Теория и практика) москва братко А. Г. Банковское право (теория и практика)

Вид материала

Документы

Содержание Глава iii 2. Структура банковской системы в Российской Федерации 3. Общая ситуация в современной Проблема региональных банков. 1. Создание Банка России Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(98). 2. Проблема статуса Банка России 3. Проблема организационно-правовой формы Банка России 4. Цели Банка России Защита прав вкладчиков, акционеров 5. Участие Банка России в капиталах других банков Схема 6. Участие Банка России в капиталах кредитных организаций

Подобный материал:

• Э. В. Васильев способ жизни в эру водолея теория и практика самопознания и самооздоровления, 3109.65kb.
• Теория и практика, 4721.52kb.
• Международная научно-практическая дистанционная конференция «Современная психология:, 13.06kb.
• Темы Название разделов и тем Объем учебных часов, 31.72kb.
• Программа дисциплины «Теория и практика финансовой устойчивости банков», 427.47kb.
• Зограбян Лариса Григорьевна учитель русского языка и литературы, высшей квалификационной, 102.25kb.
• Теория и практика, 1865.09kb.
• Методические рекомендации по изучению дисциплины «Консалтинг в связях с общественностью», 17.28kb.
• Тематика курсовых работ «Экономическая теория» Банковская система и особенности, 143.68kb.
• Концепция социального государства и социально-ориентированной экономики: теория и практика, 66.15kb.

ГЛАВА III

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ


§ 1. Становление российской банковской системы


1. Создание российской банковской системы:

преобразование спецбанков


До 1987 года банковскую систему России составляли три банка: Госбанк СССР, Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР.

Отделения Госбанка СССР и Стройбанка СССР имели свои отделения на всей территории СССР. В стране существовала система гоструд-сберкасс.

За рубежом Советский Союз имел эффективно работающую систему совзагранбанков.

Главное место в советской банковской системе отводилось Государственному банку СССР. Он был эмиссионным институтом и в то же время центром краткосрочного кредитования и расчетно-кассового обслуживания в народном хозяйстве. Это был орган государственного управления и одновременно орган государственного контроля.

Реорганизация банковской системы началась в 1987 году в связи с переходом к рынку и к новой экономике в целом. Тогда считалось, что нужно повысить роль банков в механизме кредитования и развития новой экономики.

На первом этапе была создана модернизированная структура государственных банков. Этот период создания банковской системы включал следующее:

а) создание двухуровневой банковской системы (центрального эмиссионного банка и государственных специализированных банков);

б) перевод специализированных банков на полный хозрасчет и самофинансирование;

в) совершенствование форм и методов кредитных отношений с предприятиями различных отраслей экономики.

В то время считалось, что главная задача состоит в том, чтобы эмиссионная деятельность банков была отделена от деятельности по кредитованию хозяйства. Государственный банк должен был, во-первых, координировать деятельность специализированных банков, а во-вторых, проводить единую для всех банков государственную денежно-кредитную политику. Что же касается таких банков, как Промстройбанк СССР (Промышленно-строительный банк СССР), Агропромбанк СССР (Агропромышленный банк СССР), Жилсоцбанк СССР (Банк жилищно-коммунального хозяйства и социального развития СССР), то они стали специализироваться на обслуживании определенных народнохозяйственных комплексов. Сбербанку СССР (Банк трудовых сбережений и кредитования населения СССР) и Внешэкономбанку СССР (Банк внешнеэкономической деятельности СССР) было предоставлено право оказывать отдельные виды специализированных услуг*(75).

Проблема улучшения банковской системы появилась одновременно с возникновением первой волны кредитных организаций.

В статье доктора экономических наук директора Департамента исследований и информации Банка России С.Медведкова "Банковская система в экономике переходного периода", опубликованной в декабре 1992 года, уже в то время отмечалось: "...банковская система не смогла предотвратить сползание экономики в глубокий кризис. Она оказалась не готовой оперативно "гасить" кризисные очаги в системе расчетов и платежей, эффективно мобилизовать и распределять кредитные ресурсы, обеспечивая тем самым экономический рост на неинфляционной основе, развитие инструментов и институтов, типичных для рыночного хозяйства"*(76). И далее автор статьи по существу отвечает на вопрос, почему так получилось: "...более управляемый ход реформ в банковско-финансовом секторе позволил бы и всей экономике менее болезненно преодолевать переходный период"*(77).

