Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика)
| Вид материала | Документы |
- Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
- Теория и практика, 4721.52kb.
- Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
- Темы Название разделов и тем Объем учебных часов, 31.72kb.
- Программа дисциплины «Теория и практика финансовой устойчивости банков», 427.47kb.
- Зограбян Лариса Григорьевна учитель русского языка и литературы, высшей квалификационной, 102.25kb.
- Теория и практика, 1865.09kb.
- Методические рекомендации по изучению дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью», 17.28kb.
- Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
- Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики: теория и практика, 66.15kb.
1. Значение независимости Банка России
Проблема независимости центрального банка в разных государствах решается неодинаково.
Степень независимости центральных банков в различных странах различна. Вместе с тем, как отмечается авторами, которые занимались обобщением зарубежного опыта, к концу XX века в мире явно обозначилась тенденция к усилению независимости центральных банков от других органов государственной власти и управления*(153). Причем, что интересно, степень независимости центрального банка всегда обратно пропорциональна коэффициенту инфляции. А отсюда следует вывод, что финансы домашних хозяйств устойчивее в той стране, в которой центральный банк обладает большей независимостью по отношению к другим властям.
Таков зарубежный опыт, который как раз и приемлем для гражданского общества.
Независимость центрального банка обусловлена некоторыми предпосылками, которые достаточно глубоко проанализированы в зарубежной литературе. В частности, все факторы независимости центральных банков объединяются в три группы, которые отражают кадровую, функциональную и финансовую автономию*(154).
Исследовались и вопросы, связанные с оценкой степени независимости различных центральных банков применительно к взаимосвязи с макроэкономическими показателями*(155).
Однако проблема независимости центрального банка имеет не только экономический, но прежде всего юридический аспект. Не подлежит сомнению тот факт, что центральный банк - это самостоятельный институт власти, который занимает определенное место в системе разделения властей.
Чтобы детальнее разобраться в проблеме независимости Центробанка, надо ответить, как минимум, на три вопроса:
1) место Центробанка в системе разделения властей;
2) степень независимости Центробанка и всей банковской системы от государства;
3) степень зависимости Центробанка от интересов российского общества.
2. Место Центрального банка в системе разделения властей
Основу любой государственной власти составляет экономическая власть, а основу любой экономической власти - власть денег.
Объяснить этот тезис можно следующим образом.
Деньги всегда есть некое обязательство одного человека по отношению к другому. Сочетания обязательств могут быть самыми разными. Главное же состоит в том, что деньги порождают систему взаимозависимости между людьми, а стало быть, и зависимость от тех, кто концентрирует деньги и направляет денежные потоки. Эта власть может рассматриваться как основа любой власти. Это первый аспект. Он скорее экономический, чем юридический.
Второй аспект состоит в том, что денежная власть существует как таковая, независимо от того, признается она обществом или государством как самостоятельный вид власти или ханжески замалчивается. Банки и другие финансовые структуры оказывают регулирующее воздействие на денежные потоки как внутри страны, так и во внешних экономических отношениях. Поэтому власть денег, персонифицированная в различных физических и юридических лицах, в большей или меньшей мере юридически закреплена как самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Это власть денежных центров.
Центральный банк, по логике экономических и государственно-правовых отношений, должен представлять банковскую систему на государственном уровне и должен быть представителем банковской власти в системе разделения властей. Поэтому на вершине всего построения денежной власти находится Центробанк как главный центр денежной власти. Тем самым фактически определяются место и роль Центробанка в системе осуществления государственной власти в России - именно фактически, так как Центральный банк Российской Федерации не является органом государственной власти.
Денежная власть, представленная на своей вершине Центробанком, - это самостоятельный вид власти в системе разделения властей. Закон не должен допускать, чтобы она концентрировалась в одних руках и превращалась, например, в "политическую, государственную власть. Здесь тоже нужна своя система сдержек и противовесов, тем более в условиях нестабильной обстановки в стране.
