Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика)
| Вид материала | Документы |
- Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
- Теория и практика, 4721.52kb.
- Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
- Темы Название разделов и тем Объем учебных часов, 31.72kb.
- Программа дисциплины «Теория и практика финансовой устойчивости банков», 427.47kb.
- Зограбян Лариса Григорьевна учитель русского языка и литературы, высшей квалификационной, 102.25kb.
- Теория и практика, 1865.09kb.
- Методические рекомендации по изучению дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью», 17.28kb.
- Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
- Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики: теория и практика, 66.15kb.
2. Содержание правового статуса Банка России:
значение и сущность
Нормативная основа правового статуса Банка России. Правовое регулирование Банка России осуществляется только федеральным законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, если учесть, что денежная система должна быть единой, а банковская система - стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно в субъектах Федерации в той или иной форме могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Последствия этого для страны нетрудно предугадать.
Впрочем, не только законы субъектов Федерации, но и подзаконные нормативные акты (в том числе и нормативные акты Банка России) не могут регулировать правовое положение Банка России. Иными словами, Банк России не может сам себя регулировать.
Это обстоятельство вполне очевидно. Достаточно проанализировать ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".
Название статьи "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", а затем и само ее содержание четко разделяют понятие банковской системы и понятие правового регулирования банковской деятельности.
В части первой этой статьи сказано, что "банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков". В части второй этой же статьи говорится: "Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России".
Таким образом, получается, что нормативными актами может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система.
Отсюда следуют два вывода:
- во-первых, Банк России не должен регулировать своими нормативными актами банковскую систему. Его компетенция распространяется только на банковскую деятельность. Следовательно, все вопросы, которые относятся к структуре кредитных организаций, - это как раз те вопросы, которые должны регулироваться только федеральными законами. С этих позиций могут быть подвергнуты сомнению многие положения банковского законодательства, и прежде всего некоторые нормативные акты Банка России. Например, вправе ли Банк России устанавливать такое понятие, как "дополнительный офис", или, скажем, предусматривать систему так называемого "внутреннего контроля в кредитной организации"? Можно было бы привести и другие примеры, когда Банк России регламентирует структуру кредитной организации;
- во-вторых, Банк России - это составная часть банковской системы. И поскольку банковская система не является объектом правового регулирования, то, стало быть, Банк России не может своими нормативными актами регулировать свои же задачи, функции, свою собственную структуру,
В ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сказано, что "статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".
Однако на практике это требование, на наш взгляд, не соблюдается, и Банк России в некоторых случаях как бы регулирует сам себя. Так, например, в ч. 2 ст. 84 того же Федерального закона применительно к территориальному учреждению Банка России сказано, что "задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров". Но поскольку территориальное учреждение - это составная часть Банка России как централизованной организации с вертикальной структурой управления, то получается, что Банк России может регулировать сам себя своими же собственными нормативными актами.
Налицо явное противоречие. Более того, Федеральный закон и другие законы как нормативные акты, которые в обязательном порядке должны быть опубликованы, создают необходимую прозрачность в банковской деятельности. Что же касается Положения о территориальных учреждениях Банка России, то оно до сих пор официально не опубликовано.
Правовой статус Банка России имеет комплексный характер. Он складывается из отраслевых статусов - конституционного, банковского, гражданско-правового.
Правовой статус Банка России включает следующие элементы;
а) организационно-правовую форму;
б) компетенцию;
в) структуру.
Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но закреплены законом.
В ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.
Организационно-правовая форма Банка России в Федеральном законе не названа. Нет. и указаний о том, что Банк России является главным банком. Это определение - "главный банк" - предлагалось в различных законопроектах. Тем не менее это определение так и не нашло своего закрепления в Федеральном законе, что, на наш взгляд, неправильно.
В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по отношению к Банку России используется термин "учреждение", а не "организация", в то время как в Федеральном законе
"О банках и банковской деятельности" указано, что банк - это разновидность "кредитной организации". Следовательно, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России - это не банк в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое содержится в ГК РФ. Ведь он не является ни акционерным обществом, ни обществом с ограниченной ответственностью. Между тем согласно ГК РФ банк должен быть одним из этих обществ.
Конечно, может показаться, что это теоретический вопрос, но это не так. В некоторых случаях это имеет чисто практическое значение, главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятиями "банк" и "Банк России".
