Який орган влади має відповідати за державне сприяння розвитку громадянського суспільства?
| Вид материала | Документы |
- Обласна програма взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, 167.45kb.
- Першочергові завдання для Стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства, 133.43kb.
- Впровадження на полтавщині положень концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку, 340.13kb.
- У справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи у 2010 році Концепції, 511.52kb.
- Програма економічного І соціального розвитку миколаївської області на 2011-2014 роки, 2341.29kb.
- План Громадянське суспільство: зміст поняття. Сутність та найважливіші структурні елементи, 587.14kb.
- Програми співпраці місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування,, 479.52kb.
- Програма спецкурсу для студентів 5 курсу (магістрів) Доц. Янюк, 188.09kb.
- Реферат законукра ї нипром, 97.56kb.
- Закон україни про міліцію, 346.48kb.
Державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства. Чи є результат?
У демократичних країнах громадянське суспільство виступає в ролі партнера держави у вирішенні соціальних і суспільних проблем. Держава бере на себе зобов'язання створити сприятливі правові умови для діяльності ОГС, забезпечує значну частину фінансування діяльності ОГС (наприклад, у країнах Євросоюзу 40–60% загального доходу ОГС становить державне фінансування) та залучає до надання соціальних послуг (наприклад, у Німеччині 60% гарантованих державою соціальних послуг надаються неурядовими організаціями).
Нажаль в Україні на сьогодні існують несприятливі умови для діяльності різних форм організацій громадянського суспільства. Сучасне державне регулювання діяльності ОГС є дискримінаційним. В Україні гарантовано право на свободу об'єднань, однак реалізацію цього права занадто зарегульовано й ускладнено державою. Це призводить до відмови громадян створювати ОГС і реалізовувати соціально значимі ініціативи та формування кола неформальних громадських груп, що мають обмежені можливості захисту своїх прав. На 46,5 млн. населення в Україні зареєстровано 52,5 тисяч громадських організацій з осередками, тоді як, наприклад, в Естонії з її 1,3 млн. населення діє 25 тисяч таких організацій.
Українська держава не бачить в ОГС реальних партнерів щодо консультацій і надання соціальних послуг. За два роки дії закону "Про соціальні послуги" жодна громадська організація не змогла отримати ліцензію на надання соціальних послуг. Наявне державне регулювання не створило необхідних стимулів для громадян та бізнесу фінансово підтримувати громадські соціальні проекти й діяльність громадських та благодійних проектів.
Ні органи державної влади, ні ОГС не мають достатнього досвіду і навичок використання процедур публічної політики й консультацій, що призводить до неефективних рішень та незрозумілої політики.
Головні проблеми державного регулювання середовища діяльності ОГС
- Правоздатність організацій громадянського суспільства
Чинний закон "Про об’єднання громадян" № 2460/92 значно обмежує правоздатність громадських організацій порівняно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи стосовно правового статусу неурядових організацій в Європі N CM/Rec(2007)14.
Насамперед, це стосується обмеження мети громадських організацій захистом прав та інтересів виключно членів таких організацій (стаття 3 закону). Це суперечить пп. 11 та 12 Рекомендацій, які гарантують право ОГС вільно визначати свої цілі, які не пов’язані з розподілом прибутку та відповідають вимогам демократичного суспільства; до таких цілей прямо включено "представництво громадських інтересів", а не тільки інтересів членів організації.
Вимога вирішення всіх основних питань діяльності громадських організацій на загальних зборах (стаття 6) явно обтяжлива порівняно з пп. 20 та 46 Рекомендацій, згідно з якими згода зборів членів обов’язкова для внесення змін до установчих документів та призначення органів управління; інші питання можуть бути делеговані іншим органам.
Найбільш проблематичним, втім, є тлумачення судами та органами виконавчої влади статті 24 закону як дозволу здійснювати господарську діяльність тільки через створені громадськими організаціями підприємства та організації. При цьому не береться до уваги передбачене в статті 8 закону надання пільг щодо оподаткування доходів від господарської діяльності і громадських організацій, і створених ними підприємств та організацій, а також відповідні положення закону "Про оподаткування прибутку підприємств" № 334/94 про основну діяльність власне ОГС. Подібна практика також прямо суперечить п. 14 Рекомендацій.
