Програма навчання депутатів місцевих рад Місцеве самоврядування. Крок до ефективності

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11

Земельні торги: переваги та недоліки

Чинне законодавство України передбачає, що землі комунальної власності можуть бути відчужені, в тому числі для цілей забудови, виключно на конкурентних засадах, тобто шляхом земельного аукціону або земельного конкурсу, за виключенням викупу земельних ділянок під об’єктами нерухомості власниками цих об’єктів (стаття 127 Земельного кодексу України).

Впровадження конкурентних засад у продаж ділянок здійснюється за допомогою проведення земельних торгів у формі аукціону або у формі конкурсу (стаття 135 Земельного кодексу України). Аукціон передбачає продаж ділянки претенденту, який запропонував найвищу ціну, а конкурс – продаж ділянки суб’єкту, який запропонував найкраще інвестиційне рішення.

Земельні торги мають багато переваг, і тому використання їх слід вважати необхідним у повсякденній практиці міст України. Серед переваг торгів наступні:

1) Аукціон дозволяє залучити додаткові кошти, адже практика – як українська, так і європейська – свідчить, що ціна продажу ділянки може перевищити стартову ціну у декілька разів. Наприклад, у червні 2004 року Львів запропонував до продажу земельну ділянку площею 0,362 га стартовою ціною 786913 гривень; продаж відбулася за 6 млн. гривень (перевищення у 7,6 різа). Звичайним є значне підвищення ціни продажу. Так, 22 лютого 2005 року у Києві було запропоновано до продажу ділянку під будівництво офісного приміщення площею 0,12 га, розташовану по вул. Курчатова, 3, стартовою ціною 634 тис. гривень. Ділянку було продано фізичній особі за 814 тис. гривень (підвищення ціни становило 180 тис. гривень);

2) На аукціон виставляється земельна ділянка із вже готовою землевпорядною документацією (п. 2 статті 136 Земельного кодексу України), тобто набувач не витрачає місяці на самостійне проходження складних та тривалих процедур відведення та погодження. В той же час іноді трапляється так, що бажання провести аукціон випереджає процес виготовлення документації, і ділянки продаються без необхідних документів. Принаймні, так трапилося у Львові;

3) Продаж ділянок на аукціоні є способом планування забудови території міста, адже ділянки продаються із певним цільовим призначенням, тобто місто здійснює реалізацію Генерального плану міста та отримує додаткові кошти;

4) Аукціон є відкритим та прозорим способом відчуження земельних ресурсів територіальної громади, тобто можливість корупційних діянь значно обмежена, хоча і не виключена;

5) Конкурс надає можливість найкращим чином забезпечити формування повноцінного життєвого середовища міст.

Мають торги і свої недоліки, деякі з яких пов’язані із українськими реаліями. Серед цих недоліків:

1) Відсутність законодавчого забезпечення проведення торгів. Земельним Кодексом України передбачено прийняття закону, який би регламентував порядок проведення торгів, але такого закону не прийнято. Багато міст Україні на цій підставі відмовляються від аукціонів. Ті міста, що самостійно врегулювали процедуру торгів, фактично створили передумови для перегляду результатів продажу земельних ділянок;

2) Аукціонний продаж віддає перевагу претенденту із найбільшим капіталом, з яким дрібні та середні підприємці не зможуть конкурувати у боротьбі за землю. Створення дрібними та середніми підприємцями консорціумів для участі в аукціонах значно підвищує трансакційні витрати. Але не слід вважати таку практику неприйнятною; наприклад, у Києві досить часто земельні ділянки надаються у спільну оренду декільком суб’єктам;

3) Аукціон або конкурс не можуть відбутися за відсутності конкуренції. Таким чином, проведення торгів є виправданим у містах із активним бізнесовим середовищем. Відсутність конкуренції може взагалі зупинити первинний ринок. Зауважимо, що розмір міста не завжди гарантує високий попит на ділянки – наразі в районних центрах та селищах України аукціони відбуваються активніше, ніж у обласних центрах;

4) Конкурс передбачає залучення фахівців для оцінювання пропозиції та наступний контроль реалізації інвестиційних зобов’язань, тобто трансакційні витрати ростуть.

Земельні торги: муніципальна практика

Вперше земельні аукціони в Україні було організовано у 1994-1995 роках у Львові, Харкові, Одесі, Чернігові. За інформацією Проекту підтримки приватизації землі в Україні, до прийняття нового Земельного кодексу України у 2001 році земельні аукціони майже не проводилися. З кінця 2001 року, тобто напередодні набрання чинності новим Земельним Кодексом, проведення аукціонів активізувалося. За період з 1 січня 2002 року по 31 грудня 2003 року в Україні успішно відбулося 47 аукціонів у 18 населених пунктах 11 областей України (Волинська, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська, Луганська, Львівська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Хмельницька, Чернівецька та у Києві). На цих аукціонах було продано 127 земельних ділянок несільськогосподарського призначення загальною площею 33 га на загальну суму 24 млн. гривень (сумарна стартова ціна – 16 млн. гривень). Крім міста Києва, земельні аукціони в цей період відбулися у 4 обласних центрах, 9 районних центрах та 4 сільських населених пунктах. Лише в 2 містах України – у Києві та Львові - аукціони відбувались регулярно (проведено 10 та 6 аукціонів відповідно).