Заметим, что на некоторые из этих расхождений еще не обратили внимания юристы.
Приведем пример из судебного права. Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон "Об исполнительном производстве", который как раз и регулирует их деятельность, использует термин "банк". О Банке России там ничего не сказано.
Для большей наглядности процитируем закон. В п. 3 ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве" сказано: "При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест". Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых терминов в целях именно этого Закона, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и имеют общее значение (банк - кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие "банк" (не является кредитной организацией), то, стало быть, указанные положения ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" к нему неприменимы.
Получается, что такие понятия, как "банк банков", "главный банк", при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими применительно к Банку России.
Специфика Банка России состоит еще и в том, что, как уже говорилось, у него нет учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется нигде, ни в одном из законов.
У него нет "законодательного органа", что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - это, скорее, исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Отсутствие учредителей, а значит, и репрезентативности по отношению к субъектам денежно-кредитных и финансовых отношений, на наш взгляд, принижает роль и значение ответственности Банка России за принимаемые его исполнительными органами решения.
Банк России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву.
Это обстоятельство способно поставить в тупик тех, кто попытается определить понятие правового статуса Банка России, опираясь только на нормы гражданского права. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и другими кредитными организациями строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует равенство сторон.
Банк России выдает и отзывает соответствующие лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле, как нам представляется, он является специальным юридическим лицом, которому закон делегировал властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность.
Как уже говорилось, банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка России постольку, поскольку она составляет предмет банковского права. Банк России по общему правилу не регулирует гражданско-правовые отношения между кредитными организациями, вкладчиками и всеми остальными лицами, которые пользуются услугами банков.
Властные полномочия Банка России объяснимы и с точки зрения сущности его правового статуса, и с точки зрения сущности самого банковского права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъектов банковской системы - на кредитные организации, а при определенных условиях - на их учредителей и участников. Регулирование денежных потоков по сути - глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно.
Поэтому, оставаясь негосударственной организацией,' Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же и природа издаваемых Банком России нормативных актов. Право издавать нормативные акты ему делегировано государством. Здесь нет никакого противоречия, поскольку такова сущность Банка России как регулятора денежной системы. Она объясняется спецификой денежной власти как такой власти, которая возникает исключительно на основе рыночных отношений. Но поскольку государство в определенных пределах вмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью закона наделяет Банк России определенными властными полномочиями.
Помимо этого центрального регулятора - Банка России имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые функционируют на основе принципов саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых интересов. Здесь всегда так или иначе присутствует целая система конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под воздействием которых денежные потоки с точки зрения государства идут не в том направлении, которое диктуется интересами экономики и гражданскою общества.
Поэтому регулирование как сущность правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях:
1) независимость,
2) финансовая мощь;
3) правомочия.
Первое - независимость - означает, что рыночные и государственные механизмы построены на принципиально различных основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос настолько значим, что нуждается в специальном рассмотрении, и об этом речь пойдет дальше.
Финансовая мощь означает, что для того, чтобы Банк России мог оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, он должен этой мощью обладать. Достижения Банка России на поприще сдерживания инфляции - подтверждение этой мысли. Эту финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной банковской системы. Не исключено, кстати, что самый правильный подход как раз и состоит в том, чтобы изменить закон и предусмотреть, что прибыль Банка России должна быть полностью использована на его нужды.
Конечно, такое, на наш взгляд, могло бы быть возможно только в том случае, если бы независимость Банка России и его правовой статус были подкреплены ответственностью его руководящих органов перед обществом. Тогда появится устойчивая стратегия в развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении.
Правомочия Банка России - это признаваемые и обеспеченные или гарантированные законом возможности осуществления Банком России тех функций, которые вытекают из сущности банковского регулирования и надзора и обусловлены его компетенцией.
Банковская деятельность предполагает определенные возможности, предоставленные правом. Для коммерческих банков такие юридические возможности предоставлены Законом "О банках и банковской деятельности", Гражданским кодексом РФ и другими законами. Им должны быть адекватны возможности Банка России. Для того чтобы регулирование и надзор за движением денежных потоков были эффективными, нужно, чтобы эти объективно необходимые возможности стали компетенцией, то есть предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.
