Який орган влади має відповідати за державне сприяння розвитку громадянського суспільства?

Вид материала

Содержание

Споживачі (цільова група) державної політики шодо місцевого самоврядування
Акти, які визначають державну політику щодо місцевого самоврядування

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Висновки: З вищенаведеного видно, що лейтмотивом (домінантою) державної політики щодо місцевого самоврядування є запровадження нової парадигми місцевого самоврядування, яка полягає у задоволенні потреб та інтересів громадян, а також удосконаленні суспільних взаємовідносин на рівні територіальної громади. Звернемо увагу, що цілі-виклики 6, 8 -10, тобто 9 з 17 наведених заходів, безпосередньо стосуються проблематики громадянського суспільства (ГС) чи досить тісно корелюють із проблематикою ГС. Таким чином, через державну політику щодо МС опосередковано здійснюється і політика щодо ГС, через політику щодо МС держава визначає і деякі аспекти політики щодо ГС.

Споживачі (цільова група) державної політики шодо місцевого самоврядування

У широкому розумінні цільовою групою державної політики щодо місцевого самоврядування є усе населення України – споживачі публічних послуг, що надаються чи забезпечуються органами місцевого самоврядування жителям відповідних територіальних громад.

У вузькому розумінні суб’єктом державної політики щодо місцевого самоврядування є органи місцевого самоврядування, як складові елементи публічної влади, з одного боку, і представники самоврядних громад у системі публічної влади, з другого боку. Це пов’язане із згадуваним вище дуалізмом природи місцевого самоврядування, яке займає проміжне становище між самодіяльними організаціями громадянського суспільства і органами державної влади.

Висновки: Об’єктом державної політики щодо місцевого самоврядування поруч із органами місцевого самоврядування, які є елементом публічної влади, є також і територіальні громади. Останні, як різновид самоврядних спільнот громадян, є елементом ГС і полем діяльності організацій ГС. Тобто, наявне перетинання сфер політик щодо ГС та МС.

Акти, які визначають державну політику щодо місцевого самоврядування

За період становлення інституту місцевого самоврядування в Україні накопичено досить широка правова база його існування, зокрема:

Конституція України (статті 5,7, розділ ХІ)
Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"
Європейська Хартія Місцевого Самоврядування (при вступі до Ради Європи ратифікована Україною у повному обсязі, завдяки чому набула статусу національного законодавчого акту)
Бюджетний кодекс України
Концепція державної регіональної політики
Концепція реформи місцевого самоврядування
Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Загалом, різноманітні аспекти діяльності органів місцевого самоврядування, як елементів публічної влади, яким делеговані повноваження органів державної влади, регулюються значним масивом законодавчих і підзаконних актів (по контент аналізу нормативної бази на сайті zakon1.rada.gov.ua таких актів більше 700). Серед них, у першу чергу, слід згадати закони про бюджет на кожний черговий рік, земельне, містобудівне та інше галузеве законодавство, наприклад, житлово-комунальне, пенсійне, освітнє, природоохоронне, лісове, водне тощо.

Державна політика щодо місцевого самоврядування в Україні спирається також на концептуально-правові документи європейських інституцій, перш за все, Ради Європи і Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, членом яких є Україна, та Європейського Союзу, із стандартами якого Україна гармонізує своє законодавство. Європейська спільнота, перш за все у особі Ради Європи та її структур, відповідаючи на виклики сучасності, визначила пріоритетні напрямки розвитку місцевого самоврядування у низці міжнародних документів, зокрема, у таких:

Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування
Європейська хартія міст ІІ: Маніфест нового урбанізму
Європейська хартія регіональної демократії (проект)
Стратегія інновацій та ефективного управління на місцевому рівні.

Спільними підходами зазначених документів, в частині, що стосується громадянського суспільства є :

Застосування та поширення всіх форм демократії участі громадян у прийнятті управлінських рішень
Вдосконалення систем контролю, прозорості та відповідальності органів місцевого самоврядування.

Деякі з цих документів безпосередньо згадані у чинній Концепції державної регіональної політики.