Сближение государства и капитала всегда нежелательно. В конечном счете капитал от этого всегда больше теряет, чем приобретает. Вот почему реальный капитал, не ориентированный на другие методы развития, кроме как на естественные (рыночные) и законные, всегда должен дистанцироваться от государственного механизма. Но возможность этого во многом зависит от того, какое место занимает центральный банк в системе разделения властей.
В ст. 5 Закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сказано: "Банк России в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие настоящему Федеральному закону".
Эта норма и те, которые регулируют порядок формирования высшего руководства Центробанка, позволяют сделать вывод о том, что Банк России является едва ли не самым независимым банком в цивилизованном мире.
Задача состоит в том, чтобы развивать это законоположение на практике.
3. Степень независимости Центрального банка от государства
Государственная власть содержится за счет денежных средств населения страны, что выражается в налогах и займах.
Вполне понятно, что государство стремится использовать бюджет для решения своих текущих проблем, которые в данный момент определяют его ответственность. Управление же институтом денег в соответствии с экономическими и юридическими законами всегда требует сдерживания таких устремлений. Здесь тоже нужна система сдержек и противовесов, чтобы не было концентрации денежной власти в одних руках, в том числе и в руках чиновничества. В соответствии с требованиями закона Центробанк монопольно осуществляет эмиссию денег, устанавливает банковские правила и нормативы, контролирует кредитные учреждения и выполняет другие функции, которые связаны с кредитно-денежным регулированием. Тем самым Центробанк сдерживает концентрацию денежной власти и экспансию конъюнктуры - если он действительно независим, то и сможет сдержать.
Выборная власть, исполнительные органы, избранные народом лидеры редко бывают озабочены успешным решением таких экономических вопросов, реальный результат по которым наступит позже, чем сроки их переизбрания. Между тем многие финансовые и банковские проблемы требуют планомерных, последовательных и долгосрочных усилий. Например, обеспечение устойчивости курса рубля.
Общество объективно заинтересовано в том, чтобы государство считалось с независимостью Центрального банка. В этом смысле "считаться" созвучно понятию "считать расходы, и доходы". Государство могло бы стать бережливым и больше бы задумывалось над тем, что нужно сделать для того,- чтобы разумно устанавливались и собирались налоги, разумно формировался и разумно расходовался бюджет. Появился бы и спрос на такую "разумность".
В демократическом обществе организация и функционирование центрального банка должны соответствовать экономическим и юридическим законам. По сути этими законами определяются пределы зависимости центрального банка от любых организаций, как внутри страны, так и вне ее. Образно говоря, у любого центрального банка должно быть только два господина - закон экономики и закон права валютам.
В России многие считают, что государство - это панацея от социальных бед. Между тем мы еще далеки от правового государства, гражданское общество еще не сформировалось, и поэтому любые призывы к усилению влияния государства на экономику приведут к тому, к чему, казалось бы, никто не стремится: к усилению коррупции.
Ведь только сильное государство может позволить своему аппарату усилить влияние на экономику. Слабое государство привнесет в экономику свою слабость. Чтобы быть сильным, российское государство должно стать правовым. Ему не следует вмешиваться в рыночные отношения и ту систему естественных закономерностей, которая формирует спрос и предложение финансовых ресурсов. Государство создает общие для всех экономических субъектов юридические нормы и следит за их соблюдением.
Простая истина сводится к тому, что государство не может создавать экономику. Ее создают люди.
4. Независимость кредитных организаций
Коммерческие структуры, которым удается "приблизиться" к государству, получают известные преимущества в конкурентной борьбе, что при всех прочих условиях в период первоначального накопления капитала создаст им стартовые позиции на будущее. Поскольку же Центробанк имеет прямое отношение к регулированию денежных потоков, то по вполне понятным причинам многие крупные коммерческие структуры, прежде всего, конечно, коммерческие банки, стремятся подчинить Центробанк своему влиянию.
