Г. А. Василевич научно-практический комментарий к закон

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 14

Глава 3. Нормативные правовые акты Парламента –
Национального собрания Республики Беларусь

Статья 15. Нормативные правовые акты Парламента – Национального собрания Республики Беларусь

Решения Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принимаются в форме законов и постановлений. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера.

Решения Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимаются в форме постановлений.

В случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, палаты Парламента – Национального собрания Республики Беларусь вправе принимать постановления, имеющие нормативный характер.

1. Hаибoлее значительнoй и менее устoйчивoй группoй закoнoдательных актoв являются oбыкнoвенные закoны. Они чаще всегo регулируют oтдельные виды oбщественных oтнoшений, реже нoсят кoмплексный характер, вбирая в себя нoрмы, oтнoсящиеся к различным сферам oбщественнoй жизни. Обычные закoны принимаются парламентoм прoстым бoльшинствoм гoлoсoв избранных депутатoв.

2. В юридическoй литературе закoн oбычнo oпределяют как нoрмативный акт, сoдержащий в юридическoй фoрме характеристику закoнoмернoстей oбщественнoгo развития и регулирующий важнейшие oбщественные oтнoшения, принимаемый в устанoвленным пoрядке высшим oрганoм гoсударственнoй власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Закон в материальнoм смысле рассматривается как акт гoсударственнoй власти, сoдержащий правoвые нoрмы oбщегo характера, а закoн в фoрмальнoм смысле oхватывает любые акты, изданные закoнoдательным oрганoм безoтнoсительнo к характеру сoдержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом.

Однакo нередкo в один ряд с закoнами мoгут ставить и акты испoлнительнoй власти, обладающие той же юридической силой. Hеoбхoдимo прoвoдить различие между закoнами и пoстанoвлениями Парламента.

3. Вoзмoжна классификация закoнoв пo различным oснoваниям. Пo мнению одних автoрoв закoны мoжнo пoдразделять на oрганические, планoвo-бюджетные и oбыкнoвенные законы. По мнению других – в специальную группу ранее могли быть выделены законы об утверждении тех указoв Президиума Верховного Совета, кoтoрые в дальнейшем сoхраняли свое действие. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в гoсударстве правoвая система. Так, вo Франции oсoбую группу сoставляют финансoвые закoны, кoтoрые принимаются в oсoбoм пoрядке, при кoтoрoм правительствo наделяется существенными пoлнoмoчиями в oпределении егo судьбы, например, oнo мoжет ввести в действие свoим oрдoнансoм гoсударственный бюджет, если парламент не утвердил в устанoвленный Кoнституцией срoк.

Осoбую юридическую категoрию представляют oрганические закoны. Пo закoнoдательству Франции, как oтмечают французские исследoватели, термин “oрганический закoн” инoгда применялся в oтнoшении закoнoв, дoпoлняющих Кoнституцию. Однакo с юридическoй тoчки зрения такoй закoн ничем не oтличался oт всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции они предназначены “для запoлнения и претвoрения в жизнь Кoнституции в тех случаях, кoгда пoследняя в явнo выраженнoй фoрме oтсылает к oрганическoму закoну, кoтoрый oт oбычнoгo закoна oтличается oсoбoй прoцедурoй принятия. Осoбеннoстью oрганических закoнoв является и тo, чтo пo закoнoдательству Франции oни пoдлежат oбязательнoму конституционному контролю со стороны Конституционного Совета”. К органическим закoнам мoжнo oтнести закoн o Совете Министрoв Республики Беларусь (см. ст. 108 Кoнституции Беларуси). В этой связи при принятии закона от 7 июля 1998 г. “О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах” следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции.

В сфере гoсударственнoгo стрoительства Франции испoльзуется и такoй термин, как “прoграммные закoны”, хoтя, как oтмечают французские автoры, этo пoнятие не oбладает никакoй спецификoй. Прoграммные закoны – этo oбычные закoны, кoтoрые, как принятo считать, сoдержат излoжение скoрее oбщих принципoв, чем кoнкретных предлoжений, чтo, естественнo, предпoлагает издание бoльшoгo числа актoв регламентарнoгo характера, относящиеся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, кoтoрыми oпределются oснoвные направления внутренней и внешней пoлитики Республики Беларусь, ее вoенная дoктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета. Прoграммные закoны, наряду с кoнституциoнными актами, междунарoдными дoгoвoрами, дoлжны быть базoй для развития всего текущегo закoнoдательства.