В этой же статье С.Медведков сформулировал несколько задач по улучшению банковской системы, решение которых должно было содействовать реформированию экономики в целом:

- во-первых, банковская система была призвана обеспечивать экономически оправданное распределение финансовых ресурсов, стимулировать конкурентные отношения, приватизацию, перестройку системы ценообразования и ценовых пропорций;

- во-вторых, банковский сектор должен был удерживать в достаточно стабильном состоянии денежно-кредитную систему и, в частности, препятствовать бесконтрольному наращиванию дефицита госбюджета и раскручиванию гиперинфляционых процессов. По мнению С.Медведкова, одно из необходимых (хотя и не всегда достаточных) условий для этого - независимость центрального банка во взаимоотношениях с правительством;

- в-третьих, банки должны создавать условия для "открытия" экономики, обеспечения обслуживания международного движения товаров, прямых портфельных инвестиций, рабочей силы, содействия переходу к конвертируемости национальной валюты;

- в-четвертых, банкирство по определению должно заставить клиентуру (население, предприятия, государство) учиться считать деньги, а в конечном счете - развивать экономическое мышление, предприимчивость, учиться хозяйственной жизни*(78).

К сожалению, эти задачи так и не были решены Центральным банком ни в 1992 году, ни позже.

Процесс становления банковской системы происходил спонтанно. В июле 1987 года жестко централизованная банковская система в СССР (Госбанк, Стройбанк, Внешторгбанк) была несколько реорганизована и пополнилась пятью специализированными банками - Внешэкономбанком, Промстройбанком, Агропромбанком, Жилсоцбанком, Сбербанком. Тем самым происходило дозированное внедрение рыночных элементов в социалистическую экономику*(79).

Однако государственная монополия в банковской системе сохранялась. Поэтому о начале реформ в банковской системе можно говорить лишь с принятием в декабре 1990 года Законов СССР "О Государственном банке СССР" и "О банках и банковской деятельности". Новая правовая система предусматривала экономическую самостоятельность банков, которые уже не отвечали по обязательствам государства. Госбанк СССР и центральные банки республик были выведены из подчинения соответственно союзного и республиканского правительств и стали подотчетны Верховным Советам.

Банковская система претерпела серьезную ломку в связи с распадом Союза, и поэтому функционирование в "рублевой зоне" наряду с российским еще четырнадцати центральных банков новых суверенных государств резко снизило эффективность денежно-кредитного регулирования, осложнило отлаживание связей как между Центральным банком и кредитными организациями, так и между самими кредитными организациями*(80).

Если в августе 1990 года в России действовало 3 специализированных и 202 коммерческих банка, то к октябрю 1992 года число коммерческих банков превышало 1600, а количество их филиалов приближалось к 2800, причем на долю 70 процентов (по количеству) коммерческих банков приходилось только 17 процентов суммарной величины объявленного уставного фонда. Мелкие банки при нормальной организации своей деятельности могли бы эффективно обслуживать нарождающийся мелкий бизнес. Проблема была в другом: большинство мелких и даже средних банковских учреждений не в состоянии были выполнять функции коммерческого банка. Лишь 30 - 40 наиболее крупных банков могли бы работать на уровне, близком или соответствующем общепринятым в мировой практике стандартам*(81).

Уже в тот период была "неоправданно тесная привязка банковского к промышленному капиталу. Около 4/5 уставных фондов действующих коммерческих банков сформировано на средства госпредприятий"*(82).

Такая ситуация как раз характерна для общества с высоким уровнем коррупции.