Право на виключне використання назви громадських організацій (стаття 12-1 закону ), по суті, обмежує поширення інформації про діяльність конкретних ОГС, назви яких засоби масової інформації уникають наводити в інформаційних повідомленнях.
Хоча судова практика в Україні не є джерелом законодавства, рішення апеляційних та вищих судів істотно впливають на порядок застосування актів законодавства.
Стосовно ОГС, чимало рішень національних судів мають відверто дискримінаційний характер щодо правоздатності цих організацій.
Наприклад, заборона приймати позови ОГС в інтересах своїх членів, сформульована в Постанові Вищого адміністративного суду № 2 від 06.03.2008 р., значно обмежує право ОГС на захист прав та законних інтересів своїх членів в адміністративних судах, в т.ч. щодо скасування нормативно-правових актів, які порушують права громадян.
Громадські організації, легалізовані шляхом повідомлення, не визнають суб’єктами цивільно-правових відносин і не можуть бути позивачами або відповідачами в судах (Лист Вищого господарського суду України № 01-8/211 від 07.04.2008 р.). Це саме стосується і осередків ОГС, в тому числі зареєстрованих (Лист Вищого арбітражного суду України № 01-8/500 від 30.12.1997 р.).
Правила організації та проведення конкурсу на залучення бюджетних коштів для надання соціальних послуг (Постанова КМУ № 559/04) не діють через відсутність процедур ліцензування ОГС. При чому закон "Про соціальні послуги" не вимагає ліцензування державних установ і не передбачає надання соціальних послуг підприємницькими організаціями та фізичними-особами підприємцями (волонтери взагалі не можуть одержувати жодних ліцензій до моменту їх державної реєстрації як підприємців). По суті, тільки ОГС підпадають під вимогу ліцензування, і Господарський суд м. Севастополя в лютому 2009 р. відмовив громадській організації "Радуга" в задоволенні позову про надання ліцензії на підставі згаданої вище статті 24 закону "Про об’єднання громадян".
Українські суди також не застосовують висновки рішення Європейського суду з прав людини від 03.04.2008 р. в справі Корецький та інші проти України № 40269/02, яке визнало чинний закон "Про об’єднання громадян" таким, що суперечить Конвенції про основоположні свободи та права людини 1950 року. Порушення Конвенції мають системний характер і стосуються як порушення принципу правової визначеності для засновників ОГС, так і обмежень на їх діяльність (видавничу, консультаційну, правозахисну тощо), які не є виправданими у демократичному суспільстві.
2. Державне фінансування організацій громадянського суспільства
Станом на вересень 2009 року, найбільш поширеними актами щодо державного фінансування ОГС є постанови КМУ, що затверджують порядки використання коштів, передбачених у державному бюджеті на виконання певних державних цільових програм чи здійснення заходів в окремих сферах протягом календарного року.
За винятком бюджетних коштів, що надаються на підтримку спеціально визначених у державному бюджеті ОГС та громадських організацій інвалідів (по суті, індивідуальних дотацій), указані акти КМУ, як правило, передбачають такі обмеження:
- розподіл коштів виключно розпорядником бюджетних коштів першого-другого рівнів
- заборону фінансування власних програм і заходів ОГС
- заборону виплат на утримання ОГС або надання їм фінансової підтримки (в т.ч. оплати оренди офісів у приміщеннях державної чи комунальної власності)
- укладання договорів безпосередньо між розпорядниками бюджетних коштів і власниками майна про оренду необхідних приміщень, обладнання тощо
- заборону авансових виплат та оплату послуг т.зв. посередників1.
По суті, йдеться про фінансування лише окремих заходів, визначених розпорядниками бюджетних коштів. При цьому в актах КМУ зазначено, що платежі власне ОГС відбуваються в порядку, встановленому законодавством про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти.
Наразі основним актом законодавства в цій сфері є Постанова КМУ № 1017 від 19.11.2008 р., оскільки закон про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні послуги досі не прийнято. Застосування цієї постанови до закупівель товарів і послуг на суму до 100 тис. грн. взагалі не є обов’язковим.
