Який орган влади має відповідати за державне сприяння розвитку громадянського суспільства?

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 13

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Модели правительственных офисов, ответственных за поддержание сотрудничества и развитие третьего сектора, а также за выполнение положений политических документов – различны в каждой из рассмотренных стран. Они соответствуют конкретным нуждам, которые привели к их созданию, и исходят из документов, делегирующих их функции и отражающих общий контекст и взаимоотношения между секторами. Как уже указывалось выше, существуют определенные ключевые факторы, которые необходимо принимать во внимание при решении того, какая именно модель может быть наилучшим образом адаптирована к местным условиям, или же при попытке создания своей собственной уникальной модели. Таковые включают следующее: приложение особых усилий, направленных на нахождение соответствующей задаче личности, которая была бы способна эффективно возглавлять офис; уверенность в том, что сотрудничество и выполнение положений документов не являются обязательствами лишь данного офиса, но представляют собой продукт совместной работы и усилий различных ведомств, гарантируя, тем самым, что имеется приверженность осуществлению модели, и что все стороны являются соавторами документа, создания офиса и самого процесса внедрения.

Пожалуй, самой насущной проблемой является то, должно ли выполнение положений политических документов о сотрудничестве проводиться лишь правительством, или же предполагается участие НПО. В случае двусторонних соглашений, данный вопрос становится более прямолинейным, поскольку данные документы могут содержать положения о круге ответственности НПО, в силу чего их участие в выполнении будет необходимым. В то же время, в случае односторонних документов, существующие примеры указывают на то, что участие НПО во внедрении и мониторинге должно приветствоваться, даже если данные стратегии предполагают, главным образом, мероприятия, проводимые правительствами. Основной целью данных стратегий представляется развитие третьего сектора. Они ставят перед собой конкретные нужды и области деятельности данного сектора. Зачастую, сам сектор работает над решением своих проблем и проводит необходимую деятельность. В случае совместного участия в усилиях, НПО могут поддерживать процесс выполнения: они могут привнести экспертные знания, человеческие ресурсы и финансирование, направленные на достижение целей. Преимущества выполнения задач в сотрудничестве с НПО признаются почти во всех аспектах процесса выполнения, как его определяют в европейских странах. Посему, НПО либо отводится официальная роль в процессе путем включения их в структуру, которая отвечает за внедрение и проводит мониторинг, либо они активно задействуются в разработку планов действия/выполнения, а также и непосредственно в процесс реализации.

Украинская Концепция предполагает, что "осуществление должно проводиться органами исполнительной власти и НПО – совместно или раздельно". Мы рекомендовали бы более активное вовлечение в данный процесс НПО, и, по возможности, официальное создание совместного органа, ответственного за проведение в жизнь Концепции и мониторинг. Данная рекомендация основывается на том факте, что сама Концепция обязывает исполнительную власть "создать условия, которые позволяли бы институтам гражданского общества проводить мониторинг состояния выполнения Концепции".

Примеры европейских стран также демонстрируют то, что детальные планы действий или выполнения способствуют проведению в жизнь положений, содержащихся в политических документах, и увеличивают вероятность достижения целей. Это достигается благодаря тому, что планы выполнения подробно прописывают цели и задачи и устанавливают круг ответственности различных учреждений. Таким образом, достигается децентрализация выполнения, и конкретные задачи ставятся именно тем органам, которые наиболее компетентны и наилучшим образом позиционированы для реального выполнения. Украинская Концепция предусматривает разработку такого плана, основанного на точках зрения, наработанных в результате открытых дискуссий. Мы еще раз хотели бы подчеркнуть важность разработки такого плана в тесном сотрудничестве со всеми сторонами, которые могут гарантировать его более эффективную реализацию, а именно - представителями различных министерств, ведомств и НПО. Данный план должен разрабатываться изначально, быть подробным и содержать конкретные направления, показатели и временные рамки. И что очень важно – он должен быть открыт для оценки, пересмотра и усовершенствования с тем, чтобы обладать достаточной гибкостью и способностью подстроиться под изменяющиеся обстоятельства, а также реагировать на появляющиеся новые нужды.