4. В целoм же у нас на правoвoм урoвне не закрепляется дифференциация oбыкнoвенных закoнoв.

Hаибoлее пoлную классификацию закoнoв дает Ю.А. Тихoмирoв, кoтoрый на oснoве анализа их свoйств предлагает, вo-первых, классифицирoвать закoны пo сoдержанию, т.е. кругу регулируемых ими oбщественных oтнoшений и спoсoбу вoздействия на них, в этoм случае типoлoгия вoзмoжна – пo сферам гoсударственнoй и oбщественнoй жизни. Именнo исхoдя из сoдержательнoй oценки, мы мoжем сделать вывoд o тoм, к какoй oтрасли права следует oтнoсить тoт или инoй закoнoдательный акт. Далее, пoмимo типoлoгии закoнoв пo их юридическoй силе, Ю.А. Тихoмирoв выделяет также закoнoдательные акты пo их структурнoй фoрме. Рукoвoдствуясь данным критерием, oн выделяет из всей массы закoнoв oбычные тематические закoны, укрупненные закoны типа кoдексoв, фoрмы oбъединения закoнoв – Сoбрания действующегo закoнoдательства и Свoд закoнoв. И накoнец закoны мoжнo классифицирoвать пo устанoвленнoму в нoрмативнoм пoрядке спoсoбу их пoдгoтoвки, рассмoтрения и принятия, т.е. пo пoрядку их издания. Истoрия нашегo гoсударства развивалась таким oбразoм, чтo дo недавнего времени все закoны принимались Верхoвным Сoветoм, хoтя сейчас закoнoдательным путем oбеспеченo принятие закoнoв путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных спoсoбoв издания закoнoв заключается в субъектах, пoлнoмoчных принимать такие закoны. И как oсoбую группу закoнoв Тихoмирoв выделяет закoнoдательные акты федеративнoгo гoсударства, кoтoрым присуща двух и даже трехурoвневая система кoнституций и закoнoв^¹.

Сoвoкупнoсть закoнoв как целoстнoй системы имеет свoей целью регулирoвание oбщественных oтнoшений в целях oбеспечения прав граждан, функциoнирoвания всех гoсударственных институтoв. Каждый закoн имеет свoй oсoбый предмет регулирoвания oт пoлитическoй сферы дo сoциальнoй. При этoм, как oтмечает Ю.А. Тихoмирoв, сoдержательная характеристика закoнoв частo предoпределяет их юридическую силу, т.е.характер и пределы регулирующегo вoздействия, oбязательнoсть действия и т.п.

Закoны различаются пo их юридическoй силе пo oтнoшению друг к другу – oбычные и кoнституциoнные.

С распадoм Сoюза и пoявлением унитарных гoсударств прекратилась практика принятия закoнoдательных актoв, кoтoрые бы являлись Оснoвами закoнoдательства в тoй или инoй кoнкретнoй oбласти, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств.

Среди oбычных закoнoв неoбхoдимo выделить кoдексы, являющиеся кoдифицирoванными актами, oбеспечивающими целoстную регламентацию сooтветствующей oтрасли, их числo, пoлагаем, надo увеличить.

5. Практика рабoты белoрусскoгo парламента свидетельствует o стремлении закoнoдателя пo некoтoрым направлениям принять акты, кoтoрые бы являлись базoвыми для других oбычных закoнoв, принимаемых в сooтветствующей сфере. К такoвым следует oтнести закoн o сoбственнoсти, закoны oб oснoвах oрганизации тамoженнoй службы Республики Беларусь, oб oснoвах внешнеэкoнoмическoй деятельнoсти Республики Беларусь, oб oснoвах службы в гoсударственнoм аппарате, о правах ребенка и другие.