Висновки:

правове поле державної політики щодо місцевого самоврядування містить міжнародні документи (Європейська хартія місцевої демократії) та концептуально спирається на багато інших документів інституцій Європи;

правове поле, як національного, так і, особливо, міжнародного походження, що визначає державну політику щодо місцевого самоврядування, містить низку положень щодо розвитку громадянського суспільства.

Орган влади що формує/координує політику

Протягом всього періоду незалежності в тому числі і протягом майже 10 років після конституційно-законодавчого оформлення української моделі місцевого самоврядування у 1996 – 1997 роках у системі виконавчої влади не існувало центрального органу, що відповідав би за розвиток місцевого самоврядування. Побіжно проблематики місцевого самоврядування у своїй діяльності мало торкатись Міністерство економіки в зв’язку із реалізацією, затвердженої у 2001 році першої Концепції державної регіональної політики. Але, в Положенні про Мінекономіки термін "місцеве самоврядування" навіть не згадується.

Регуляторний вплив держави на становлення місцевого самоврядування здійснювався на основі законодавства. У структурі Верховної Ради України (ВРУ) усіх скликань весь період незалежності існує комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, який опікується законодавством щодо місцевого самоврядування. За період незалежності законодавство щодо місцевого самоврядування кардинально змінювалось 4 рази.

Поточна державна політика щодо місцевого самоврядування у цей період направлялась переважно Президентом України (ПУ). Наприклад, Указом ПУ "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" від 30 серпня 2001 року було визначено, що розвиток місцевого самоврядування є одним з пріоритетних напрямів державної політики. Відповідно до цього акту КМУ затвердив Програму державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Як Указ, так і Програма, готувались за участю Фонду сприяння місцевому самоврядуванню (про нього нижче), асоціацій органів місцевого самоврядування, експертів громадських організацій, наукових та навчальних закладів у сфері місцевої демократії, муніципального та державного управління. Тоді вперше на рівні глави держави було визначено програмні засади державної підтримки розвитку місцевої демократії. Програма мала комплексний характер і включала нормативно-правові, науково-методичні, організаційні, просвітницькі, інформаційні заходи щодо державної підтримки місцевого самоврядування, що мало створити передумови зміцнення організаційно-правової та фінансово-економічної самостійності територіальних громад, формування дієвих механізмів сталого місцевого та регіонального розвитку. У реалізації Програми передбачалась участь не тільки структур державної влади, а і асоціації органів місцевого самоврядування, громадських організацій, наукових і навчальних закладів. Принагідно відзначимо, що жодної фінансової підтримки з боку держави цій державній Програмі надано не було, що і зумовило її низьку результативність.

Серед структур, що мають забезпечувати діяльність Президента України, з 1992 року існувала і досі існує державна інституція зі спеціальними статусом. До 1996 року це - Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України при ПУ, а з травня 1996 року - Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Відповідно до Положення про Фонд він є центральною науково-методичною, консультативною та координуючою установою, утвореною при ПУ для підтримки місцевого самоврядування в Україні.

Згідно із Положенням про Фонд його основними завданнями є:

надання науково-методичної та консультативної допомоги у становленні та розвитку місцевого самоврядування;
координація зусиль вітчизняних асоціацій та інших громадських організацій, діяльність яких спрямована на розвиток місцевого самоврядування;
сприяння органам місцевого самоврядування у розвитку демократичних форм і методів їх роботи;
сприяння утвердженню правових засад у діяльності органів місцевого самоврядування;
вироблення на основі вітчизняного і міжнародного досвіду пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування.

Як видно із наведеного переліку завдань Фонд не має як повноважень на здійснення політики щодо місцевого самоврядування, так і повноважень на координацію дій органів державної влади у реалізації цієї політики. Але, Фонд має повноваження координувати діяльність організацій неурядового сектору, що опікуються проблематикою місцевого самоврядування. Ця обставина, мабуть, стала однією з причин формування в Україні унікального не тільки для пострадянського простору явища – муніципального руху, як ініціативної самоорганізованої діяльності, що направлена на становлення в Україні місцевого самоврядування відповідно до європейських стандартів, зокрема, Європейської хартії місцевого самоврядування. В українських умовах муніципальний рух відіграв значну роль у становленні місцевого самоврядування.

