Г. А. Василевич научно-практический комментарий к закон
| Вид материала | Закон |
- Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция, 7258.81kb.
- Г. А. Василевич правонарушения. Закон, 6617.02kb.
- Документа, 7695.42kb.
- Г. А. Василевич конституция человек государство книга, 4617.39kb.
- Междисциплинарный научно-практический сборник, 19874.96kb.
- КонсультантПлюс: практический комментарий, 1305.12kb.
- Отчет о научно-исследовательской работе за 2006 г рассмотрен и одобрен на Ученом Совете, 541.43kb.
- Копытов Алексей Валентинович, майор юстиции, старший юрисконсульт юридической службы, 7332.18kb.
- Принят Государственной Думой 22 декабря 2006 года Одобрен Советом Федерации 27 декабря, 251.42kb.
- Ю. А. Ленина Список литературы Власов В. И., Крапивин О. М. Комментарий к Закон, 119.64kb.
Статья 3. Правовые акты, не являющиеся нормативными
Правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение, не являются нормативными.
К ненормативным правовым актам относятся: распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь; распоряжения председателей палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь; распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь; акты прокуратуры и прокуроров, за исключением нормативных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь; акты органов записи актов гражданского состояния; иные правовые акты, не являющиеся нормативными в соответствии с частью первой настоящей статьи. Правовые акты, перечисленные в частях второй, седьмой-одиннадцатой, шестнадцатой, семнадцатой статьи 2 настоящего Закона, могут иметь ненормативный характер.
1. В комментируемой статье определены правовые акты, которые не являются нормативными. Для них характерно то, что ими осуществляются конкретные (разовые) организационные, контрольные или распорядительные мероприятия. Ненормативными считаются также акты, которые рассчитаны на однократное применение.
2. В законе следовало бы однозначно указать, что распоряжения Президента Республики Беларусь всегда имеют ненормативный характер. Глава государства может реализовывать свои властные полномочия нормативного характера путем издания декретов и указов.
Статья 4. Сфера действия настоящего Закона
Настоящий Закон устанавливает порядок подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации нормативных правовых актов Республики Беларусь, за исключением:
решений референдумов;
актов Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь;
международных договоров; регламентов коллегиальных органов; технических нормативных правовых актов;
локальных нормативных правовых актов.
1. Сфера действия закона от 10 января 2000 г. по подготовке, оформлению, принятию (изданию), опубликованию, действию, толкованию (разъяснению) и систематизации актов хотя и является широкой, однако не всеобъемлющей. Имеются другие законодательные акты, регламентирующие порядок принятия и действия некоторых других актов, имеющих юридическое значение.
2. Порядок проведения референдумов, юридическая сила принятых на них решений определяются Конституцией (ст. 73 - 78 и др.), Избирательным кодексом Республики Беларусь.
3. Компетенция Конституционного Суда Республики Беларусь, в том числе его права и обязанности по принятию своих актов определяются законом “О Конституционном Суде Республики Беларусь” от 30 марта 1994 года (с последующими изменениями и дополнениями), Регламентом Конституционного Суда Республики Беларусь, принятым Конституционным Судом 18 сентября 1997 года с дополнениями от 11 июня 2001 года. .
Акты Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, имеющие нормативный характер, принимаются на основе закона “О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь”, Гражданского процессуального кодекса, Уголовно-процессуального кодекса, Хозяйственного процессуального кодекса и других актов.
Правовой статус Генерального прокурора Республики Беларусь, стоящего во главе прокуратуры, представляющей единую и централизованную систему, определяется законом
“О Прокуратуре Республики Беларусь”.
4. Порядок заключения, изменения и прекращения действия международных договоров определяется специальным законом – “О международных договорах Республики Беларусь”.
5. Порядок подготовки, принятия, действия регламентов коллегиальных органов также не устанавливается комментируемым законом. В частности, согласно ст. 105 Конституции порядок деятельности Палаты представителей, Совета Республики, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики определяется регламентами палат. Для регламентов палат Парламента характерно то, что они также имеют нормативный характер, но подписываются не Президентом Республики Беларусь, а председателями палат.
6. К локальным нормативным актам принято относить коллективные договоры, соглашения и иные акты, заключенные и принятые в соответствии с законодательством, и которые действуют в пределах предприятия, учреждения, организации (нанимателя) и распространяют свое действие на лиц, работающих у данного нанимателя (см. ст. 7 Трудового кодекса).
Локальные нормативные акты принимаются самим нанимателем (например, Правила внутреннего трудового распорядка, положения о формах, системах и размерах оплаты труда) либо по согласованию или совместно с трудовым коллективом, профсоюзной организацией, другим уполномоченным органом.
Локальные нормативные акты являются недействительными в случае, если в них содержатся условия, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством о труде. В случае, если в локальном нормативном акте содержатся условия, улучшающие положение работников по сравнению с законодательством, то они пользуются приоритетом, если в законодательстве нет запрета на установление более льготных условий.
Статья 5. Система нормативных правовых актов
Нормативные правовые акты приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, определения иерархии нормативных правовых актов, а также путем подготовки издания соответствующих сводов законов и законодательства Республики Беларусь, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений.
1. Этимологическое значение слова “система” происходит от греческого systёma – целое, составленное из частей; соединенное множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство (см. Советский энциклопедический словарь. Москва. Советская энциклопедия. 1988. С. 1215).
2. Право, одним из источников которого являются нормативные правовые акты, также представляет систему.
Системность нормативных правовых актов (целостность, единство) обеспечивается устранением возможных противоречий по содержанию и по форме между актами, их согласованностью.
Процесс взаимного согласования актов осуществляется с учетом существующей иерархии нормативных правовых актов (см. комментарий к ст. 10).