Очень важным представляется то, что правительство должно предоставлять конкретное финансирование для проведения данной деятельности. Кроме того, НПО также могут приглашаться для совместного проведения определенной деятельности и, по возможности, вкладывать свои ресурсы, которыми они обладают или которые смогут привлечь. Однако, что касается стратегии, важным представляется тот факт, что правительство признает финансовые обязательства, связанные с выполнением, и закладывает соответствующие расходы в бюджеты конкретных учреждений, ответственных за выполнение. В противном случае, недостаток финансирования может оказаться преградой для реализации плана.

В то время, как ответственность за выполнение может возлагаться на нескольких участников, очень важно определить главного координатора всего процесса. Подобная роль может быть поручена конкретному министерству или отделу внутри министерства, который будет работать в сотрудничестве с совещательным органом, состоящим из представителей НПО и других министерств. Альтернативно, это может быть отдельный орган, ответственный за выполнение, состоящий из представителей министерства и НПО. Подобный орган должен быть учрежден на основании четких правил, и должен обладать полномочиями осуществления выполнения путем постановки требований к различным учреждениям / сторонам о выполнении своих обязательств.

Должны быть представлены конкретные правила касательно отчетности и мониторинга результатов. Мониторинг должен быть возложен на орган, который определен для координации действий, и должен проводиться в сотрудничестве с другими государственными учреждениями (к примеру, статистическим управлением) и/или НПО. Правительство может поддерживать этот процесс путем участия в мониторинге вместе с НПО и, по возможности, путем финансирования данного процесса.

Помимо всего вышесказанного, следует отметить то, что, по сути, правительство и НПО вступают в сотрудничество, поскольку обладают общими целями и исходят из того, что данное сотрудничество принесет осязаемые положительные результаты всему обществу. Политические документы, органы, ответственные за сотрудничество, и прочие механизмы институализированного партнерства следует воспринимать в качестве проявления этих совместных намерений. Самыми же важными факторами успеха любого сотрудничества является признание, уважение и приверженность общим ценностям.

БИБЛИОГРАФИЯ

Исследования, доклады, статьи

Bourel, E., " Historique et enjeux de la démarche de charte d’engagements réciproques", Seminaire d’Avignon, La Tribune de la Fonda, 180-181, aout-octobre 2006, p.34-36 ;

Болгарский Центр некоммерческого права – "Механизмы назначения представителей НПО", 2009 г.;

Bullain, N., and Toftisova, R., "A Comparative Analysis of European Policies and Practices of NGO/Government Cooperation" (2005), International Journal of Not-for-Profit Law, Vol. 7, Issue 4, ссылка скрыта;

Эстонский Открытый Фонд и ECAS (European Citizens Action Service), под ред.: Tony Venables, "A European Framework Agreement with Civil Society for a less Distant European, A Comparison of national Compacts", январь 2009 г.;

Gerasimova, M., "The Liaison Office as a Tool for Successful NGO-Government Cooperation: An Overview of the Central and Eastern European and Baltic Countries’ Experiences", ссылка скрыта;

Hadzi-Miceva, K., "Legal and Institutional Mechanisms for Government-NGO Cooperation in Hungary, Estonia and Croatia", in "Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa," edited by Marek Rymsza, published by the Institute for Public Affairs, Poland;

Henrard, J., President of CPCA, "La CPCA: une reconnaissance du mouvement associatif organize," in Juris Associations, No 384, 15 September 2008;

KLON/JAWOR - the Challenge of Solidarity, доклад СIVICUS о состоянии гражданского общества в Польше – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Marček, E., Dialogue Between the Government and Civil Society in Slovakia, Organizacje pozarządowe i władza publiczna, Drogi do partnerstwa, by the Institute of Public Affairs, Poland, 2008 г.;

Mežnarič, I., "Меры по укреплению гражданского диалога и партнерства. Опыт Словении" - с Интернет-сайта: ссылка скрыта по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Toftisova, R., "Implementation of NGO-Government Cooperation Policy Documents: Lessons Learned", IJNL, volume 8, issue 1, ссылка скрыта.