Відповідно до завдань, визначених Положенням про Фонд, він:

розробляє концепції розвитку місцевого самоврядування;
досліджує проблеми взаємодії органів місцевого самоврядування з центральними і місцевими органами виконавчої влади України;
бере участь у розробленні проектів законів, указів ПУ та постанов КМУ з питань розвитку місцевого самоврядування та здійснює експертизу таких проектів;
розробляє проекти нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади і методичні матеріали з питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування;
бере участь у заходах, спрямованих на підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади;
сприяє розвитку і вдосконаленню інформаційного забезпечення органів місцевого самоврядування, а також місцевих органів виконавчої влади;
вивчає громадську думку, організовує та координує проведення соціологічних досліджень з питань місцевого самоврядування;
сприяє впровадженню нових організаційних форм взаємодії між українськими асоціаціями місцевого самоврядування;
координує діяльність урядових та неурядових установ і організацій, спрямовану на вивчення в Україні міжнародного досвіду місцевого самоврядування;
здійснює іншу діяльність, що відповідає цілям та завданням Фонду і не суперечить чинному законодавству України.

З метою забезпечення наведених завдань Фонду серед інших прав надано право "брати участь у розробці та реалізації програм державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, які схвалюються КМУ, а також в експертизі заходів, передбачених зазначеними програмами".

Протягом майже 16 років Фонд був єдиною державною структурою, що безпосередньо моніторила процес становлення місцевого самоврядування в Україні і готувала організаційні та правові пропозиції для розв’язання його проблем. Фонд виконував також методично-консультативну роль, створював інтелектуально-ідеологічне підґрунтя для відповідних пропозицій. Як видно із Положення про Фонд він не має розпорядчих повноважень щодо місцевого самоврядування та його органів, що відповідає принципу автономності існування місцевого самоврядування. Фонд відповідно до свого статусу у системі органів державної влади, визначеного Положенням про нього, не є розпорядником фінансів і не може виступати лобістом поточних інтересів конкретних громад чи органів самоврядування.

Ефективним інструментом сприяння розвитку місцевого самоврядування з боку держави, що 7 років тому був започаткований Фондом з ініціативи муніципальної громадськості і підтриманий Президентом України, є щорічний Всеукраїнський конкурс проектів і програм розвитку місцевого самоврядування. Мета Конкурсу - відбір проектів та програм розвитку місцевого самоврядування, спрямованих на розв'язання актуальних проблем розвитку місцевого самоврядування та поширення позитивного досвіду, набутого у процесі їх реалізації. Головні очікувані результати Конкурсу: створення інформаційного банку інноваційних ідей, їх впровадження у практику діяльності органів місцевого самоврядування, поглиблення процесів муніципальної реформи. Конкурс передбачає грантове стимулювання інноваційних ініціатив органів місцевого самоврядування із загальним обсягом фінансування з Державного бюджету у 2009 році 30 млн. грн. Конкурс набув великої популярності серед органів місцевого самоврядування – у 2009 році на розгляд було подано майже 600 проектів із всіх регіонів України. Функцію Дирекції Всеукраїнського конкурсу проектів і програм розвитку місцевого самоврядування виконує Фонд.

Фонд також здійснює важливу функцію Секретаріату Делегації України у Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи. Ця місія Фонду сприяє внесенню в Україну європейських стандартів щодо місцевої демократії та місцевого самоврядування в руслі документів Ради Європи та Євросоюзу.

Серед структур, які мали б бути причетними до формування політики щодо місцевого самоврядування, можна згадати структури "разового користування" - різноманітні координаційні, міжвідомчі, робочі та дорадчі групи та ради при ПУ, при КМУ, при Голові Верховної ради, що виникали починаючи з 1992 року. Наприклад, у останні роки створювались: Національна рада з питань державного будівництва, місцевого самоврядування і регіонального розвитку - 2005 р., - Указ ПУ №706; Національна рада з питань державного управління та місцевого самоврядування - 2006 р. - Указ ПУ №340; Рада міських голів - 2006 р. - Указ ПУ №1046; Національна рада з питань взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування - 2008 р. - Указ ПУ №149); Рада розвитку регіонів - 2006 р., Постанова КМУ №1563. Робота цих структур в кращому випадку обмежувалась єдиним першим організаційним чи демонстраційним зібранням. Їх формування і віртуальна діяльність складають негативний досвід спроб формування державної політики.