3. Важно учитывать необходимость обеспечить системность, согласованность актов уже в процессе подготовки проектов: с принятием нового акта следует одновременно корректировать акты одного уровня и безотлагательно принимать меры по приведению актов в соответствие с актом, обладающим более высокой юридической силой.
Особенно большая работа по обеспечению согласованности правовых актов возникает в связи с принятием новых конституций. Так, с принятием 15 марта 1994 года пятой Конституции Республики Беларусь Президиум Верховного Совета Республики Беларусь 13 апреля 1994 года принял постановление “О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь”, которым предложил Правительству и другим государственным органам принять меры по приведению ранее принятых актов в соответствие с Конституцией.
В самой Конституции определяется соотношение актов, а в некоторых случаях и сроки принятия законов, указанных в Конституции.
4. Системности нормативных правовых актов содействует издание соответствующих сводов законов и законодательства. Как определено в ст. 1 комментируемого закона, свод законов представляет собой полное систематизированное собрание, объединяющее законодательные акты Республики Беларусь, т.е. Конституцию, законы, декреты, указы. Свод законодательства – полное систематизированное собрание, объединяющее нормативные правовые акты. При этом должна также обеспечиваться внутренняя согласованность актов, единство (непротиворечивость) правового регулирования общественных отношений.
Статья 6. Правопреемство в отношении принятых (изданных) нормативных правовых актов
В случае реорганизации государственного органа, наделенного правом принимать (издавать) нормативные правовые акты, к правопреемнику в пределах его компетенции вместе с правом принимать (издавать) нормативные правовые акты переходят полномочия по изменению и прекращению действия ранее принятых (изданных) нормативных правовых актов.
В случае ликвидации государственного органа (сокращения соответствующей должности) или такой реорганизации органа, при которой правопреемник не наделяется правом принимать (издавать) соответствующие нормативные правовые акты, полномочия по изменению и прекращению действия ранее принятых (изданных) нормативных правовых актов переходят к вышестоящему либо иному уполномоченному государственному органу или должностному лицу.
Изменение статуса государственного органа (должностного лица), который принимает (издает) соответствующие нормативные правовые акты, не влечет прекращения действия ранее принятых (изданных) нормативных правовых актов.
В случае переименования государственного органа или его реорганизации путем слияния, присоединения, преобразования, которые влекут изменение наименования этого органа, нормативные правовые акты, содержащие прежнее наименование, подлежат изменению (дополнению) в части переименования. До внесения таких изменений (дополнений) действие нормативных правовых актов, содержащих прежнее наименование, распространяется на переименованный (вновь образованный) орган в полном объеме.
В случае разделения или выделения государственного органа в решении о его реорганизации должно предусматриваться четкое разделение полномочий, позволяющее определить, какие нормативные правовые акты и в каком объеме распространяются на вновь созданные государственные органы. При этом государственный орган, принявший решение о разделении или выделении, обязан в трехмесячный срок обеспечить внесение всех необходимых изменений в соответствующие нормативные правовые акты.
Национальный центр правовой информации Республики Беларусь своевременно информирует соответствующие государственные органы об устаревших наименованиях, сохранившихся в соответствующих нормативных правовых актах.
1. Правопреемство – это переход прав и обязанностей от одного лица к другому.
В комментируемой статье решен очень важный для практики вопрос: речь идет о правопреемстве в отношении принятых (изданных) нормативных правовых актов. Например, после проведенного 24 ноября 1996 г. референдума и создания двух палатного Парламента высказывались сомнения в его праве корректировать ранее принятые Верховным Советом законы и постановления. Безусловно, что эти сомнения были излишними, так как и Верховный Совет, и Национальное собрание – это коллегиальные представительные органы, олицетворяющие законодательную власть. Изменение названия, структуры Парламента не влечет изменения природы данного органа и осуществляемых им основных функций.
2. Законом решен вопрос о судьбе нормативных правовых актов в случае ликвидации государственного органа (сокращения соответствующей должности) или такой реорганизации органа, при которой правопреемник не наделяется правом принимать (издавать) соответствующие нормативные правовые акты. В этом случае полномочия по изменению и прекращению правовых актов переходят к вышестоящему или уполномоченному государственному органу или должностному лицу. Таким образом в некоторых случаях может сложиться ситуация (и она имеет место на практике), когда после ликвидации государственного органа нормативные правовые акты действуют десятки лет.
3. На еще один интересный и важный момент хотелось бы обратить внимание. Как известно, Беларусью заключено множество международных договоров. Некоторые из них продолжают действовать в порядке правопреемства после распада СССР. В связи с обретением суверенитета этот процесс будет развиваться еще активнее. Сейчас очень важно обеспечить обязательность и прямое действие международно-правовых норм.
В соответствии со статьей 12 Соглашения от 8 декабря 1991. года о создании Содружества Независимых Государств стороны гарантировали выполнение международных обязательств, которые вытекают из договоров и соглашений бывшего Союза ССР. Вышеназванное Соглашение ратифицировано Верховным Советом Республики Беларусь 10 декабря 1991 года. Как же в этом случае поступили другие государства Содружества? В Российской Федерации все ранее заключенные международные договоры СССР перешли в порядке правопреемства к Российской Федерации и никакой их “перератификации” не производилось. Что касается Украины, то здесь имелись свои особенности: многосторонние договоры и соглашения подтверждались Верховным Советом Украины в том или ином акте, по конвенциям принимались решения о присоединении к ним, а двусторонние договоры в обязательном порядке пересматривались с последующей ратификацией. В законе от 12 сентября 1991 г. было предусмотрено, что Украина является правопреемником прав и обязанностей по международным договорам СССР, не противоречащим Конституции Украины и интересам республики. Безусловно, подобная формулировка позволяла подходить к указанным договорам избирательно.
