Российской Федерации. При этом согласно законопроекту публикуется перечень участков для геологического изучения недр. В случае если по прошествии 60 дней в уполномоченный орган федеральной власти подана лишь одна заявка, с заинтересованным инвестором заключается договор на поиски полезных ископаемых, которые проводятся за счет собственных средств инвестора.

Уже на этом этапе возникает оборот прав пользования недрами. Инвестору разрешается заложить или передать свои права в случае, если новый приобретатель прав полностью соответствует ранее выдвинутым требованиям, тем, которые публиковались при проведении аукциона.

В итоге инвестор получает возможность привлекать дополнительные средства уже на этапе поисков полезных ископаемых. Соответственно, оборот прав при соблюдении тех же условий возможен и на других этапах недропользования.

В случае если недропользователь открывает месторождение, как я уже сказал выше, он обычно заключает договор на разведку и добычу полезных ископаемых без дополнительного аукциона.

Если в уполномоченный федеральный орган подано две или более заявок, проводятся торги. По их итогам заключается договор на совмещенное пользование. В случае открытия месторождения недропользователь также получает фактическое право на его разработку.

Отмечу, что еще одной новацией этого законопроекта является детально прописанная процедура проведения аукционов на пользование участками недр. Торги являются единственно возможной формой предоставления в пользование участков недр в случае, если месторождение уже открыто за счет бюджетных средств, а его запасы поставлены на государственный баланс.

В законе четко устанавливаются требования, предъявляемые к потенциальным участникам, к процедуре проведения аукциона, подведению итогов. Так, объявление о проведении аукциона должно быть опубликовано в официальном издании Российской Федерации, а также в сети Интернет на общедоступном информационном ресурсе.

В преддверии аукциона заинтересованный недропользователь получает всю необходимую информацию о месторождении, а также о порядке проведения аукциона. Также четко прописываются причины, по которым заявка на участие в аукционе может быть отклонена. Все это создает, на наш взгляд, максимально прозрачное правовое поле и позволит избежать ситуаций, когда из аукционов выдавливаются неугодные отдельным чиновникам недропользователи.

Третий этап недропользования – это предоставление права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых. На федеральном уровне принимаются решения о проведении торгов в соответствии с программой предоставления прав пользования недрами.

Отмечу, что согласно законопроекту эта программа на текущий и следующий год в обязательном порядке публикуется в федеральных средствах массовой информации с тем, чтобы инвесторы смогли максимально качественно подготовиться к участию в торгах, оценить все риски, а также предусмотреть необходимые капитальные вложения в своем бюджете. В случае если на аукцион в данном случае будет подана только одна заявка, он признается несостоявшимся.

По итогам аукциона инвестор, предложивший наибольшую сумму средств, получает право на разведку и добычу минерального сырья. С победителем торгов заключается договор. И в законопроекте детально описаны все публичные требования к этому документу. На каждом из этапов работа недропользователя регламентируется как гражданским договором, так и техническим проектом разработки месторождения.

В сегодняшней редакции закона о недрах правила подготовки технических проектов, а также санкции за их нарушение являются размытыми. В то же время во всем мире именно технические проекты определяют оптимальную схему разработки и ликвидации месторождения для максимально полной и комплексной отработки запасов полезных ископаемых. По сути дела, технический проект разработки месторождения – это основополагающий документ для рационального использования невосполняемых запасов полезных ископаемых.

В новой редакции закона о недрах установлены основные требования к содержанию технических проектов, к порядку их подготовки и внесению изменений. Так, предусмотрено, что недропользователь за свой счет разрабатывает технический проект разработки месторождения, который проходит обязательную государственную экспертизу, после чего необходимые изменения вносятся в договор.

Еще одним сквозным принципом законопроекта о недрах являются детально прописанные требования к рациональному недропользованию. В законопроекте проводится четкая дифференциация контрольных и надзорных функций. На каждом из этапов работы, начиная от геологического изучения недр и заканчивая ликвидацией месторождения, прописываются обязанности недропользователя, за несоблюдение которых установлены жесткие санкции. О них я чуть позже расскажу.