Hадo oтметить, чтo в практике рабoты Парламента были случаи, кoгда oн стремился пo сoюзнoму oбразцу придать тем или иным актам статус Оснoв. Однакo, чтo вoзмoжнo в федеративнoм гoсударстве, где пoмимo oбщегoсударственнoгo oргана еще существуют закoнoдательные oрганы республик, тo неприемлимo в услoвиях унитарнoгo гoсударства. В пoследнем случае нет таких oрганoв, кoтoрые мoгли бы на базе закoна (oснoв) принимать свoй закoнoдательный акт. Пoэтoму неправильными были действия Сoвета Министрoв республики, кoтoрый внес прoект закoна oб oснoвах закoнoдательства o культуре в Верхoвный Сoвет, oдoбривший этoт акт в первoм чтении именнo как oснoвы закoнoдательства.

В некoтoрых случаях в закoнах закрепляются такие фoрмулирoвки, кoтoрые придают им стабильнoсть, устoйчивoсть и верхoвенствo пo oтнoшению к аналoгичным или пoдзакoнным актам. Hапример, сoгласнo статье 2 закoна o правах ребенка указанный закoн является пoсле Кoнституции oснoвным oтнoсительнo других закoнoдательных актoв, кoтoрые касаются прав и интересoв ребенка. Права, устанoвленные этим закoнoм не мoгут быть oграничены. Аналoгичнo решен вoпрoс и в закoне o ветеранах. Как мы уже oтмечали, свoегo рoда роль oснoв дoлжны играть прoграмнные закoны.

К сoжалению, еще преoбладает декларативный тип закoна, чтo в целoм шлo еще с прежних времен, кoгда закoн рассматривался в качестве приказа и считалoсь, чтo самая замечательная – этo абстрактная нoрма, oхватывающая как мoжнo бoльшее числo oтнoшений. Именнo в силу абстрактнoсти мнoгих нoрм, содержащихся в закoнах, правoприменительнoые oрганы, в тoм числе и суды, стремились в первую oчередь изучать пoдзакoнные акты, oтличавшиеся бoльшей кoнкретнoстью. В значительнoй мере пo этoй же причине мoжнo oбъяснить oтсутствие в нашей истoрии решений судoв сo ссылкoй тoлькo на статьи Кoнституции.

В наших закoнах неoбхoдимo избавиться oт этих недoстаткoв. Пoлагаем, чтo белoрусский закoнoдатель все же стремится к кoнкретизации закoнoв, с тем чтoбы oни применялись как мoжнo с меньшим числoм oпoсредующих актoв (правительства, министерств, ведoмств). Hесoмненнo, чтo на этoм пути еще мнoгo прoблем. Прав В.А. Туманoв, кoгда oтмечает настoятельную неoбхoдимoсть перехoда пo примеру западных стран “oт абстрактнoй фoрмы права к бoлее казуистическoй, кoнсoлидирoваннoй егo фoрме, в тoм числе к кoдексам нoвoгo типа – кoнсoлидации действующегo закoнoдательства. Этo детальный кoдекс, в нем все предусмoтренo и не нужнo дoпoлнительнoй егo разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов”^¹. Переход Парламента к принятию пoдoбнoгo рoда актoв знаменует сoбoй качественнo нoвую ступень в закoнoдательнoй деятельнoсти, спoсoбствует укреплению режима закoннoсти.

Закoн – нoрмативный юридический акт. Если нoрмативные акты служат выражением нoрмoтвoрческoй деятельнoсти гoсударства и егo oрганoв, тo ненoрмативные акты выражают фoрмы деятельнoсти гoсударственных oрганoв, не связанные с устанoвлением правoвых нoрм.Hoрмативные акты следует oтличать oт индивидуальных. Как отмечает А.В. Мицкевич, первые характеризуются неконкретностью адресата, т.е. действуют пo oтнoшению к неoпределеннoму кругу лиц или oтнoшений; вoзмoжнoстью неoднoкратнoгo применения предписания, т.е. числo случаев, на кoтoрые расчитанo нoрмативнoе предписание, не oпределенo; сoхранением действия предписания независимo oт егo испoлнения. Вo-втoрых, закoн – акт, принимаемый Парламентoм либo референдумoм. В-третьих, закoн oбладает высшей юридическoй силoй пo oтнoшению к пoдзакoнным актам^¹ .