Проте, органи виконавчої влади і місцевого самоврядування, як правило, застосовують положення про закупівлю – зокрема, про відкриті торги (тендери) – навіть до договорів з ОГС на значно менші суми. Подібна практика уможливлює такі негативні наслідки для ОГС:
- витрати на підготовку тендерних пропозицій та іншої документації, доступ до інформації про яку часто обмежений як щодо джерел, так і часу підготовки
- надмірні кваліфікаційні вимоги (територіальний статус, час діяльності, наявність ліцензій, досвіду участі в державних закупівлях тощо) та вимоги щодо забезпечення участі (банківські чи інші фінансові гарантії, застава тощо)
- надмірна тривалість процедур закупівлі (5-6 місяців)
- надмірні вимоги щодо забезпечення (до 10% вартості товарів і послуг)
- необхідність погодження з міністерством економіки процедур державних закупівель, крім відкритих торгів.
Застосування інших форм державного фінансування, зокрема, грантів ОГС-переможцям конкурсів проектів у певних сферах, значно звузилося у зв'язку зі скороченням доходів і витрат державного і місцевих бюджетів, особливо бюджетів розвитку.
Державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства
Для вирішення вказаних проблем необхідна системна державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства. Необхідність її існування визнали такі посткомуністичні країни, як Естонія, Хорватія, Угорщина, Казахстан, Молдова. Ці країни ухвалили низку рішень, що допомогло скоординувати дії різних міністерств і значно покращити умови діяльності ОГС. В Естонії парламент у 2002 році ухвалив "Концепцію розвитку громадянського суспільства Естонії", а у 2004–2006 роках діяв "План дій по реалізації Концепції розвитку громадянського суспільства Естонії", ухвалений урядом. В Угорщині у 2002 році уряд ухвалив "Стратегію угорського уряду з питань розвитку громадянського суспільства". У липні 2006 року Указом Президента Республіки Казахстан було ухвалено "Концепцію розвитку громадянського суспільства в Республіці Казахстан на 2006–2011 роки". А вже у вересні Постановою Уряду Республіки Казахстан був затверджений "План заходів по реалізації Концепції розвитку громадянського суспільства в Республіці Казахстан на 2006–2011 роки".
21 листопада 2007 року Кабінет Міністрів України ухвалив Концепцію сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства. Поява Концепції визначає спробу держави запровадити нову державну політику – політику сприяння розвиткові громадянського суспільства в Україні. Концепція встановлює головні завдання цієї нової державної політики, визначає принципи і форми взаємодії органів виконавчої влади й організацій громадянського суспільства, а також напрями вдосконалення актів законодавства з питань діяльності ОГС.
28 травня 2008 року Кабінет Міністрів України своїм Розпорядженням №784 затвердив План заходів щодо реалізації у 2008 році Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, який передбачав реалізацію 24 заходів. Головним будівничим громадянського суспільства було визначено Міністерство юстиції, яке мало здійснити 8 заходів або 30% плану. Варто віддати належне уряду - переважна більшість заходів справдила очікування і потреби організацій громадянського суспільства. Моніторинг УНЦПД засвідчив, що загалом виконання плану заходів становило 62,5%, що для українського уряду є дуже гарним показником порівняно з практикою в інших політиках.
В 2009 році уряд зобов’язав всі органи виконавчої влади ухвалити власні плани реалізації Концепції. Всі центральні органи виконавчої влади і обласні адміністрації затвердили свої плани.
Висновки
Однак поки що всі ці заходи не призводять до системного покращення умов діяльності ОГС. Однією і з причин цього є відсутність координації діяльності органів влади щодо виконання Концепції та відсутність єдиного органу виконавчої влади відповідального за формування і моніторинг виконання державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства.
Державна політика в сфері адміністративних послуг для організацій громадянського суспільства в Україні, а також їх державного фінансування і визнання правоздатності характеризується відсутністю єдиних критеріїв і підходів, дискримінацією окремих категорій ОГС, а також систематичним порушенням вимог законодавства Європейського Союзу і рішень Європейського суду з прав людини.