Согласно постановлению Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 3 июня 1992 года “решения по вопросам правопреемства Республики Беларусь в отношении к договорам бывшего Союза ССР принимаются Председателем Верховного Совета Республики Беларусь по представлению правительства (Министерства иностранных дел) Республики Беларусь”. Этим постановлением, на наш взгляд, можно было руководствоваться до принятия новой Конституции, если международные договоры и соглашения бывшего Союза ССР отвечают действующему республиканскому законодательству. В тех случаях, когда есть противоречия между международным договорам и республиканским законодательством, то необходимо было использовать закон республики “О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь”, который обладает большей юридической силой, чем постановление Президиума. (В настоящее время – закон “О Международных договорах Республики Беларусь”).
После заключения 8 декабря 1991 года Соглашения о создании СНГ в республике возник ряд острейших проблем в связи с возможностью применения актов законодательства СССР.
Исходя из Соглашения, на территории республики не допускалось применение правовых норм третьих государств, в том числе бывшего СССР. Это юридически было закреплено парламентом ратификацией 10 декабря 1991 года указанного Соглашения.
Тем самым, на первый взгляд, создалась ситуация, при которой полностью отсекалась какая-либо возможность использования актов СССР. Однако это не так. Пунктом вторым постановления Верховного Совета Республики от 10 декабря 1991 года комиссиям Верховного Совета поручено высказать возможные замечания по Соглашению и внести их на рассмотрение парламента.
В этой связи автором предлагалось принять постановление Верховного Совета, где в качестве оговорки к Соглашению будет указано, что на территории нашей республики действуют правила о применении законодательства Республики Беларусь и бывшего СССР, закрепленные в статье 72 Конституции (1978 г.) и статье 3 Закона об основных принципах народовластия. Это постановление следовало ввести в действие со дня ратификации Соглашения, что позволило бы правовыми средствами решить возникшие на практике проблемы (см. Василевич Г.А. СССР исчез, законы остались. Народная газета.1992,
11 января; Он же. Как заполнить правовой вакуум? – Советская Белоруссия. 1991, 10 октября).
Аналогичную позицию позднее высказал и профессор Чигир В.Ф., по справедливому замечанию которого подавляющее большинство товарно-денежных отношений регулировалось законами и подзаконными актами бывшего Союза ССР, они не дублировались в республиканском законодательстве. Поэтому он также сделал вывод о необходимости применения на территории Беларуси актов Союза ССР (см. Чыгiр В.Ф. Статья статье рознь. Советская Белоруссия.1992, 22 января).
Не вызывает сомнения тот факт, что определенное время придется использовать акты СССР, т.к. в республиканской правовой системе еще есть пробелы, не все отношения урегулированы обновленным законодательством.
Подобная оговорка к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств сделана в постановлении Верховного Совета республики от 16 января 1992 года. Было предусмотрено, что в целях создания необходимых условий для реализации статьи 11 вышеназванного Соглашения на территории Республики Беларусь действуют правила о применении законодательства Республики Беларусь и бывшего Союза ССР, закрепленные в статье 72 Конституции республики 1978 года и статье 3 Закона об основных принципах народовластия. Данное постановление было введено в действие с 10 декабря 1991 г., т.е. со дня ратификации Соглашения о создании СНГ. Это не поставило под сомнение верховенство республиканской Конституции и других актов законодательства: ведь правовой Рубикон был перейден еще 25 августа 1991 года, когда Декларации о госсуверенитете был придан статус конституционного закона.
В заключение хотелось бы отметить, что недостаточно заявить о принятии международных норм, важно обеспечить их обязательность и прямое действие.
Статья 7. Основные принципы нормотворческой деятельности
Нормотворческая деятельность осуществляется на принципах: конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости; научности.
1. Принципы – это основные, руководящие идеи, которыми следует руководствоваться при решении тех или иных вопросов.
2. Говоря о принципе конституционности, следует иметь в виду взаимосвязь таких категорий, как “конституция” и “конституционность”.
Слово “конституция” происходит от латинского constitutio – установление, строение.
В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основе их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов.
Наиболее общим определением конституции будет следующее. Конституция – это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами) (см.: Сравнительное конституционное право. М., Манускрипт. 1996. С. 62).
В чисто формальном значении конституцию можно определить, как акт (совокупность актов) обладающий высшей юридической силой. По этой причине ее нередко сопутствует другое название – Основной Закон. Ранее предыдущие Конституции нашей республики имели это второе (сопутствующее название). Сейчас определение Конституции Республики Беларусь как Основного Закона содержится, как уже отмечалось, лишь в ее преамбуле.
Однако для определения Конституции чисто формальной констатации ее основополагающего значение, как акта высшей юридической силы, недостаточно. Ведь само по себе придание ей такого (формального значение) должно быть предопределено ее материальным содержанием, т.е. значимостью тех общественных отношений, которые попадают в орбиту конституционного регулирования. Все современные конституции по меньшей мере закрепляют два важных аспекта – 1) провозглашение и гарантирование прав и свобод человека и гражданина; 2) организацию государственной власти, а часто и определяют основы конституционного строя, форму государства (форму правления, государственного устройства) и др.
Определение сущности Конституции имеет важное значение для понимания этого документа, выявления тех целей, к достижению которых должно стремиться общество и государство.
По мнению немецкого политического деятеля Ферденанда Лассаля сущность конституции представляет собой “фактические отношения, силы, существующие в данном обществе” (Лассаль Ф. О сущности Конституции. Соч. Т.2. М., 1925. С.13). В современный период также принято считать, что конституция имеет социально-политическую сущность. Однако трактовки здесь существуют разные. Один подход присущ западным концепциям, другой – чисто марксистский, характеризующий любое явление в обществе с классовых позиций, конституция в этом случае также определялась как документ, выражающий классовые интересы (волю господствующего класса), т.е. суть конституции – это закрепление в ней существующего конфликта между классами.
Современное общепринятое понимание сущности конституции состоит в том, что конституция – это ограничитель власти государства, т.е. ею устанавливаются пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина.