Как отмечается в специальной литературе того периода, уже в момент формирования "нижнего этажа" банковской системы крайне медленно создавалась специализация финансовых институтов, отсутствовал "естественный отбор" через конкуренцию между ними, малозаметной была демонополизация сберегательного дела. Само понятие "коммерческий банк" было девальвировано, поскольку многие организации, носящие такое название, фактически не наладили на приемлемом уровне ссудодепозитные и платежные операции, игнорировали такие нормы банковского дела, как доверие, знание клиентов*(83).

Теперь приходится констатировать, что эти наблюдения и предложения ученых об улучшении лицензирования банков, совершенствовании банковского надзора так и не были приняты во внимание. Причем не были приняты во внимание как раз в то время, когда многое можно было еще поправить.

С юридической точки зрения процесс преобразования спецбанков в коммерческие банки происходил своеобразно.

Для убедительности процитируем некоторые документы.

Так, в Постановлении Президиума ВС РСФСР № 146 от 16 августа 1990 года "О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики" было сказано: "Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет... 2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 года на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве. 3. Государственному банку РСФСР создать ликвидационные комиссии бывших правлений российских республиканских банков Промстройбанка СССР, Жилсоцбанка СССР и Агропромбанка СССР, а также осуществить другие организационные меры, связанные с упразднением аппарата подведомственных, им управлений и учреждений в автономных республиках, краях, областях, городах Москве и Ленинграде. Создать на базе упраздняемых учреждений специализированных банков акционерные коммерческие банки, учреждения Внешэкономбанка РСФСР, а также необходимую для их обслуживания сеть учреждений Государственного банка РСФСР. Государственному банку РСФСР утвердить смету расходов на содержание ликвидационных комиссий и осуществление других организационных мероприятий. 4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от .13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики". 5. Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР"*(84).

Постановлением Президиума ВС РФ от 16 марта 1992 года № 2524-1 "О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности" на Внешторгбанк была возложена функция агента Российской Федерации по обеспечению банковского обслуживания внешнеторговых операций Российской Федерации; Центральному банку Российской Федерации предписывалось в месячный срок зарегистрировать устав Внешэкономбанка СССР с учетом специфики операций Внешэкономбанка СССР как агента по обеспечению банковского обслуживания централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, а также банка, уполномоченного государствами СНГ осуществлять обслуживание внешнего долга бывшего СССР*(85).

Поскольку после распада СССР возникла проблема раздела собственности между странами СНГ и их общей ответственности за то, как работают зарубежные банки с участием капитала бывшего СССР, было принято Постановление Президиума ВС РФ от 10 февраля 1992 года № 2326-1 "О мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР", в котором говорилось: "Учитывая значение стабилизации финансового положения сети зарубежных банков с участием капитала бывшего Союза ССР, включая отделения Внешэкономбанка СССР за границей, для сохранения иностранных активов Российской Федерации Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановляет: 1. Правительству Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации обратиться к компетентным органам стран, ранее входивших в состав бывшего Союза ССР, с предложением принять участие в мобилизации денежных средств в свободно конвертируемой валюте, необходимых для стабилизации финансового положения этих банков. 2. Центральному банку Российской Федерации: пересмотреть состав акционеров зарубежных банков, имея в виду приведение состава акционеров в соответствие с изменившимися условиями; разрешить впредь до решения государствами - правопреемниками бывшего Союза ССР вопроса об их участии в стабилизации финансового положения зарубежных банков принять на свой баланс акции этих банков, ранее принадлежавшие ликвидированным организациям, а также организациям, находящимся в стадии ликвидации и реорганизации; осуществлять оперативное управление деятельностью зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР и принимать решения об их сохранении, поддержке, реорганизации или ликвидации"*(86).


2. Структура банковской системы в Российской Федерации


Понятие "банковская система" - это понятие более узкое, чем понятие "система кредитных организаций".

Однако в ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" термин "банковская система" используется как равнозначный термину "система кредитных организаций".

В ст. 2 Федерального закона, которая называется "Банковская система Российской Федерации и. правовое регулирование банковской деятельности", содержатся, как видно из самого названия, два основных компонента, а по сути две подсистемы: институциональная подсистема - Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков (ч. 1); нормативная подсистема - законы и подзаконные нормативные, акты, которые ее регулируют (ч. 2). И то и другое вместе с точки зрения теории систем может рассматриваться в комплексе, как функциональная система. В пользу этого говорит и то обстоятельство, что обе подсистемы названы в одной статье Федерального закон а.