При этом нельзя не учитывать и давление на банковскую систему со стороны многочисленных криминальных, структур. Поэтому сохранить независимость Центробанка в таких условиях - дело не простое, но необходимое. Центробанк ответствен за то, как работают остальные банки.
С другой стороны, государство тоже заинтересовано в подчинении кредитных организаций - это позволяет перераспределять финансы нерыночными методами. Независимость ориентированного на рынок Центробанка создает непосредственные юридические и организационные предпосылки для независимости коммерческих банков как хозяйствующих субъектов и их ответственности перед своими клиентами и обществом в целом. Ведь если коммерческие банки попадают в зависимость от государства или от каких бы то ни было других социальных структур, то это снижает их финансовую устойчивость и повышает риск неликвидности.
Можно сказать и так, что независимость коммерческих банков определяется независимостью рыночных отношений.
Здесь должно быть что-то одно. Нельзя провозгласить рыночную экономику и создавать зависимые от государства банки. Если же совмещается несовместимое, то это и есть, наверное, чисто российская специфика.
Здесь, конечно же, есть определенная возрастающая опасность для так называемых "уполномоченных" банков. Прежде всего за счет политических рисков и общей нестабильности (в одной из статей их назвали "банки-счастливчики").
В одной из статей, которая была опубликована в январе 1997 года в журнале "Банковское дело в Москве", автором настоящей книги было сделано предположение о том, что банки сильно рискуют, соглашаясь на обслуживание в созданном тогда (летом 1996 года) Втором Операционном управлении при Банке России*(156).
Теперь, к сожалению, мы констатируем, что этот прогноз оправдался. Все так и произошло в 1998 году. Большая часть тех банков, которые в 1996 году приблизились к государству, канула в Лету вместе с деньгами вкладчиков и бюджета.
5. Ответственность Банка России как юридического лица
Банк России обладает значительными и достаточными полномочиями по отношению к кредитным организациям. Изначально это определяется лицензированием банков и банковской деятельности.
Федеральный закон закрепляет основу этих полномочий: Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их (ст. 58) в соответствии с федеральными законами, предъявляет квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации (ст. 59)*(157).
В случае нарушения кредитными организациями банковских норм Банк России применяет к ним предусмотренные законом санкции.
Большие полномочия Банка России - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние банковской системы. Эта ответственность в общественном сознании чаще всего ассоциируется с тем, что лицензии кредитным организациям выдает именно Банк России, и никто больше.
Естественно, что далеко не каждому желающему Банк России может и должен выдавать банковские лицензии. Он наделен широкими возможностями для проверки того, как соблюдается публичный интерес, и поэтому на него возложена столь большая ответственность.
В этой связи не удивительно, что, как сообщалось в печати 20 января 1999 года, "...нижняя палата в первом чтении одобрила законопроект, изменяющий Гражданский процессуальный кодекс и позволяющий судам привлекать Центробанк в качестве соответчика по искам граждан к кредитным организациям. Для этого суд должен решить, что ЦБ как орган контроля и надзора плохо, выполнял свои обязанности в отношении недобросовестного банка. Если законопроект будет принят, не исключено, что суды станут налагать взыскания на Центробанк в пользу вкладчиков. Таким образом, Банк России должен будет напрямую платить пострадавшим клиентам банков..."*(158)(правда, этот закон не был окончательно принят).
Как уже говорилось в предыдущем изложении, следует различать банковские и гражданско-правовые отношения.
Такие различия имеют практическое значение, что и подтверждается применительно к данному случаю. Различны предмет и методы правового регулирования. Различны юридические факты.
Договор между кредитной организацией и клиентом порождает гражданско-правовое отношение только между ними и никем больше. Одновременно этот же договор порождает банковские правоотношения между Банком России и кредитной организацией.