Демократическая сущность конституции будет тогда наиболее полной, когда в ней оптимально с учетом международных стандартов учтены интересы всех социальных слоев общества, интересы отдельного индивидуума и общества в целом. Часто Конституция принимается в острейшей политической борьбе, противоборстве различных сил и выражаемых ими взглядах. Поэтому нередко Конституция – это итог компромисса между ними, например, между правящими силами и оппозицией. В этой связи вполне уместным будет определение сущности конституции как юридически закрепляющего общественное согласие, которое основывается на личной и политической свободе.1
Автор придерживается позиции, в соответствии с которой конституционность – это не просто самостоятельный принцип (хотя в комментируемом законе он и выделен отдельно), а интегрирующее понятие, включающее в свое содержание такие основные ценности как верховенство права, приоритет прав и свобод человека, народовластие, разделение властей, политический плюрализм, свободу экономической деятельности. В этом смысле конституционность представляет собой совокупность указанных ценностей, их целостность.
Конституционность имеет не только содержательную сторону. Она предполагает легитимность принятия самого текста Основного закона.
Говоря о конституционности таким образом мы имеем в виду соответствие фактических конституционных отношений юридическому тексту демократической Конституции.
Проверка акта с точки зрения его конституционности (чем собственно говоря и должен заниматься Конституционный Суд) позволяет “отсечь” противоречащие Конституции нормы текущего законодательства или сложившиеся неконституционные отношения.
3. Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, то есть общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.1
Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие – в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях. (В нашей Конституции некоторые из них содержатся в статье 18).
При этом, на наш взгляд, исходя из закрепленного в самой Конституции верховенства общепризнанных принципов международного права можно сделать вывод, что толкование конституционных норм должно происходить именно с учетом определенного этими принципами вектора развития законотворческой и правоприменительной деятельности, смысла, придаваемого международными документами. Смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти также должны определяться как общепризнанными принципами, так и ставшими обязательными для Беларуси нормами международных договоров. Это может быть успешно реализовано в силу почти полного воспроизведения в конституционном тексте основных идей и положений международных документов, составляющих Билль о правах человека, и формирования адекватной юридическим нормам правоприменительной практики.
Статья 8. Гласность в деятельности нормотворческих органов (должностных лиц)
Гласность в деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) обеспечивается:
информированием граждан о деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) и принимаемых ими нормативных правовых актах;
опубликованием нормативных правовых актов в официальных изданиях, других средствах массовой информации или доведением их до всеобщего сведения иными способами.
По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть вынесен на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение.
1. Важнейшим принципом деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) является принцип гласности.
Известно изречение: “Незнание закона не освобождает от ответственности”. Однако незнание закона по причине недоведения его до сведения граждан является основанием для отказа от несения каких-либо обязанностей, должно исключать юридическую ответственность.
В статье 7 Конституции предусмотрено, что нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
2.. Нарушение требований Конституции относительно опубликования нормативных актов может повлечь признание акта неконституционным. К сожалению, нет единства в определении даты введения в действие акта со дня опубликования. Складывается впечатление, что при этом преобладает чисто субъективный подход и не учитываются объективные факторы. Устанавливаются не только различные сроки, но и используются различные понятия: акты вводятся в действие “со дня опубликования”, “с момента опубликования”, “после выхода в свет” и т.д. А ведь точность в этом вопросе очень важна. Даже в “Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь” указывался только месяц и не ставилось число опубликования. Многие нормативные акты опубликованы впервые именно в этом журнале, они будут сохранять свою юридическую силу длительное время. Для определения даты опубликования в этой связи может быть предложено несколько вариантов, в том числе исходить из последнего числа месяца (если актом ухудшается правовое положение участников общественных отношений). Желательно придерживаться правила о введении в действие нормативных актов, касающихся прав и свобод, не ранее десяти дней со дня опубликования.
3. Участие граждан в правотворческом процессе позволяет им реализовывать свое право на управление делами государства. Это может выражаться в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения (ст. 37 Конституции), проявлении законодательной и иной инициативы (см. ст.ст. 74, 97, 99, 138 Конституции).
(См. также комментарий к ст.ст. 62 - 65).
Статья 9. Общие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам
Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам, являются:
соответствие принципам нормотворческой деятельности, определенным в статье 7 настоящего Закона;
согласованность нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами;
принятие (издание) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;
принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и по форме, установленных законодательством Республики Беларусь;
соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике.
1. В комментируемой статье перечислены общие требования, которые предъявляются к нормативным правовым актам.
Прежде всего с их принятием должно быть обеспечено соблюдение основных принципов нормотворческой деятельности (конституционность, иерархическая соподчиненность, приоритет общепризнанных принципов международного права, защита прав и свобод, социальная справедливость, научность).
2. Требуется, чтобы нормативные правовые акты были взаимно согласованными. Это максимально достигается, если с принятием акта (введением в действие) одновременно (при необходимости) корректируются акты аналогичного уровня либо акты, принятие которых было основано на ранее действовавших нормах. На практике, к сожалению, так происходит не всегда. Часто сохраняют свою прежнюю редакцию ранее принятые акты, что вызывает споры и неоднозначное применение. Обычно в заключительных положениях нормативных актов, указываются сроки приведения “старого” законодательства с “новым”, даются соответствующие поручения Правительству, другим субъектам права законодательной инициативы, иным органам. В качестве основы для вывода о приоритете того или иного акта могут быть использованы положения статьи 10 комментируемого закона, и в частности о верховенстве норм нового нормативного акта по отношению к ранее принятому. Однако это сделать не всегда бывает просто.