Матриця оцінки інституалізації державної політики сприяння
розвитку громадянського суспільства в Україні
| Цілі політики | Мета політики - створенні сприятливих умов для подальшого розвитку громадянського суспільства та зміцнення демократії в Україні. Завдання політики: · удосконаленню нормативно-правової бази з питань розвитку громадянського суспільства, діяльності інститутів громадянського суспільства, доступу громадян до інформації; · розробленню та впровадженню ефективного механізму налагодження комунікацій між органами виконавчої влади та зазначеними інститутами; · створенню належних умов для розвитку інститутів; · формуванню громадянської культури суспільства – виявлення активної громадянської позиції, зокрема щодо участі у процесах формування та реалізації державної політики, усвідомлення громадськістю принципів співробітництва між органами виконавчої влади та інститутами; · розвитку волонтерського руху, благодійництва і меценатства. |
| Суб’єкт в інтересах якого здійснюється політика | 1)громадяни України 2)інститути громадянського суспільства, а саме громадські організації, професійні і творчі спілки, організації роботодавців, благодійні організації, релігійні організації, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи. |
| Акти що визначають політику | Розпорядження КМУ № 1035 "Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства" |
| Орган влади відповідальний за реалізацію політики | Не визначений |
| Виконавці політики | Всі органи виконавчої влади Концепція визначає основні засади діяльності органів виконавчої влади, спрямованої на створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства та зміцнення демократії в Україні. |
| Визначеність відповідальних осіб/підрозділів за реалізацію політики в ОВВ | Визначені. В органах виконавчої влади функції із забезпечення реалізації Концепції виконують підрозділи, відповідальні за взаємодію з громадськістю. Зазвичай це управління/відділи по роботі з громадськістю або відділи внутрішньої політики. |
| Координація реалізації політики | Відсутня. Не створено міжвідомчого координаційного органу по реалізації Концепції. |
| Плани реалізації політики | Затверджуються щорічно всіма органами виконавчої влади крім Кабінету Міністрів України. |
| Механізми залучення ОГС до формування і реалізації політики | На рівні уряду такий механізм відсутній. На рівні органів виконавчої влади уповноважений і постійно діючий механізм залучення ОГС відсутній. Теоретично таку функцію можуть виконувати громадські ради при органах виконавчої влади. Однак системної роботи не спостерігається. Концепція передбачає механізм одноразових щорічних консультацій з громадськістю для оцінки успішності виконання попереднього плану заходів та формування наступного річного плану заходів. |
| Фінансування виконання політики | Відсутнє. Не запроваджена окрема державна програма фінансування виконання заходів Концепції. Уряд здійснює хаотичне і непрозоре фінансування деяких категорій ОГС в рамках інших програм. |
| Інструменти реалізації політики | 1)щорічні плани заходів по реалізації Концепції що затверджують всі органи виконавчої влади; |
| Експертиза нормативних правових актів на предмет відповідності державній політиці сприяння розвитку громадянського суспільства. | Частково здійснюється Управлінням у зв’язках з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України. Стосується тільки актів уряду. Не проводиться експертизи законопроектів, постанов парламенту та актів органів виконавчої влади. |
| Система моніторингу і оцінки політики | Органи виконавчої влади по закінченні кожного року аналізують хід реалізації Концепції, забезпечують висвітлення у засобах масової інформації і громадське обговорення результатів своєї діяльності, а також підготовку і затвердження щорічного плану заходів з реалізації Концепції з урахуванням підсумків обговорення. Щорічний звіт про результати виконання плану заходів за попередній рік органи виконавчої влади оприлюднюють на власних офіційних веб-сайтах та надсилають до 1 лютого Секретаріату Кабінету Міністрів України для розміщення на урядовому веб-сайті "Громадянське суспільство і влада". |
| Залучення парламенту до реалізації політики | Не залучений. Питання статусу та діяльності ОГС належать до відання різних комітетів. Не визначений підрозділ Апарату ВРУ, відповідальний за співпрацю з громадянським суспільством. |
| Залучення органів місцевого самоврядування до реалізації політики | Не залучені. Уряд рекомендує органам місцевого самоврядування під час здійснення повноважень органів виконавчої влади враховувати визначені в Концепції основні завдання. Хоча на практиці ОМС не ухвалюють окремих планів заходів по розвитку громадянського суспільства. |