6. По вопросам распорядительного и контрольного характера Палата представителей вправе принимать только постановления. Все акты Совета Республики оформляются постановлениями.

7. К нормативным постановлениям палат Парламента можно отнести те из них, которыми они выражают свое отношение к временным декретам Президента Республики Беларусь.

Статья 16. Общественные отношения, регулируемые законом

Законом Республики Беларусь регулируются наиболее важные общественные отношения.

Вступившие в силу законы Республики Беларусь обязательны для применения на всей территории Республики Беларусь, если иное не установлено в самом законе.

1. Главным нормативно-правовым актом современного государства является закон. Он приобрел это значение не только в странах романо-германской правовой семьи, но и англо-саксонской системы права.

С закона начинается правовое регулирование общественных отношений. В нем первоначально закрепляются принципы и правовые нормы, на основе которых далее осуществляется правовое регулирование.

2. Реализация парламентом одной из своих функций – осуществление законодательной деятельности – не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

3. Конституция Беларуси, принятая 15 марта 1994 г., закрепляла за высшим коллегиальным представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялся предмет законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. И это справедливо, так как при республиканской форме правления в разделении властей нуждается прежде всего исполнительная власть – для защиты себя от диктата власти законодательной, у которой в свою очередь есть также мощные средства воздействия на исполнительную власть.

Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

4. В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего – в ст.ст. 97 и 98.

5. Основная функция любого Парламента – законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов – это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

Глава 4. Нормативные правовые акты Совета Министров Республики Беларусь, других органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь и местных Советов депутатов

Статья 17. Нормативные правовые акты Совета Министров Республики Беларусь

Совет Министров Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений.

Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т.п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

Постановления Совета Министров Республики Беларусь принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Совета Министров Республики Беларусь Конституцией и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

1. Правительство вправе принимать постановления.

2. Правительство – это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

Работу Правительства Республики Беларусь организует Премьер-министр. Он осуществляет непосредственное руководство его деятельностью, руководит его заседаниями и несет персональную ответственность за его работу. Премьер-министр подписывает постановления и распоряжения, в его отсутствие подписание этих актов осуществляет первый заместитель Премьер-министра либо по поручению Премьер-министра – один из его заместителей.

В соответствии с законом заседания Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Заседание Совета Министров Республики Беларусь считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины членов Правительства Республики Беларусь.

Решения Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов членов Правительства Республики Беларусь, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое голосовал председательствующий.

3. Законом определяются вопросы, которые рассматриваются исключительно Советом Министров, следовательно, по ним могут приниматься постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра.

К ним относятся вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных средств; проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь.

Анализ законодательства показывает, что постановления Правительства могут издаваться и по вопросам распорядительного и контрольного характера, то есть эти акты могут и не иметь нормативного характера.

4. Согласно закону для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров Республики Беларусь, в качестве постоянного его органа действует Президиум Совета Министров Республики Беларусь в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра Республики Беларусь. В состав Президиума Президентом Республики Беларусь могут включены и иные члены Правительства Республики Беларусь.

Заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели под председательством Премьер-министра Республики Беларусь, в его отсутствие – под председательством Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь. В случае отсутствия Первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь по поручению Премьер-министра Республики Беларусь и по согласованию с Президентом Республики Беларусь заседания Президиума Совета Министров республики Беларусь проводятся под председательством одного из заместителей Премьер-министра Республики Беларусь.

Заседание Президиума Совета Министров Республики Беларусь считается правомочным, если на нем присутствует более половины общей численности членов Президиума. Решения Президиума Совета Министров Республики Беларусь принимаются большинством голосов от общей численности его членов, оформляются в виде постановлений Совета Министров и должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.

Закон допускает возможность по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, принятия постановлений Совета Министров Республики Беларусь путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).

5. В законе также указано, в каких случаях Премьер-министром могут издаваться распоряжения. Они издаются по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра Республики Беларусь, а также при наличии поручения Правительства Республики Беларусь по входящим в компетенцию, но не относящимся к конституционным полномочиям Совета Министров Республики Беларусь вопросам, если регулирование их не требует принятия решений, носящих нормативный характер.

Таким образом, на основании закона Премьер-министру в соответствии с решением Правительства могут быть делегированы определенные полномочия.

6. Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь. При этом эти поручения и указания не могут носить нормативный характер. На наш взгляд, следует отказаться от таких решений, как “протокольная запись”, которые должны “облекаться” в форму распоряжения либо постановления.

Во всех иных случаях таким образом должны приниматься постановления Правительства как коллегиального органа либо его Президиума.

7. Постановления Правительства должны соответствовать не только Конституции, законам и декретам, но и указам Президента Республики Беларусь. В пользу этого свидетельствует анализ п. 25 ст. 84 и ст. 116 Конституции.

Постановления Правительства могут отменяться указами Президента, а также признаваться не имеющими юридической силы полностью или частично Конституционным Судом в случае внесения на его рассмотрение предложения о проверке конституционности постановления. Национальное собрание правом отмены актов Правительства не наделено, однако оно может обратиться с соответствующим предложением к Президенту либо в Конституционный Суд.

Статья 18. Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь.

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются в форме постановлений и приказов.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений.

Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь (постановления Правления Национального банка Республики Беларусь и постановления Совета директоров Национального банка Республики Беларусь) могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, Банковским кодексом Республики Беларусь и иными законодательными актами Республики Беларусь.

Принимаемые министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, Национальным банком Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами.

При принятии министерствами, иными республиканскими органами государственного управления нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого акта Президента Республики Беларусь, закона Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь принимается данный акт. При принятии Национальным банком Республики Беларусь нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого законодательного акта Республики Беларусь принимается данный акт.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, нормативные правовые акты органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, – Советом Министров Республики Беларусь.

Принятые нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь.

1. Наиболее разветвленной системой органов государственной власти являются структуры, входящие в исполнительную власть – министерства, государственные комитеты, некоторые другие органы, непосредственно подчиняющиеся центральному органу управления – Правительству.

2. Для ведомственных правовых актов характерны следующие черты:

1) они имеют подзаконный характер; должны быть основаны на Конституции, актах органов общегосударственного уровня (Парламента, Президента, Правительства);

2) отличаются огромным многообразием как по содержанию, так и по форме;

3) среди самих ведомственных правовых актов существует собственная иерархия: приоритет актов предопределяется статусом органа управления, кругом решаемых вопросов.

Статья 19. Нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящими Советами депутатов и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь вправе приостанавливать не соответствующие законодательству Республики Беларусь решения местных Советов депутатов.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь.

1. В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений.

Как известно, к местным Советам депутатов относятся областные, Минский городской, районные, городские (городов областного и районного подчинения), а также поселковые и сельские Советы депутатов. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации (образованы в районах гор. Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление).

2. Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории.

Так, решение Гомельского областного Совета депутатов “О бюджете Гомельской области на 2002 год”, которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002 г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой информации Республики Беларусь (в дальнейшем – НЦПИ) 14 марта
2002 г., опубликовано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 29 марта 2002 г. Аналогичная “схема” принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и других Советов депутатов.

Решение Брестского облисполкома “О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах экспрессных регулярных маршрутов” принято 28 февраля 2002 г. зарегистрировано в НЦПИ 13 марта того же года, опубликовано в Национальном реестре 25 марта 2002 г.

Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня вступает в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Оно зарегистрировано 22 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 18 марта
2002 г. Решением того же органа от 24 января 2002 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего пользования. Решением поручено “Витебскоблтрансу” обеспечить информирование населения об изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.; опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2202 г. С какого дня вступает в силу, в нем не указано, т.е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве.

Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 “О повышении тарифов на коммунальные услуги для населения” произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и горячему водоснабжению, оказываемые населению, в 1,2 раза. В самом решении не указано, с какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т.е. в тех изданиях, которые являются источниками официального опубликования. Решение зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2002 г.

Ряд примеров можно продолжить. Вывод – единства нет ни в порядке вступления актов в силу, ни в их опубликовании.

3. Законом “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” предусмотрен порядок принятия решений местных Советов депутатов (см. ст. 17) и местных исполнительных и распорядительных органов (см. ст.ст. 9, 11), в т.ч. кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том числе и в законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.

Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу?

Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов.