3. Издавать (принимать) нормативные правовые акты государственные органы (должностные лица) вправе лишь в пределах собственной компетенции, т.е. предмета ведения, прав и обязанностей. К сожалению, по нашему законодательству Конституционный Суд Республики Беларусь не наделен полномочием разрешать споры о компетенции, чем обычно обладают органы конституционного контроля других стран, что способствовало бы упорядочению нормотворческой деятельности и ее результатов. В качестве выхода из создавшейся ситуации может быть проверка на соответствие Конституции одновременно нескольких актов как одного уровня, так и принятых различными органами. В результате и будет разрешен “спор о компетенции”.
4. Нормативный правовой акт только тогда может являться законным, если соблюдены процедура и форма его принятия. Что касается процедуры, то дело не сводится только, например, к количеству проголосовавших в палатах Парламента, но предполагает соблюдение и других требований (см., например, часть вторую ст. 99 Конституции), которые обычно формулируются в регламентах, определяющих порядок деятельности того или иного органа). Относительно формы акта, то ее соблюдение имеет принципиальное значение по ряду причин. Во-первых, использование адекватной формы акта (закона или постановления палат Парламента; декрета, указа или распоряжения Президента; постановления Правительства или распоряжения Премьер-министра и т.д.) позволяет исключить в будущем признание акта неконституционным; во-вторых, правильно “разместить” этот акт в системе правовых актов, т.е. соблюсти иерархическую соподчиненность; в-третьих, иметь все правовые основания для проверки его в Конституционном Суде. Так, не подлежат проверке на соответствие Конституции распоряжения Премьер-министра.
Законодатель (народ), принимая Конституцию, исходил из того, что все властные структуры будут неукоснительно соблюдать ее положения. Однако, если в Конституционном Суде будет установлено, что форма акта не соблюдена и по своему содержанию в данном случае речь идет о нормативном правовом акте, но для него выбрана форма правового акта, не являющегося таковым (так, в нашем примере вместо постановления Правительства издано распоряжение), то Конституционный Суд вправе вынести итоговое решение по данному вопросу, указав на неконституционность акта.
5. Любой процесс имеет свою технологию. Правотворческий процесс и его “продукт” – правовой акт – должен “строиться” по единым канонам. Так, законы имеют свои особенности, например, статьи могут иметь части и пункты, акты Правительства – пункты и т.п.
Одно из основных требований к нормативным актам – ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами.
Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство – залог стабильного развития государства и общества.
В качестве одного из отрицательных примеров не столько неудачного законодательствования, сколько плохой работы по устранению внутренних противоречий, является Трудовой кодекс. В части пятой статьи 400 ТК, например, предусмотрено, что работники, которые несут полную материальную ответственность при причинении ущерба в результате совершения преступления (ст. 404), обязаны сами доказать отсутствие своей вины. Учитывая презумпцию невиновности в совершении преступления и другие правовые принципы, это – просто нонсенс. В статье 268 ТК определено, что расторжение трудового договора с беременными женщинами и женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, не допускается, исключая увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 44 ТК. Пункт же, к которому содержится отсылка, регулирует призыв работника (то есть беременной женщины!) на воинскую службу.
Важно добиться системности законодательства исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона – не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов.
Статья 10. Юридическая сила нормативных правовых актов
Конституция Республики Беларусь обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов (должностных лиц) принимаются (издаются) на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.
В случае расхождения закона, декрета, указа или иного нормативного правового акта с Конституцией Республики Беларусь действует Конституция Республики Беларусь.
В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом.
Законы, декреты, указы имеют большую юридическую силу по отношению к постановлениям палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, актам Генерального прокурора Республики Беларусь и иным нормативным правовым актам.
Законы, декреты, указы и постановления Совета Министров Республики Беларусь имеют большую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам министерств, иных республиканских органов государственного управления и Национального банка Республики Беларусь.
Кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам.
Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права.
Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждаются.
Нормативный правовой акт вышестоящего государственного органа (должностного лица) имеет большую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам нижестоящего государственного органа (должностного лица).
Новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).
Нормативный правовой акт, принятый (изданный) государственным органом (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по отношению к нормативному правовому акту государственного органа (должностного лица) одного уровня, если государственный орган (должностное лицо), принявший (издавший) такой акт, специально уполномочен на регулирование определенной области общественных отношений.
Структурные подразделения государственных органов не вправе принимать акты нормативного характера, если иное не определено законодательными актами Республики Беларусь.
1. В повседневной жизни практикующие юристы (юрисконсульты, судьи, адвокаты и др.), а также граждане, обращаясь к правовым нормам, вынуждены решать и такую задачу как определение юридической силы акта, его места в общей системе права.
Известно, что основным принципом нормотворческой деятельности является обеспечение соответствия актов нижестоящих государственных органов актам вышестоящих государственных органов, однако на практике так происходит не всегда. Поэтому очень важно установить, какой акт обладает более высокой юридической силой. Немаловажно определить также приоритетное положение актов одного уровня. Попробуем решить эти и другие вопросы.
Ранее лишь в теории права определялось, что следует понимать под нормативным правовым актом. В настоящее время это определение получило свое закрепление в ст. 1 закона. Исходя из данного в нем определения нормативного правового акта, как официального документа установленной формы, принятого (изданного) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением соответствующей процедуры, можно выделить следующие его признаки: 1) в нем содержатся общеобязательные правила поведения; 2) он рассчитан на неопределенный круг лиц (т.е. речь идет не о конкретных гражданах, как это имеет место, например, при награждении, а о всех гражданах либо какой-то категории); 3) его применение не исчерпывается однократным применением, т.е. он направлен на неоднократное применение.
Хотя названный закон (см. ст. 4) не распространяется на некоторые виды правовых документов, например, локальные нормативные правовые акты, однако указанные признаки могут быть использованы для отграничения правоприменительного акта от нормативного правового акта и на локальном уровне.
В этой связи очень важно определить иерархию нормативных правовых актов, т.е. установить их юридическую силу и соотнести друг с другом.