С учетом этого было бы правильнее говорить не о солидарной с кредитными организациями гражданско-правовой ответственности Банка России - что, кстати, на практике приведет к ответственности государства своим имуществом за действия лиц, разворовывавших банки и не привлеченных к ответственности, - а о позитивной ответственности всех субъектов банковской системы. (Позитивная ответственность — это ответственное отношение к юридическим обязанностям).
§ 4. Функции Банка России и функции
его подразделений
Функции центрального банка - это основные направления его деятельности в сфере регулирования денежно-кредитной и финансовой систем, а также банковской деятельности. При этом банковское регулирование детерминировано спецификой его объектов. Такими объектами являются денежно-кредитная система, финансовая система и банковская деятельность.
В функциях центрального банка проявляется его сущность. Как уже отмечалось, она обусловлена двумя причинами: необходимостью регулировать, с одной стороны, денежную систему, а с другой - финансовую. Поэтому в известном смысле функции центрального банка производны не только от потребностей регулирования денежной и системы, но и от сущности и функций государства.
Все функции по степени их конкретизации можно разделить на общие и конкретные.
К общим функциям относятся такие, которые так или иначе проявляются в любой деятельности центрального банка. Это функции банковского регулирования и банковского надзора. Поскольку они являются общими, то их можно рассматривать не только как основные направления деятельности, но и как виды деятельности центрального банка.
Функции реализуются с помощью определенных законами методов и форм банковской деятельности, к которым относятся;
а) правотворческая,
б) организационная,
в) исполнительная,
г) правоприменительная,
д) правоохранительная деятельность центрального банка. Правотворческая форма осуществления функций выражается в издании банковских норм.
Организационная форма осуществления функций означает различные мероприятия по управлению процессами регулирования и банковского надзора.
Исполнительная - непосредственная деятельность служащих центрального банка (исполнение ими своих функциональных обязанностей).
Возможность и эффективность банковского регулирования во многом предопределены особенностями общественных отношений. Регулировать можно конкретные волевые общественные отношения, возникающие, например, в связи с принятием решения об эмиссии, заключении договора между центральным банком и коммерческим банком о ломбардном кредите. Но есть и такие объективно складывающиеся общественные отношения, которые не зависят или только отчасти зависят от регулирования со стороны центрального банка. Например, если денежная база в определенной мере зависит от усилий центрального банка, то этого нельзя сказать в отношении всей денежной массы, рост которой зависит от множества факторов, большая часть которых может только прогнозироваться. В этих случаях речь может идти только о косвенном, а не прямом регулировании денежной массы в обращении.
Существует сфера независимых экономических (базисных) отношений, развитие которых только в долгосрочной перспективе зависит от деятельности центрального банка. Это все те общественные отношения, которые в совокупности представляют собой, реальный сектор экономики. Причем ошибочными решениями его можно быстро разрушить, но создавать его можно только постепенно и настойчиво, даже самыми правильными и наиболее целесообразными средствами денежно-кредитной политики (инвестиции в экономику, долгосрочные кредиты, высокий уровень доверия к банкам со стороны вкладчиков и различных клиентов и т.п.). Мгновенных результатов здесь, как правило, не бывает.
Прямое и даже косвенное регулирование здесь не эффективно; речь должна идти не о регулировании, а о воздействии на эти общественные отношения со стороны центрального банка. Результат такого воздействия зависит не только от усилий центрального банка, но и от того, насколько эффективна экономическая деятельность в целом.
Таким образом, следует различать, с одной стороны, прямое и косвенное регулирование, а с другой - регулирование и воздействие на денежно-кредитную, финансовую и банковскую системы со стороны центрального банка.
В специальной литературе высказываются различные мнения по проблеме понятия и видов банковского регулирования.
Так, Н.Ю.Ерпылева пишет, что "банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций"*(158).