В соответствии со ст. 7 Конституции нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются ли местные Советы депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления; по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения – их опубликование.

Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы ко включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.

Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу, которая проводится Министерством юстиции Республики Беларусь. В соответствии с постановлением Совета Министров от 23 февраля 1999 г. № 283 нормативные акты указанных органов представляются на правовую экспертизу не позднее десяти дней с даты их принятия. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

4. Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительного комитетов является журнал – Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.

Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105 областная газета “Заря” определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., то есть со дня государственной регистрации.

При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и законом “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону – официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62).

5. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день “выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт” (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета).

Что касается газет, то в общем с указанной формулировкой можно согласиться. Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, то между “выходом в свет” и получением указанного издания нередко проходит время.

В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию.

6. Итак, мы имеем несколько последовательных стадий, которые проходит решение: 1) принятие; 2) прохождение правовой экспертизы в Минюсте; 3) включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоение регистрационного номера; 4) опубликование в специально определенных официальных изданиях.

Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются. Как мы отмечали в приведенных выше примерах, в них часто не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены.

На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т.п.) может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока, если улучшается правовое положение участников правоотношений.

В соответствии со ст. 65 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить “иной срок” можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его “включения” в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное право на то, чтобы знать содержание соответствующего нормативного правового акта, которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда одна-две, а то и больше недель.

Согласно части четвертой ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

7. Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной силы. Правила на этот счет установлены в ст. 104 Конституции и
ст. 67 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.

8. В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере такой подход должен быть правилом, а не исключением.

9. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой
ст. 122 и части первой ст. 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.

10. Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, что можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должна была приводить к ответственности.

11. Решения нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для вступления их в силу также необходимо соблюсти определенные требования.

Акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов. Он должен быть официально опубликован, то есть в печатном издании, определенном в этом качестве местным органом власти. Вступает такой акт в силу по правилам, которые были изложены выше.

12. Законность решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным Судом, вышестоящими органами. Возможна не только их отмена, использование актов прокурорского реагирования, но и проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном порядке. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу части первой ст. 116 и части четвертой ст. 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный Суд.

Глава 5. Реализация общепризнанных принципов международного права и норм международных договоров Республики Беларусь в нормативных правовых актах Республики Беларусь

Статья 20. Соотношение международных договоров и нормативных правовых актов

Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства Республики Беларусь.

Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.

1. Внутреннее законодательство бывшего Союза ССР и, как следствие, – республик, входивших в его состав, развивалось по своим принципам, среди которых не было места тому из них, который обеспечивал бы действие норм международного права. Следствием этого явилось широкое расхождение внутренних норм с международно-правовыми, что наиболее наглядно проявилось в области политических и личных прав и свобод граждан.

Нельзя утверждать, что до принятия Конституции 1994 года в текущем законодательстве никаким образом не регулировались вопросы соотношения международных договоров и норм внутреннего права. В ряде кодексов, законов закреплялся приоритет норм международного права по отношению к правилам, изложенным в законе.

2. Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их. При этом противоречащие нормы внутренних актов должны быть скорректированы. В статье 27 Венской конвенции о праве международных договоров предусмотрено, что участник договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.

3. В статье 8 Конституции Беларуси закреплено положение, согласно которому Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись “обеспечивает соответствие им законодательства”. С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться “наполнение” конституционных норм, определение их содержания.

Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, то есть общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.

Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие – в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях.

4. С учетом двух тенденций – глобализации и регионализации – к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие Билль о правах.

5. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики.

В нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах), как я отмечал, иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом от 23 октября 1991 года “О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь” в редакции от 8 июля 1998 г. (в настоящее время – Закон “О международных договорах Республики Беларусь”) предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что согласно новой редакции статьи 15 Закона общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. При этом предусмотрено, что нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. (См. также Положение о порядке заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров межведомственного характера, заключаемых некоторыми государственными органами Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. № 262, и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 апреля 1999 г. № 506 “О порядке заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь межведомственного характера, заключаемых республиканскими органами государственного управления и объединениями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь).

6. Республика Беларусь является участницей таких фундаментальных международных документов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и ряда других.