Компетенция Банка России включает не только права и обязанности, но и запреты. Так, в частности, в ст. 22 Федерального закона о Банке России сказано, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В ст. 48 того же Федерального закона
предусматривается, что Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 цитируемого Федерального закона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 7 и 8 цитируемого Федерального закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных цитируемым Федеральным законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.
Компетенция включает и ответственность. В статьях 48 и 49 того же Федерального закона говорится, что Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке.
Компетенция может быть узкой или широкой. В данном случае в соответствии с федеральными законами она определяется целями, поставленными перед Банком России. Эти цели, как уже говорилось, а также предмет ведения закреплены в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Задачи, конкретизирующие эти цели, закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле".
Сущность правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях И полномочиях (статьи 4, 35, 45 и др. цитируемого нами Федерального закона), а также в его централизованной организационной структуре.
Все его структурные подразделения построены по принципу вертикального подчинения. Система Банка России включает центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации и другие структурные подразделения.
Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает двойного подчинения. Национальные банки республик относятся к категории территориальных учреждений Банка России.
Такое организационное построение обусловлено единством денежной системы. Вертикальная структура управления помимо остальных преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает организационные предпосылки независимости денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости банковского регулирования и банковского надзора в частности.
3. Конституционные основы правового статуса Банка России
Конституция Российской Федерации закрепляет основы денежной системы в Российской Федерации.
Главное, что определяет характер денежной системы, - это эмиссия денег и независимость центрального банка, его независимый конституционный статус й соответственно его место и роль в системе государственного разделения властей.
Независимость в проведении эмиссии денег дополняется предусмотренным в Конституции Российской Федерации порядком формирования руководящих органов Банка России и его ответственностью. Эти нормы одновременно являются и основополагающими нормами банковского права.
В Конституции России (ст. 75, п. 2) сказано, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет свою основную функцию (защита и обеспечение устойчивости рубля) "независимо от других органов государственной власти".
Упоминание о "других" органах государственной власти может навести на мысль о том, что Центробанк является органом государственной власти.
Однако это не так. В Конституции России (ст. 10) сказано, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную".
Центральный банк не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не являются государственными служащими. Ведь в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" говорится буквально следующее: "Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации"*(141). Денежное вознаграждение служащим Банка России, как известно, по закону выплачивается не из федерального бюджета, а тем более не из бюджета субъекта Российской Федерации.
В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не сказано, кто из высших руководителей Банка России является должностным лицом. Можно предположить, что должностными лицами являются только Председатель Банка России и члены Совета директоров Банка России. Однако прямых указаний закона на этот счет нет.
Из сказанного можно сделать еще один юридически значимый вывод. Центральный банк Российской Федерации не осуществляет государственный надзор, поскольку он не является государственным органам. Да и в самом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" полномочия государственного надзора не предусмотрены. Там говорится о надзоре, который осуществляется в целях регулирования банковской системы. Непонимание этого обстоятельства усматривается в тех случаях, когда Банк России пытаются наделить не свойственными центральному банку функциями. В частности, он не должен подменять деятельность правоохранительных органов.
Как уже говорилось, банковское право в том виде, в котором оно сложилось, не содержит административно-правовых санкций. Поэтому роль административного права здесь невелика. Между тем необходимость применения санкций не только к кредитной организации как юридическому лицу в случае нарушения норм, но и к конкретным должностным лицам вполне очевидна. Однако это должно делаться в рамках административного производства.
И
ными словами, эти вопросы должны находиться в ведении соответствующего государственного органа, который, как нам кажется, нужно создать при Правительстве Российской Федерации. Это могла бы быть Банковская Комиссия; уполномоченная проводить проверку соблюдения законности в банковской системе (подробнее в дальнейшем).Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает защиту прав акционеров и вкладчиков как обязанность Банка России. Хорошо ли это, плохо ли - это уже второй вопрос. Важно подчеркнуть тот факт, что Банк России не уполномочен законом защищать права акционеров и вкладчиков.
На сегодняшний день нет такого государственного органа, на который закон возлагал бы ответственность за защиту прав вкладчиков или акционеров. По закону это считается частным делом рискующего лица. Если бы на Банк России была возложена обязанность защищать права акционеров и вкладчиков, то тогда он выступал бы как представитель всех субъектов экономики. Тогда бы он взял на себя функции государства и превратился в орган государственной власти, а может быть, стал бы государством в государстве. В любом случае понадобились бы соответствующие ресурсы, штаты и т. д.