Политические документы, органы, ответственные за сотрудничество, и другие интернет-ресурсы

Кабинет Министров, сотрудничество с третьим сектором – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Компакт – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Compact Voice, How was the Compact written? – с Интернет-сайта: ctvoice.org.uk/information/100835/100888/essential_information/#how, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Хорватский Национальный Фонд Развития гражданского общества – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Офис сотрудничества с НПО Хорватии – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Правительство Чехии, Правительственный Совет по негосударственным некоммерческим организациям – с Интернет-сайта:

ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Департамент общественно-полезных организаций Министерства труда и социальной политики Польши – " Круг ответственности Совета по общественным организациям" - с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Венгерский план гражданского действия Министерства общественных организаций и профсоюзов на 2007-2010 гг.;

La Conference Nationale de la Via Associative, 25 Mesures, с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Стратегия сотрудничества правительства Республики Словения с НПО – с Интернет-сайта:

ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Национальный Совет по общественным организациям (Франция) – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

Сеть НКО Эстонии – с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.;

USAID, The 2008 NGO Sustainability Index For Central and Eastern Europe and Eurasia - с Интернет-сайта: ссылка скрыта, по состоянию на 15 Октября 2009 г.

ДОДАТКИ

Про державну політику щодо місцевого cамоврядування

Рубцов В.П., Інститут місцевої демократії, Київ

Нижче розглянуті окремі аспекти державної політики в галузі місцевого самоврядування (МС) з метою запозичення досвіду із цієї сфери у площину сприяння держави становленню інституту громадянського суспільства. Ця мета визначає акценти аналізу політики держави щодо МС.

Український контекст місцевого самоврядування

Суспільний інститут місцевого самоврядування (МС) в Україні був запроваджений у 1990 році законом "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування". Існуюча в Україні модель місцевого самоврядування і організації місцевої влади була законодавчо визначена Конституцією України (1996 рік) та законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 рік). Визначальним у ставленні і політиці держави щодо місцевого самоврядування стали законодавчо задекларовані принципи організаційної, фінансової і майнової автономії місцевого самоврядування від держави. Ці принципи докорінним чином відрізняють систему МС, як систему управління місцевими справами, від системи рад, що панувала за часів СРСР. Основним змістом взаємостосунків між державою і місцевим самоврядуванням стало втілення цих принципів, тобто боротьба старої системи з новою, тенденцій децентралізації і концентрації в усіх аспектах функціонування МС.

Відмітимо важливу для нашого розгляду специфіку МС, як суспільного інституту. Воно займає проміжне місце між державною владою і громадянським суспільством. А органи місцевого самоврядування – між органами державної влади та органами управління організацій громадянського суспільства. Дійсно, з одного боку, органи місцевого самоврядування є елементом публічної влади, на які покладені деякі функції держави (через законодавство і делегування). З другого боку, місцеве самоврядування орієнтовано на врядування справами місцевих територіальних спільнот – громад, на вирішення питань місцевого значення в інтересах відповідних громад. Територіальні громади, як спільноти, відрізняються від організацій громадянського суспільства (ОГС) відсутністю членства. Приналежність до громади визначається автоматично - за фактом проживання на території громади. Спільними та об’єднуючим, тобто формуючим громаду інтересом, в цьому випадку є потреба отримувати певні публічні послуги за місцем проживання. При цьому, під публічними послугами відповідно до Концепції державної регіональної політики (ссылка скрыта) розуміються управлінські, соціальні, культурні та інші послуги, що надаються юридичним та фізичним особам органами публічної влади. Законодавчо проголошена організаційна та фінансова автономія самоврядування від державної влади означає, що держава, визнаючи і гарантуючи існування місцевого самоврядування, не має права на безпосереднє керування органами місцевого самоврядування та територіальними спільнотами. Таким чином у здійсненні політики щодо місцевого самоврядування, держава має застосовувати, як і у випадку бізнесу чи громадянського суспільства, опосередковані регуляторні інструменти. Ця обставина пояснює певну невизначеність української держави щодо своєї політики відносно місцевого самоврядування, певну відстороненість державної влади від проблем місцевого самоврядування. Думка "Якщо ми не можемо керувати, то нас це не стосується" стала стереотипом мислення службовців і керівників усіх владних державних структур. Самоврядування не сприймалось як партнер державній влади. Це проявилось, перш за все, у відсутності до останнього часу у структурі державної влади інституцій, відповідальних за стан справ у царині місцевого самоврядування. Частково роль активатора вироблення державної політики щодо місцевого самоврядування відігравали зовнішні чинники – документи і організаційні заходи Ради Європи, зокрема Конгресу місцевих і регіональних влад Європи. Рада Європи проводила досить регулярний моніторинг втілення в Україні Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікація якої була умовою вступу до Ради Європи. Це, а також тиск з боку муніципальної громадськості, змушувало українську державу час від часу звертати увагу на стан місцевого самоврядування, продукувати певні документи і декларувати позицію щодо місцевого самоврядування. Таким чином, принципово важливим елементом контексту становлення місцевого самоврядування в Україні і політики щодо нього є європейський концептуально-правовий вплив.