В этом определении акцентируется внимание на нормах, чего, на наш взгляд, недостаточно. Нормы - это только начальный элемент в системе и механизме регулирования банковских отношений. Следующий элемент - реализация этих норм. Может получиться, что все необходимые нормы есть, но они не применяются или применяются недостаточно. Например, могут быть изданы законы, регламентирующие банковскую деятельность, но одного этого мало. Нужна законность - точное соблюдение законов. В противном случае нет оснований для утверждения о том, что банковская деятельность регулируется центральным банком.
То же можно сказать и об установленных центральным банком финансовых нормативах, с помощью которых регулируется достаточность капитала, надежность, ликвидность и платежеспособность кредитных организаций. Ведь если эти нормативы установлены, но не выполняются и тем самым создается угроза для законных интересов акционеров и вкладчиков, то ни о каком регулировании речь идти не может.
Вот почему мы полагаем, что банковское регулирование включает банковские нормы и практику их применения. С этой точки зрения можно говорить об уровне законности в банковской деятельности, о степени надежности кредитных организаций, о том, насколько они соблюдают установленные для них нормативы.
Следует согласиться с мнением, что существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное.
Задача валютного регулирования - проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Она является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков.
По мнению Н.Ю.Ерпылевой, пруденциальное регулирование имеет две цели: 1) защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска краха каждого конкретного банка; 2) защиту банковской системы в целом от рисков возможной "цепной реакции" кризисов ряда банков*(159). Далее указанный автор различает, в соответствии с этими целями, три функции пруденциального регулирования: 1) превентивную (деятельность по минимизации рисков в работе банков); 2) защитную (защита интересов вкладчиков в случае конкретного банка); 3) обеспечительную, призванную обеспечить финансовую поддержку конкретного банка в случае, если он находится в кризисном состоянии. Центральный банк в этой ситуации выступает в роли кредитора последней инстанции*(160).
С этим можно согласиться, но с некоторыми оговорками.
Во-первых, вкладчики не являются потребителями услуг. Потребление услуг возможно только в том случае, если услуга полностью потребляется, а не используется для создания прибавочной стоимости. В этом смысле, на наш взгляд, законодательство несовершенно - оно не позволяет провести грань между рантье и потребителем. Но, во всяком случае, на сегодняшний день закон не создает возможности рассматривать вкладчика как потребителя.
Во-вторых, защитная функция имеет более широкое значение. Она включает защиту не любых интересов вкладчиков, а только тех, которые являются публичными интересами. Причем защищаться должны все публичные интересы в сфере банковской деятельности.
Третья функция - обеспечительная - одновременно может быть валютной в тех случаях, когда Банк России выдает стабилизационные кредиты для поддержания проблемного банка.
Помимо указанных общих функций центрального банка, есть и конкретные функции. Здесь мы их перечислим, а подробнее будем рассматривать в главе IV. Они приводятся в ст. 4 Федерального закона, в которой предусматривается, что Банк России выполняет следующие функции:
1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля;
2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение;
3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования;
4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
5) устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы;
6) осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций; выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом;
7) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций;
8) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
9) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций, необходимых для выполнения основных задач Банка России;
10) осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами;
11.) организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации;
12) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
13) в целях осуществления указанных функций проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений; публикует соответствующие материалы и статистические данные;
14) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.
Для реализации этих функций в структуре Банка России создаются подразделения, которые их осуществляют.
В функциях подразделений Банка России проявляются функции Банка России в цепом. При этом связь между конкретными функциями Банка России и функциями его подразделений проявляется как общее и особенное.
Чаще всего среди функций подразделения Банка России выделяется та, которая для этого подразделения является главной. Например, в соответствий с функцией валютного контроля в Банке России созданы соответствующие валютные департаменты, управления и отделы. Эта функция для них является главной.
Но это отнюдь не означает, что другие функции не относятся к данным подразделениям. Те функции, которые являются доминирующими для других департаментов, управлений и отделов, здесь интегрируются в качестве дополнительных.
В итоге можно заключить, что функции Банка России проявляются в деятельности его подразделений либо непосредственно, либо опосредованно.