2. Автор настоящего комментария в своих публикациях (книгах и статьях) ранее неоднократно обращался к данной проблеме (см. Канстытуцыя, закон, указ... Народная газета. 1994, 15-17 октября; Парламент Республики Беларусь. Минск. 1995 г.; Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Минск. 1999; Конституция – главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности. Доклад на научно-практической конференции. 21 декабря 2000 г. Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000 г. № 4 и др.). Поэтому изложенные им здесь суждения не являются новыми, однако обратиться к ним заставляет то, что в правоприменительной практике продолжаются споры, имеют место недоразумения, высказываются противоречивые мнения, что не содействует единообразному и правильному применению правовых норм, как важнейшего условия конституционной законности.
Анализ Конституции, действующего законодательства (исходя из необходимости его обязательного соответствия Основному Закону) позволяет выстроить следующую правовую “лестницу”.
1) Конституция (при этом следует иметь в виду, что смысл и толкование (разъяснение) ее норм должны осуществляться с учетом признания приоритета общепризнанных принципов международного права (см. часть первую ст. 8 Конституции). Поэтому можно утверждать, что общепризнанные принципы как бы возвышаются и над текстом Конституции.
2) конституционные законы
3) международные договоры Республики Беларусь
4) законы, декреты, указы
5) постановления палат Парламента (особое значение имеют регламенты палат)
6) постановления Правительства
7) постановления Национального банка
8) акты министерств
9) акты местных Советов депутатов (с учетом их уровня)
10) акты местных исполнительных и распорядительных органов (с учетом их уровня).
Каждый из названных уровней актов имеет свою характеристику и классификацию, например, законы (программные законы, кодексы, новые и “старые” законы, законы о ратификации международных договоров и т.п.). Остановимся лишь на наиболее важных актах.
1. Конституция. Ее место и роль в общей иерархии актов определены рядом статей и прежде всего статьей 137, согласно которой она обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Там же предусмотрено, что в случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция.
Помимо верховенства Конституции среди ее важнейших юридических свойств следует назвать то, что она является ядром правовой системы. На ее основе формируется вся система текущего законодательства, включая и локальные нормативные акты. Ее нормы имеют непосредственный (прямой) характер действия. Это значит, что Конституция имеет приоритет во всех случаях, включая и пробельность законодательства, т.е. когда в “развитие” конституционных норм не принят соответствующий закон либо закон не приведен в соответствие с Конституцией.
2. Конституционные законы. В соответствии со статьей 140 Конституции к конституционным законам (помимо самой Конституции) следует относить:
1) законы о внесении в нее изменений и дополнений;
2) о введении в действие указанных законов (причем полагаем, что “переходные” положения могут быть включены непосредственно в текст самого закона, изменяющего Конституцию и поэтому необязательно отдельным актом “вводить” в действие указанный закон);
3) закон о толковании Конституции. Так, законом от 12 июня 1997 года “О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь” дано разъяснение содержания конституционной нормы, посвященной статусу депутатов Верховного Совета.
Решения по указанным вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента.
Конституционные законы могут как “поглощаться” текстом Конституции (например, о внесении в нее изменений), так и существовать в виде отдельного документа (акт о толковании Конституции), однако тесно примыкающего к Основному Закону).
3. Международные договоры Республики Беларусь
То, что они следуют за Конституцией и конституционными законами (в силу особой правовой природы последних), можно сделать вывод, исходя из анализа части третьей ст. 8 и части четвертой ст. 116 Конституции, в которой определено право Конституционного Суда проверять на соответствие международным правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законы, декреты, указы Президента Республики Беларусь.
При этом даже в случае расхождения норм международных договоров и новых законов общепринятое правило о том, что новый закон отменяет старый, не применяется, т.е. в случае расхождения этих актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу здесь должен действовать принцип lex specialis. Этот принцип должен быть соблюден даже если в новом законе прямо сказано о его верховенстве по отношению к международному договору. Исключение возможно при установлении в законе большего объема гарантий.
4. Законы, декреты, указы
В силу множественности видов этих актов, особенностей конституционных норм, определяющих право на их издание и порядок их действия (сохранение юридической силы) есть необходимость остановиться на этой проблеме более основательно.
Анализ Конституции, закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” позволяет определить субординацию законов, декретов и указов.
Вначале о законах. Особое, на наш взгляд, главенствующее место занимают программные законы. Конституция называет два таких закона: 1) об основных направлениях внутренней и внешней политики (до настоящего времени не принят); 2) о Военной доктрине Республики Беларусь (утверждена законом от 3 января 2002 года).
Все подконституционные акты, кроме международных договоров, должны основываться на программных законах; отступление от них является одним из оснований для признания акта неконституционным. К программным законам следовало бы относить и законы о бюджете.
Среди других законов более высокой юридической силой по отношению к иным актам обладают кодексы. Следует учитывать, что Гражданский кодекс имеет большую юридическую силу по отношению к другим кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. При этом, на наш взгляд, кодексы не могут возвышаться над программными законами.
Существенное значение имеет также решение в кодексах вопросов о делегировании полномочий на издание актов законодательства. В каждом конкретном случае его следует решать из всей совокупности правовых предписаний. Однако отметим, что акт делегированного законодательства не может быть выше кодекса.
Закрепленный в ст. 10 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” принцип, согласно которому новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к нормативному правовому акту государственного органа (должностного лица) одного уровня, позволяет практическим работникам правильно разрешать возникающие коллизии. Однако надо иметь в виду два обстоятельства, на которые законодателю следовало бы обратить специальное внимание, а именно: 1) с учетом верховенства норм кодексов новые обыкновенные законы все равно не могут быть выше кодексов (хотя на наш взгляд, этот вопрос мог бы решаться в каждом конкретном случае, соответствующую оговорку следовало бы сделать и в ст. 10 закона от 10 января 2000 г.); 2) указанное правило не распространяется на определение соотношения новых законов и законов о ратификации международных договоров; последние всегда должны иметь верховенство в силу требований ст. 8 Конституции. В мировой практике признано и это нашло свое закрепление в Венской конвенции о праве международных договоров, что государства не могут обуславливать неисполнение международных договоров особенностями национального законодательства.
Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то, по мнению автора, следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя.
Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет – закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты?
Выступая за полноценные правомочия Президента, в то же время считаю, что не все указы Президента должны рассматриваться как законодательные акты, что определено в статье 1 закона о нормативных правовых актах, например те из них, которые явно носят подзаконный характер в силу делегирования законом определенных полномочий. Однако такой указ не может возвышаться над законом. В то же время указ, изданный в силу конституционных полномочий, действительно может признаваться законодательным актом.
3. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с проблемой придания актам обратной силы. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов.
4. Насколько важно определить иерархию нормативных актов, видно на следующем примере.
16 мая 2002 г. в БДГ была опубликована статья “Горняков обложили”. В ней речь шла о том, что суды (Минский областной и суд г. Солигорска) посчитали не подлежащим удовлетворению иск профсоюзного комитета ПО “Беларуськалий”, действующего в интересах одного из шахтеров. Как сообщалось, у бывшего работника, ушедшего из объединения после истечения срока контракта на пенсию, удержали почти треть выходного пособия.
В указанной публикации упоминалось и решение Конституционного Суда, касавшееся налогообложения с выходных пособий. Действительно, 1 февраля 2001 г. Конституционный Суд вынес решение “О выходном пособии, выплачиваемом в соответствии с законодательством на основании коллективного договора при увольнении работника в связи с окончанием срока действия контракта”.
Частью первой статьи 48 Трудового кодекса установлено, что выходное пособие выплачивается в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом и иными актами законодательства, коллективным договором, соглашением. Помимо случаев выплаты выходного пособия, установленных Трудовым кодексом и иными актами законодательства, законодательством, таким образом, предоставлено право решать этот вопрос на локальном уровне – в коллективных договорах и соглашениях сторон. В поступивших в Конституционный Суд обращениях указывалось, что коллективным договором, действующим в ПО “Беларуськалий”, предусмотрена выплата выходного пособия в зависимости от непрерывного стажа работы в объединении при увольнении в связи с окончанием срока действия контракта работникам (кроме совместителей), получившим право на пенсию по возрасту. На практике возник вопрос о правомерности налогообложения выходных пособий, предусматриваемых дополнительно коллективными договорами.
В соответствии с подпунктом 1.36 пункта 1 статьи 3 Закона от 21 декабря 1991 г.
“О подоходном налоге с физических лиц” (в редакции Закона от 9 марта 1999 г.) не облагались подоходным налогом выходные пособия, выплачиваемые в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В подпункте 3.1.36 Методических указаний по исчислению и уплате подоходного налога с физических лиц, утвержденных приказом Государственного налогового комитета Республики Беларусь от 6 апреля 1999 г. № 62 (с изменениями и дополнениями от 23 октября 2000 г. № 95), был дан исчерпывающий перечень случаев, при наступлении которых выплачиваемые выходные пособия не подлежат налогообложению. Определено также, что выходное пособие не подлежит налогообложению и в размере, превышающем минимальную величину, установленную актами законодательства Республики Беларусь, при условии, что локальными нормативными актами (коллективный договор, соглашение и иные – статья 7 Трудового кодекса) такое превышение предусмотрено. Однако в данный перечень не были включены выплаты выходных пособий, предусматриваемые в соответствии с законодательством (статья 48 Трудового кодекса) коллективными договорами.
Исходя из анализа Трудового кодекса, иных актов законодательства, Конституционный Суд в этой связи посчитал, что не имелось правовых оснований для установления подзаконными актами порядка, когда из одного вида (размера) выходных пособий производились бы налоговые удержания, а из других – нет. Это право принадлежит законодателю и оно может быть реализовано с учетом необходимости обеспечения соотношения нормативных актов с учетом их юридической силы.
При этом Конституционным Судом было обращено внимание на то, что в соответствии со статьей 10 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” кодекс обладает более высокой юридической силой, чем закон. Новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа. Согласно статье 71 названного закона в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений должны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В этой связи приоритет должны иметь положения Трудового кодекса.
В этой связи Конституционным Судом признано правомерным установление в коллективных договорах выходных пособий, предусматриваемых на основании статьи 48 Трудового кодекса (помимо выходных пособий, прямо перечисленных в ней).
Национальному собранию Республики Беларусь, Государственному налоговому комитету Республики Беларусь было предложено принять безотлагательные меры по устранению существующих коллизий в законодательстве. При этом в силу очевидной противоречивости норм, содержащихся в различных правовых актах, не должна, по мнению Конституционного Суда, наступать ответственность нанимателя, материальная ответственность должностных лиц, не производивших удержания из выходных пособий, предусмотренных коллективным договором, соглашением сторон, а также не должно производиться взыскание с работников сумм, не удержанных с таких выходных пособий для целей налогообложения.
Это, как говорится, предыстория вопроса. Что же произошло затем?
25 июня 2001 г. закон “О подоходном налоге с граждан” был изложен в новой редакции. В подпункте 1.36 пункта 1 статьи 3 Закона Республики Беларусь “О подоходном налоге с физических лиц” сейчас предусмотрено удержание подоходного налога с сумм выходных пособий, превышающих минимальные гарантированные законодательными актами размеры выходных пособий, а значит, и с выходных пособий, установленных коллективным договором. И в то же время в ст. 109 Трудового кодекса осталась норма, согласно которой не допускается удержание из выходного пособия, компенсационных и иных выплат, на которые согласно законодательству, не обращается взыскание.