Не вдаючись до викладу історії становлення місцевого самоврядування в Україні (хоча без згадування певних важливих віх не обійтись!), розглянемо сучасний стан державної політики щодо МС.

Державна політика щодо місцевого самоврядування знаходиться у полі впливу більш широкої політики – державної регіональної політики, яка охоплює також і питання адміністративно-територіального устрою.

Відповідно до Концепції державної регіональної політики (www.minregionbud.gov.ua), затвердженої Кабінетом Міністрів України (КМУ) рік 02.07.2008, державна регіональна політика - це сукупність стратегічних заходів, засобів, механізмів, інструментів та взаємоузгоджених дій органів державної влади та місцевого самоврядування для забезпечення розвитку держави в цілому та сталого збалансованого розвитку її регіонів, відповідно до поставлених цілей: створення повноцінного життєвого середовища для людей на усій території України; забезпечення просторової єдності держави; сталого збалансованого розвитку її регіонів.

Політику держави щодо місцевого самоврядування на сучасному етапі розвитку держави і становлення місцевого самоврядування вперше визначила Концепція реформи місцевого самоврядування (www.minregionbud.gov.ua), що затверджена КМУ лише два місяці тому (29.07.2009, розпорядження № 900-р.). Із самої назви цього документу видно суть політики держави щодо самоврядування – реформа, тобто зміни з метою досягнення стану, який більш відповідає сучасним потребам суспільства і його очікуванням та уявленням. Концепція реформи місцевого самоврядування визначає призначення місцевого самоврядування наступним чином: "створення та підтримка сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади".

Принагідно відзначимо, що обидві згадані концепції розроблялись на основі напрацювань муніципальної громадськості експертами, кооптованими у штат Мінрегіонбуду за міністра Куйбіди В.С., після їх багаторічної активної участі в українському муніципальному русі у складі громадських організацій, асоціацій органів місцевого самоврядування, експертних і робочих груп тощо. Зокрема, можна назвати Анатолія Ткачука, Вячеслава Негоду, Євгена Фішка, Юрія Ганущака, Володимира Пархоменка тощо. Значна частина цих напрацювань наведена у матеріалах Фонду сприяння місцевому самоврядуванню, у матеріалах щорічних Всеукраїнських муніципальних слухань, зокрема, у Національній доповіді – 2006 "Стан та перспективи муніципального розвитку в Україні (погляд муніципальної громадськості)", Національній доповіді - 2007 "Дороговкази муніципальної громадськості новій владі – 2007", Національній доповіді – 2008 "Розвиток місцевої демократії в контексті європейської інтеграції України" (див. сайт www.municipal.gov.ua), та матеріалах асоціацій органів місцевого самоврядування (перш за все, Асоціації міст і громад України). Як Фонд сприяння місцевому самоврядуванню так і асоціації органів місцевого самоврядування (починаючи з першої такої організації - Асоціації демократичних рад та демократичних блоків у радах, заснованої ще у 1990 році) протягом всього часу свого існування були ініціативними розробниками законопроектів та інших нормативних актів щодо місцевого самоврядування і суміжних проблем (регіональна політика, адміністративно-територіальна реформа, житлово-комунальне господарство тощо) і накопичили значний науковий і експертний потенціал у зазначених напрямках. Можна сказати, що саме ці структури забезпечили якщо не інституційну пам’ять системи швидкозмінних органів публічної влади України, то, принаймні, експертно-інтелектуальну пам’ять та безперервність розвитку знань у названих галузях.