Как я уже говорил, на этапе изучения и разведки месторождения главная роль отводится техническим проектам. На этапе, предшествующем началу промышленной добычи, должны быть соблюдены требования по вводу месторождения в эксплуатацию. На этапе разработки месторождения вводятся требования по обязательному страхованию ответственности за причинение вреда при пользовании участками недр. На этапе исчерпания месторождения вступают в силу регламенты по ликвидации и консервации горных выработок и скважин.

Таким образом, на любом из этапов по поискам, освоению и добыче полезных ископаемых в России права как инвестора, так и государства четко и детально прописываются. Недропользователь получает гарантии того, что право пользования недрами может быть прекращено только по решению суда лишь при наличии ряда оснований. Такими основаниями, на наш взгляд, являются нарушение сроков ввода в разработку месторождений полезных ископаемых, и пользователь недр перестал удовлетворять требованиям, которые установлены федеральными законами и решением проведения аукциона.

При выявлении иных нарушений включаются экономические санкции, которые также учтены нами при подготовке законопроекта о недрах. Государство получает право взимать неустойки в следующих случаях, они указаны на слайде, я повторять их не буду.

Размер неустоек, по нашему предположению, будет соответствовать тому ущербу, который инвестор нанес федеральной собственности, интересам государства. Мы предполагаем установить суммы таких выплат, исходя из среднемирового уровня.

Таким образом, основные нормативные нововведения подготовленного Министерством природных ресурсов законопроекта о недрах заключаются в следующем.

Устанавливается, что собственность на недра является федеральной. Это первое.

Второе – предусматривается полный отказ от проведения конкурсов и замена их только на аукционный принцип.

Россия после вступления в силу этого закона переходит на гражданско-правовую форму недропользования. Фиксируется, что иностранные граждане и иностранные юридические лица не могут быть пользователями недр в России.

Стимулируется приток частных инвестиций в воспроизводство минерально-сырьевой базы путем введения сквозных прав на пользование участками недр.

Устанавливается четкий перечень случаев, при наступлении которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено.

Также устанавливаются прозрачные требования к содержанию технической документации и порядку ввода месторождений в эксплуатацию.

Отдельно отмечу, что в законопроекте предусмотрено сохранение действия уже выданных ранее лицензий и добровольный переход этих прав на договорную систему. Учитывая, что в России действует на сегодня свыше 13 тысяч лицензий на пользование недрами, такая норма представляется обоснованной. При этом в новой редакции уточняются контрольные и надзорные функции государства в отношении владельцев лицензий, а также возможные санкции за нарушение условий лицензионных соглашений.

Таким образом, переход с административной формы на гражданско-правовую для владельцев лицензий возможен в случае истечения срока действия лицензии или же на строго добровольной основе.

Все эти новации должны решить основную задачу – достижение максимальной инвестиционной привлекательности недропользования для бизнеса, а также создание четких и прозрачных механизмов контроля для государства.

Какие социально-экономические результаты мы надеемся получить после принятия данного закона? Сквозные права позволяют нам рассчитывать на приток инвестиций в начальной стадии геологоразведки. Соответственно, это дает гарантии достижения воспроизводства минерально-сырьевой базы страны. Это первое.

Второе. Переход на аукционный принцип предоставления прав пользования недрами позволяет получить действительно больший доход от разовых платежей. Практика конца минувшего года, когда цена проданных запасов превышала начальную более чем в 20 раз, убеждает нас в правильности данных расчетов.

Четкое закрепление сроков ввода месторождений в эксплуатацию, повышение требований к техническим регламентам позволит нам более интенсивно разрабатывать полезные ископаемые.

Будущий положительный эффект в виде дополнительного дохода государства, вовлечение в сферу недропользования большего числа частных инвесторов, расширение рынка труда и, как следствие, повышение уровня занятости в стране основываются на достижении главной цели законопроекта – наведении порядка во взаимоотношениях государства и бизнеса в этой сфере.