В соответствии с Законом Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” кодексы, как уже подчеркивалось, имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам. К тому же следует иметь в виду, что новый нормативный акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица) (см. ст. 10). В Законе Республики Беларусь “О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь”, принятом задолго до принятия Трудового кодекса, предусмотрено, что включение положений, регулирующих вопросы налогообложения, в другие акты законодательства не допускается.
Таким образом существует проблема с определением соподчиненности правовых актов.
Как уже отмечалось, конкретный спор уже был предметом разбирательства в общих судах. На наш взгляд, в силу коллизии правовых актов общим судам, которые рассматривали дело, следовало, руководствуясь ст. 112 Конституции, частью третьей ст. 6 закона
“О Конституционном Суде Республики Беларусь”, инициировать рассмотрение дела в Конституционном Суде для вынесения заключения. Ходатайство об этом также могли заявить стороны и другие участники процесса.
Конституционный Суд неоднократно отмечал, в том числе и в своих посланиях о состоянии конституционной законности, что суды в случае наличия сомнений в конституционности нормативных актов, подлежащих применению в деле, не выполняют возложенную на них ст. 112, 137 Конституции, ст. 6 закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” обязанность.
В создавшейся ситуации Конституционный Суд мог бы вынести свое заключение, т.е. то решение, которое является окончательным, обжалованию и опротестованию не подлежит, относительно конституционности указанных нормативных актов, в том числе определив их иерархию (соподчиненность). Однако для этого необходимо обращение указанных в части четвертой ст.116 Конституции субъектов либо постановка судами, рассматривавшего дело, вопроса перед Конституционным Судом в порядке реализации ст. 112 Конституции. Это сделано не было. Другие субъекты вправе инициировать в соответствии с частью четвертой ст. 6 закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” перед уполномоченными субъектами внесение предложений в Конституционный Суд о проверке конституционности указанных актов.
На мой взгляд, в создавшейся ситуации следует руководствоваться Трудовым кодексом, нормы которого обладают более высокой юридической силой.
Статья 11. Совместный нормативный правовой акт
Нормативный правовой акт может приниматься (издаваться) несколькими нормотворческими органами (должностными лицами), если Конституцией Республики Беларусь не предусмотрено иное.
Не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц).
Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими (издавшими) их государственными органами (должностными лицами), если иное не предусмотрено настоящим Законом.
1. В комментируемой статье сформулированы правила допустимости принятия (издания) совместного нормативного правового акта несколькими правотворческими субъектами. Нередко практикуется издание совместных ведомственных нормативных актов, что придает им комплексный характер, так как обычно в этом случае решается более широкий круг вопросов, чем это могло сделать отдельное министерство или государственный комитет.
Например, Правительство и Национальный банк часто принимают совместные нормативные акты.
2. Следует иметь в виду следующие обстоятельства .Во-первых, в Конституции могут быть прямо закреплены исключительные полномочия того или иного органа власти.
Во-вторых, комментируемым законом совершенно справедливо установлен запрет на принятие совместного нормативного правового акта теми субъектами, один из которых является вышестоящим по отношению к другому. Изъятия из этого принципа могут быть установлены законодательными актами.
3. В силу того, что акт принят совместно, коррективы в него также могут вноситься совместными решениями принявших (издавших) их органов. Изъятия установлены законом от 10 января 2000 года.
Интересно, что впервые в белорусском законодательстве запись о недопустимости принятия совместных нормативных правовых актов органами государственной власти и общественными объединениями появилась в законе от 27 февраля 1991 г. “Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь”.
В ст. 7 вышеназванного закона было предусмотрено положение о недопустимости принятия совместных актов органов государственной власти, управления и общественных объединений (см. Ведамасці Вярхоўнага Савета Беларускай ССР. 1991, № 12 (14). Ст. 129). Этот закон сыграл свою роль в разграничении сфер правотворческой деятельности не столько между республиканским и государственными органами, сколько между ними и общественными объединениями. Известно, что еще до недавнего времени практиковалось издание совместных актов, например, Правительства и центральных органов коммунистической партии. Именно устранению политических организаций и других общественных объединений из сферы правотворчества служила также норма ст. 1 закона об основных принципах народовластия, в соответствии с которой исключительное право выступать от имени всего народа республики принадлежало Верховному Совету Республики Беларусь. С принятием 15 марта 1994 г. пятой Конституции Беларуси такое право закреплено лишь за высшими представительными органами.
Статья 12. Принятие нормативных правовых актов в порядке эксперимента
Нормотворческий орган (должностное лицо) с согласия Президента Республики Беларусь вправе принять (издать) нормативный правовой акт в порядке эксперимента, ограничивая его действие во времени, определенной территорией или по кругу лиц, либо делегировать такие полномочия иным нормотворческим органам (должностным лицам).
1. Мы полагаем, что и до принятия закона от 10 января 2000 г. нормотворческий орган (должностное лицо) вправе был принять (издать) нормативный правовой акт, определив время его действия, пространственные пределы, установив конкретный круг лиц, на которых он может распространить свое действие либо делегировать такие полномочия иным лицам.
В комментируемой статье такого рода акты названы как принимаемые в порядке эксперимента и что допустимо это только с согласия Президента Республики Беларусь.
Однако мы полагаем, что здесь возможно несколько замечаний. Определение действия акта в течение какого-либо срока еще не означает, что он принят в качестве эксперимента: он принят для решения конкретной правовой задачи, а не для того, чтобы после проведения этого “эксперимента” распространить его результаты далее (во времени, по территории, кругу лиц).
2. На наш взгляд, не всегда должно требоваться согласие Президента. Например, Парламент самостоятельно вправе решать такого рода вопросы, если только Конституцией не предусмотрено иное, например, необходимость получения согласия Президента (Правительства) на принятие законов, влекущих сокращение государственных средств, создающих или увеличивающих расходы (см. ст. 99 Конституции). В этой связи редакцию данной статьи следовало бы уточнить.