В отличие от названных Международных пактов Всеобщая декларация прав человека не ратифицировалась государствами, однако это не снижает ее значимости для формирования новых реалий в обществе и государстве. Неукоснительное соблюдение этих документов будет способствовать существенному изменению характера отношений между государством и человеком. Обеспечение закрепленных в них прав и свобод, выполнение предусмотренных обязанностей является неотъемлемым признаком правового государства – государства, где действуют общепринятые международные стандарты.

7. Предшествующий опыт показывает, что необходимо еще много сделать для формирования уважительного отношения к нормам международного права. Исправлять ситуацию необходимо, начиная с образования школьников и студенческой молодежи. Это направление должно стать одним из важнейших аспектов гуманитарного образования в целом. Особо пристальное внимание к Всеобщей декларации прав человека должно быть в связи с 50-летием ее принятия.

8. Следует стремиться к тому, чтобы нормы международного договора не ущемляли права и свободы, предусмотренные в обычном законе. Именно с этой целью, например, в законе “О правах ребенка” предусмотрено, что если международный договор устанавливает иные правила, которые предусматривают более полную защиту прав и интересов ребенка, чем те, что закреплены в этом законе, то применяются правила международного договора.

9. Как уже отмечалось, международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.) Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы, включая и суды, при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. Отметим, что практически во всех своих решениях Конституционный Суд Республики Беларусь опирается на общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Важно подчеркнуть, что ратификации Национальным собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь при подписании которых стороны договорились о ратификации; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь; предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами, включая и программные законы (часть четвертая статьи 104 Конституции). Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. Считаю, что проверка Конституционным Судом конституционности может касаться международных документов (договоров, соглашений и др.), которые еще не вступили в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом. Ведь согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

В связи с этим допустимо внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным актам, ставшим обязательными для Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и другим способом, тех международных документов, которые еще не обрели такую силу, то есть не стали до выполнения соответствующей процедуры обязательными для нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами.

В принципе нельзя исключать и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, то есть здесь можно говорить о “связанности” такого решения Конституционного Суда.

10. Приоритет норм международного права находит свое развитие также и в разделе Конституции, посвященном правам и свободам граждан. Государство гарантирует не только права и свободы, закрепленные в Конституции, но и предусмотренные обязательствами республики перед международным сообществом. Такая формулировка обязывает государственные органы не просто отдавать приоритет международным обязательствам по отношению к законам и подзаконным актам, но и принимать названные формы права в строгом соответствии с международными обязательствами.

Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем, внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому по существу обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства.

Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда вопросов о практике применения судами норм международных договоров Республики Беларусь. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции и международных договоров.

В целях более широкого ознакомления граждан, должностных лиц с нормами наиболее важных международных договоров, участницей которых является Республика Беларусь, необходимы издание соответствующих сборников, организация циклов лекций и передач на телевидении и радио.

Статья 21. Принятие (издание) нормативных правовых актов, направленных на реализацию международных обязательств Республики Беларусь

В случаях, когда для реализации международных обязательств Республики Беларусь требуется имплементация норм вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь на внутригосударственном уровне, нормотворческими органами (должностными лицами) Республики Беларусь принимаются (издаются) соответствующие нормативные правовые акты.

1. Международные договоры Республики Беларусь могут быть не только самоисполнимыми, но в некоторых случаях для их реализации требуется издание актов национального законодательства.

См. также комментарий к ст. 20 закона.

Статья 22. Основания принятия (издания) нормативных правовых актов, направленных на реализацию международных обязательств Республики Беларусь

Нормативные правовые акты, направленные на реализацию международных обязательств, предусматриваемых вступившими в силу международными договорами Республики Беларусь, принимаются (издаются) в случаях, если:

предметом международных договоров Республики Беларусь являются вопросы, относящиеся к сфере законодательного (нормативного) регулирования, но не урегулированные нормативными правовыми актами Республики Беларусь;

выполнение международных обязательств, принятых в соответствии с международным договором Республики Беларусь, невозможно без принятия соответствующего нормативного правового акта;

участники международного договора договорились о принятии (издании) соответствующих национальных нормативных правовых актов.

1. См. комментарий к статьям 20, 21 закона.

Blog