В ст. 75 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Важным элементом конституционного статуса Банка России является формирование его высшего руководства. В п. "в" ст. 103 Конституции Российской Федерации говорится, что назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации относится к ведению Государственной Думы. При этом п. "г" ст. 83 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Президент Российской Федерации: представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.
4. Экономическая основа правового статуса Банка России.
Отмена Устава Банка России
При рассмотрении вопроса об экономической основе правового статуса Банка России коснемся для начала в самых общих чертах его истории.
Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный Постановлением Президиума ВС РСФСР от 24 июня 1991 года, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 года № 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" признан утратившим силу*(142).
В этом Уставе были закреплены многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась "Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус", было сказано: "Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР", и далее в Уставе говорилось, что Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде*(143).
В ст. 4 того же Устава было сказано: "Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения"*(144).
Термин "полное хозяйственное ведение" позже исчез вместе с отменой Устава, и в самом Федеральном законе он уже не был использован.
В ст. 9 Устава предусматривалось, что "страховой. фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России"*(145).
Это весьма полезное для общества правило также было утрачено с отменой Устава. В Федеральном законе оно уже не было воспроизведено.
Между тем это очень важный вопрос ответственности Банка России перед вкладчиками. Поэтому можно сказать и так, что отмена Устава как бы снимала некоторую экономическую, а значит, и юридическую ответственность в этой области денежно-кредитных отношений.
Но здесь есть и некоторая предыстория, которая показывает отношение Банка России к такому вопросу, как интересы вкладчиков.
Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - во вкладчиках. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то здесь может возникать сомнение в правомерности выбора.
Этот вывод основывается на самых очевидных фактах.
Так, например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Внимательный анализ позволяет сделать вывод о том, что правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было.
Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России.
Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 года № 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации"*(146) говорится: "1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации (далее - Фонд)... 3. Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992 -1993 годах в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения".
А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября 1993 года № 62 сказано: "...в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22 - 23 сентября 1993 года (протокол HР-40) с 1 января 1994 года прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 года "О защите сбережений граждан Российской Федерации" средства, перечисленные в 1991 - 1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам"*(147).
В действительности же, как мы видели, в Указе Президента ничего не говорилось о возврате взносов.
В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 года № 118-94 говорится: "Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991 - 1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков..."*(148)
(Попутно заметим, что весьма интересна и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов)*(149).
С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.
В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом.
В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 года "О Центральном банка Российской Федерации (Банке России)" (в редакции от 26 апреля 1995 г) сказано: "Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами"*(150).
Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, в ст. 214 (п. 1) которого сказано: "Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)". Далее в п. 3 этой же статьи говорится: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса".
Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов".
В общем, круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.
Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции Российской Федерации разделены на законодательные, исполнительные и судебные.
Банк России не является ни законодательным, ни- исполнительным, ни судебным органом.
При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, которая в принципе предусматривается ст. 140 Гражданского кодекса, в которой сказано, что денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.
В итоге напрашивается вывод о том, что в правовом статусе Банка России с точки зрения гражданского права есть определенные противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации будут внесены небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства.
Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то, естественно, к ней должно быть и соответствующее отношение. Надо принимать во внимание, что в отношении государственной собственности законодатель установил определенный правовой режим ее использования безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. "Государственная и муниципальная собственность призвана обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом..."*(151). Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.
В общем, все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними только призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах.
На наш взгляд, нужно использовать тот механизм, который органически присущ гражданскому обществу. Это механизм договорных отношений. Дело в том, что по действующему законодательству предусматривается возможность заключения не только трудовых контрактов с руководителями государственных предприятий, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально предусмотрены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой", в частности, предусматривается следующее: "В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности... 1. Установить, что отношения Правительства Российской Федераций или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством"*(152).
Такой подход вполне соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации сказано, что "лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу".
Далее мы подробно рассмотрим вопрос о правовом статусе и ответственности Совета директоров Банка России. Сейчас же лишь отметим тот факт, что уже существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководителями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в денежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов.
П
рактику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".