Цілі політики

Концепція реформи місцевого самоврядування визначає 11 цілей державної політики щодо місцевого самоврядування. Ці цілі визначаються викликами, що повстали перед українським місцевим самоврядуванням на поточному етапі його розвитку:

економічна неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування щодо здійснення власних і делегованих повноважень;
недостатність ресурсів у бюджетах розвитку територіальних громад для інвестицій в інфраструктуру;
криза комунальної інфраструктури, загрозлива зношеність теплових, водно-каналізаційних, водопостачальних мереж та житлового фонду;
відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами системи місцевого самоврядування;
погіршення якості складу місцевих рад внаслідок запровадження пропорційної системи виборів за закритими партійними списками, слабке представництво територіальних громад, особливо, в обласних та районних радах;
відчуженість органів місцевого самоврядування від населення та їх корпоратизація, закритість і непрозорість діяльності, неефективне використання комунальної власності, земельних ресурсів, корупція, патерналізм у відносинах із населенням;
криза кадрової політики, системи підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації посадових осіб, службовців органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад;
нерозвиненість незалежного суспільного сектору соціальних ініціатив і соціальної економіки з виробництва соціальних, культурних, побутових, інформаційних та інших послуг для населення; невикористання ресурсного потенціалу цього сектору у місцевому розвиткові;
нерозвиненість форм прямої демократії, відсутність у жителів навичок безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення;
соціальна дезінтегрованість територіальних громад та неспроможність жителів до солідарних дій, спрямованих на захист своїх прав і відстоювання інтересів у співпраці з органами місцевої влади та досягнення спільних цілей розвитку спільнот;
складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад і погіршення кількісних та якісних параметрів людських ресурсів.

Наведені виклики посилюються задавненими правовими та інституційними проблемами місцевого самоврядування в Україні:

- конституційно-правовою невизначеністю територіальної основи місцевого самоврядування, диспропорціями системи адміністративно-територіального устрою;

- надмірною централізацією повноважень, фінансово-матеріальних та інших ресурсів;

- неефективною державною регіональною політикою, яка не стимулює громади до саморозвитку та прояву місцевої ініціативи;

- дублюванням повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

- недосконалою системою контролю з боку держави за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

Відповідно до згадуваної вище Концепції реформи місцевого самоврядування узагальненою метою державної політики щодо місцевого самоврядування в Україні є підвищення якості життя людини за рахунок створення умов для сталого розвитку територіальних громад як самостійних та дієздатних соціальних спільнот, члени яких матимуть можливість ефективно захищати власні права та інтереси шляхом участі у вирішенні питань місцевого значення.

Досягнення мети державної політики щодо місцевого самоврядування вимагає реалізації таких завдань:

розроблення та реалізації системи заходів політичного, правового, інституційного та організаційного характеру, спрямованих на створення умов, сприятливих для сталого розвитку територіальних громад;
трансформації базового рівня системи адміністративно-територіального устрою з метою формування суб'єкта місцевого самоврядування – територіальної громади, яка мала б необхідні правові, фінансові та інші ресурсні можливості для надання населенню повноцінних публічних послуг та забезпечення комфортних і безпечних умов проживання людини в селі, селищі, місті;
стимулювання процесу становлення територіальної громади як цілісної (інтегрованої) солідарної соціальної спільноти, члени якої усвідомлюють свої інтереси та спроможні їх відстоювати у співпраці з органами місцевого самоврядування;
стимулювання розвитку форм прямої демократії та створення умов для безпосередньої участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, в тому числі через органи самоорганізації населення, громадські організації та інші об'єднання громадян;
стимулювання розвитку незалежного суспільного сектору соціальних ініціатив і соціальної економіки із виробництва соціальних, культурних, побутових та інших послуг для населення;
забезпечення прозорості діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;
розроблення дієвих механізмів громадського контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
перерозподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах децентралізації публічного управління та субсидіарності з метою недопущення подвійного підпорядкування та дублювання функцій і завдань;
удосконалення процедур формування органів місцевого самоврядування та обрання сільських, селищних, міських голів;
створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування;
встановлення прозорих правил контролю за дотриманням конституційності та законності правових актів місцевого самоврядування та визначення порядку судового захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування;
удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, працівників комунальних установ та підприємств;
підвищення ролі представників органів місцевого самоврядування у їх взаємовідносинах з органами державної влади;
сприяння розвитку інвестиційного клімату та привабливості регіону;
започаткування системи комплексного розвитку територій шляхом співфінансування проектів різними рівнями влади;
посилення правового захисту виборних посадових осіб громад;
сприяння подальшому розвитку міжнародної співпраці у сфері підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників місцевого самоврядування.

Blog

Який орган влади має відповідати за державне сприяння розвитку громадянського суспільства?

Содержание

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