Особливістю формування державної політики щодо місцевого самоврядування є те, що вона формувалась переважно під впливом, з ініціативи і за участю неурядових структур.

Інструментами і майданчиками цього були:

щорічні Всеукраїнські муніципальні слухання (відбулось вже 14 слухань, Слухання були організаціями неурядового сектору, останні 11 з них проводились за патронатом Фонду, учасники – представники органів місцевого самоврядування, громадських організацій, наукових і навчальних закладів, причетних до сфери місцевого самоврядування);

щорічні Муніципальні форуми (відбулось 4 форуми, організатором є Асоціація міст і громад України, учасниками – переважно голови місцевих рад).

На цих зібраннях, як правило брали участь також високі урядовці (включаючи Президента України!) – представники Адміністрації (згодом Секретаріату) Президента, Кабінету Міністрів України (зокрема, Віце-Прем’єри), Верховної Ради України, народні депутати.

Крім того, фактичними учасниками ставали представники відповідних міжнародних організацій, перш за все, ради Європи, та міжнародних донорів.

По результатах цих зібрань ухвалювались відповідні звернення і готувались законодавчі пропозиції. Матеріали названих зустрічей муніципальної громадськості, як правило, видавались у вигляді книжок.

Одним з новітніх інструментів формування державної політики щодо місцевого самоврядування, запропонованих громадськістю, стали щорічні Національні доповіді. Підготовлено три таких доповіді: "Стан та перспективи муніципального розвитку в Україні (погляд муніципальної громадськості)", 2006 рік; "Дороговкази муніципальної громадськості новій владі", 2007 рік; "Розвиток місцевої демократії в контексті європейської інтеграції України", 2008 рік.

Кроком у інституалізації впливу позаурядового сектору на формування і реалізацію державної політики щодо місцевого самоврядування стало ухвалення у 2009 році закону "Про асоціації органів місцевого самоврядування". Згідно із цим законом асоціації отримали право розробляти та подавати органам державної влади пропозиції щодо розвитку місцевого самоврядування, які підлягають обов'язковому розгляду, ініціювати консультації з органами влади усіх рівнів, готувати висновки до проектів законів України, інших нормативно-правових актів з питань, що стосуються місцевого і регіонального розвитку, брати участь у розробленні проектів загальнодержавних програм щодо розвитку регіонів, проектів та програм місцевого і регіонального розвитку. Урядом Ю.Тимошенко прийнято рішення про запровадження представництва асоціацій на засіданнях Уряду.

Висновки:

З часу запровадження в Україні інституту місцевого самоврядування до останнього часу у державі не існувало державного органу відповідального за стан справ у місцевому самоврядуванні та за формування державної політики у цій сфері;
З 1992 року в Україні існує державна установа з функціями науково-методичного, консультативного та координуючого характеру – Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України. Фонд причетний до формування політики держави щодо місцевого самоврядування через експертно-консультативну та науково-правову діяльність;
В Україні існує механізм стимулювання інновацій у сфері місцевого самоврядування – Всеукраїнський конкурс проектів і програм розвитку місцевого самоврядування під егідою Фонду;
У формування державної політики щодо місцевого самоврядування суттєвий внесок вносили і вносять позаурядові структури, що напрацювали відповідні засоби і інструменти донесення своїх пропозицій до органів центральної і місцевої влади (щорічні муніципальні слухання і форуми, національні доповіді, тощо);
З 2007 року в Україні існує державний орган, який відповідальний за формування політики щодо місцевого самоврядування. Це Міністерство регіонального розвитку та будівництва.