Крім того, за інформацією Управління земельних ресурсів Одеської області та спеціалізованого підприємства «Регіональне відділення з продажу земель», м. Одеса, перший в Одеській області земельний аукціон відбувся 19 вересня 2003 року. На аукціоні було продано 3 земельні ділянки рекреаційного призначення на території селища Затока; вартість продажу ділянок становила 1,2 млн. гривень. Всього у Одеській області станом на 15 березня 2005 року проведено 5 аукціонів, в тому числі 3 аукціони з продажу земель населених пунктів. В самій Одесі не відбулося жодного аукціону.

У Києві перший земельний аукціон відбувся 15 липня 2003 року. На аукціон було виставлено загалом 10 ділянок сумарною стартовою вартістю 20,8 млн. гривень. Продано 1 земельну ділянку площею 0,08 га по проспекту Возз’єднання; стартова ціна ділянки становила 245 тис. гривень, ціна продажу досягла майже 300 тис. гривень. З тих пір місто організувало та провело 10 земельних аукціонів, на яких продано 6 ділянок (по 3 ділянки у 2003 та 2004 роках, інформація станом на 1 січня 2005 року).

Вперше з 1994 року проведення земельних аукціонів заплановано на 2005 рік у Харкові. Місто до останнього часу не продавало земельні ділянки на аукціонах, практикувався лише викуп ділянок під об’єктами нерухомості. Забудовники зазвичай отримують ділянки в оренду з наступним їх викупом. Досвід інших українських міст спонукав Харківську міську владу вивчити перспективи проведення земельних торгів у місті та прийняти рішення на користь аукціонів. За словами Є. Черненко, начальника міського управління економіки та комунального майна, привабливим є той факт, що в ході аукціонів вартість 1 кв. м землі може піднятися з 300 гривень до 1 тис. гривень, як от у Львові. Зрозуміло, чому Харків посилається саме на досвід Львова, адже Харків та Львів є своєрідними регіональними столицями Сходу та Заходу України. Приклад Києва в силу його особливого статусу та становища може залишитись унікальним в масштабах України.

На Волині, центром якої є інше пілотне місто проекту – Луцьк, земельні аукціони також відбуваються. У самому Луцьку аукціони проводяться набагато активніше та успішніше, ніж в Києві.

Як видно з цих даних, земельні торги не набули в країні справжнього розмаху. Аксіоматичними причинами вважаються відсутність нормативного забезпечення та брак фахівців і досвіду. Зауважимо, що перша причина – відсутність спеціального закону – не зупиняє Київ, Львів та Луцьк. Результат сьогодні такий: у 2004 році Київ отримав від продажу ділянок 230 млн. гривень і планує отримати у 2005 році 260 млн. гривень. Брак досвіду надолужується першою ж спробою проведення аукціону, а брак фахівців сьогодні можливо збалансувати завдяки проектам міжнародної технічної допомоги, які реалізуються в Україні, та широкому залученню громадськості, в першу чергу громадських організацій. Про інші – менш об’єктивні – причини відмови від земельних торгів можна дізнатися з матеріалів преси та правоохоронних органів.

В контексті торгівлі міськими землями зауважимо також наступне. На наш погляд, основним інструментом управління земельними ресурсами населених пунктів має стати оренда. Продаж землі має свої переваги, а саме швидкі та значні надходження, але ця форма управління власністю веде до зникнення об’єкту управління, тобто земля міста за умови її активного продажу є вичерпним ресурсом, що в принципі для землі як для ресурсу не є характерним. Оренда забезпечує стабільні, захищені від інфляції надходження і перетворює землю на практично невичерпний ресурс. Якщо земля не буде продаватися, всі потенційні користувачі будуть змушені змінити ставлення до оренди, і місцеві бюджети не втратять. Навпаки, впровадження конкурентних форм набуття прав на оренду, інвентаризація 100 % міських земель та відмова від постійного користування здатні істотно підвищити рівень надходжень. Саме тому місцеве самоврядування має чітко усвідомити перспективи формування і функціонування ринку землі населених пунктів та обрати оптимальне співвідношення продажу та оренди. Можливо, що продаж має відбуватися лише в межах, які дозволять сформувати вторинний ринок земель, але не бути постійним способом управління міськими землями. Зловживання продажем може сприяти переміщенню фактичних владних повноважень та важелів впливу на розвиток міста від місцевого самоврядування до приватних землевласників (девелоперів, забудовників).

1 Газета “Факты”, 28.05.99.