Органи влади, що залучені до виконання політики

В умовах багатолітньої відсутності у структурі виконавчої влади органу відповідального за стан місцевого самоврядування найсуттєвіший вплив на поточний реальний стан місцевого самоврядування, а значить і втілення конституційно та законодавчо проголошених настанов (політики) щодо місцевого самоврядування українська держава здійснювала через бюджетні інструменти і політику Міністерства фінансів, яке діяло фактично на власний розсуд.

Лобіювання спільних інтересів місцевого самоврядування у Мінфіні, та інших органах виконавчої та законодавчої влади здійснювалось недержавними структурами - асоціаціями органів місцевого самоврядування. Асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання (далі - асоціації) це - добровільні неприбуткові об'єднання, створені органами місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку.

Певним кроком у забезпеченні впливу Уряду на стан справ у сферах, наближених до місцевого самоврядування було запровадження в Уряді посади віце-прем’єр-міністра (ВПМ) відповідального за напрямок без відповідного виконавчого апарату. Тут доцільно згадати ВПМ Р.Безсмертного в Уряді Ю.Тимошенко (2005 рік), який відповідав за адміністративну реформу і регіональну політику. В Уряді В.Януковича у 2006 році теж був ВПМ з регіональної політики – В.Рибак. Досвід роботи спеціальних ВПМ показав Уряду, складність комплексу взаємозалежних проблем регіонального розвитку, адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування і підвів до створення центрального органу, що мав комплексно відповідати за цю сферу.

Таким органом стало Міністерство регіонального розвитку та будівництва України (Мінрегіонбуд). Відповідно до Положення про це Міністерство, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 травня 2007 р. № 750, Мінрегіонбуд є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і …, удосконалення адміністративно-територіального устрою України. Як відмічалось вище, до сфери регіональної політики входить і проблематика місцевого самоврядування. Серед численних завдань Мінрегіонбуду є декілька, що безпосередньо стосуються місцевого самоврядування:

участь у формуванні та забезпечення реалізації державної регіональної політики … і внесення пропозицій щодо підвищення ефективності сприяння узгодженню діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у цій сфері, залучення громадськості до участі у підготовці та обговоренні проектів відповідних рішень органів державної влади; …
підготовка і внесення пропозицій щодо деконцентрації та децентралізації повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, оптимізації структури місцевих органів виконавчої влади, удосконалення механізму регулювання відносин "центр - регіони", адміністративно-територіального устрою України, правових, економічних, організаційних та інших засад розвитку державного управління і місцевого самоврядування, поліпшення роботи з надання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування адміністративних послуг населенню.

Мінрегіонбуд відповідно до покладених на нього завдань:

1) вносить пропозиції щодо формування державної регіональної політики і … удосконалення адміністративно-територіального устрою;

3) бере участь у розробленні коротко- і середньострокових планів та цільових програм регіонального розвитку, …вносить пропозиції щодо визначення механізму державної підтримки розвитку регіонів, раціонального розподілу коштів місцевих бюджетів, оцінки діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

4) розробляє та вносить в установленому порядку проекти нормативно-правових актів з питань регіонального розвитку, місцевого самоврядування …;

5) бере участь в межах своїх повноважень у вивченні проблем формування та виконання місцевих бюджетів, взаємодіє з цих питань з органами місцевого самоврядування;

7) вносить пропозиції до Закону про Державний бюджет України, підготовлені на підставі результатів узагальнення проблемних питань забезпечення фінансовими ресурсами регіонального розвитку.

Звернемо увагу на три останніх пункти у наведеному переліку. Вони є принципово важливі для здійснення політики щодо місцевого самоврядування, оскільки в них йдеться про правове і фінансове забезпечення місцевого самоврядування.

Таким чином, можна констатувати, що в Україні вже є державний орган, який має відстоювати інтереси місцевого самоврядування при формуванні Державного бюджету і який "на рівних" "у робочому порядку" взаємодіє з Мінфіном. Можливо, саме ця обставина сприяла бюджетній реформі, запропонованій урядом у 2009 році, яка має призвести до формування незалежних від інших рівнів влади сільських, селищних і міських бюджетів (бюджетна децентралізація).

Blog

Який орган влади має відповідати за державне сприяння розвитку громадянського суспільства?

Содержание