Чтобы сказанное наглядно проиллюстрировать, процитируем эту статью. Итак, в ст. 2 Федерального закона говорится буквально следующее: "Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков*(87). Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской' Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России"*(88).

Поскольку Банк России называется в первой части статьи как. элемент системы, то, на наш взгляд, он не должен регулировать своими нормативными актами все то, что относится к другим элементам этой системы, не должен регулировать кредитную организацию как таковую (ее содержание, ее организационно-правовую форму, ее внутреннюю структуру). А во второй части процитированной статьи "Федерального закона "О банках и банковской деятельности" речь идет о правовом регулировании банковской деятельности, И в составе тех нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность, называются нормативные акты Банка России.

Иными словами, Банк России регулирует только банковскую деятельность. Такой вывод вытекает из анализа ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской -деятельности". В действительности можно привести примеры, когда Банк России регулирует вопросы внутренней организации кредитной организации - так называемая система внутреннего контроля, организация "дополнительного офиса" и некоторые другие вопросы, которые, на наш взгляд, относятся не к банковской деятельности, а к элементам банковской системы.

Кредитные организации могут создавать не осуществляющие банковских операций союзы и ассоциации кредитных организаций, не преследующие цели извлечения прибыли, которые регистрируются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (ст. 3 Федерального закона).


3. Общая ситуация в современной

банковской системе


После либерализации внешнеэкономической деятельности на рубеже 80-х и 90-х годов в России начался бурный процесс создания не только спецбанков, позднее превратившихся в самостоятельные коммерческие банки, но и естественно возникавших коммерческих банков.

Пик активности пришелся на 1994 год. Это был самый удачный год в развитии банковской системы. Правда, удачный для банкиров, а не для вкладчиков.

Кстати, если мы попытаемся проанализировать причины этих успехов, то обнаружим некоторые интересные моменты. Есть два обстоятельства, которые относятся к тому времени. Во-первых, в 1994 году начались массовые неплатежи и задержки в расчетах - характерно, что они приходятся именно на это время. Во-вторых, к этому времени стало ясно, что принятие закона о гарантировании вкладов населения окончательно затянулось. Банк России вернул коммерческим банкам ранее перечисленные ими средства в фонд страхования депозитов.

Лето 1995 года - кризис на рынке межбанковских кредитов. На страницах периодической печати появились сообщения о проблемах вкладчиков банка "Чара", а затем и КБ "Национальный кредит". С этого времени в российской банковской системе начались перманентные кризисы.

По данным Госкомстата о социально-экономическом положении России, в 1996 году российская банковская система характеризовалась следующими данными.

По состоянию на 1 декабря 1996 года количество зарегистрированных кредитных организаций составило 2604 единицы. Количество действующих кредитных организаций сократилось с начала года на 10,5 процента, за ноябрь - на 1 процент, составив на 1 декабря 1996 года 2053 единицы (при 5114 филиалах), из них 2031 - банки и 22 - небанковские кредитные организации. Из общего числа действующих кредитных организаций 1169 являлись паевыми, а 881 - акционерными.

В 1997 - 1998 годах Банк России продолжал отзывать лицензии у множества кредитных организаций. И все же до 17 августа 1998 года, когда разразился кризис на рынке ГКО и последовало четырехкратное повышение курса валюты, банковская система не подавала видимых признаков финансового кризиса и ничто не предвещало финансового краха.

Но прекращение выплат по ГКО и резкий скачок валютного курса в августе 1998 года привели к тому, что большинство крупнейших российских банков уже к началу 1999 года стали проблемными. Например, в конце 1998 года была отозвана лицензия у одного из самых крупных российских банков - АКБ "Инкомбанк", а уже к лету 1999 года лицензия была отозвана и у "Промстройбанка" (бывший спецбанк), который до этого активно кредитовал реальный сектор экономики. Примерно в это же время Банк России ввел временную администрацию в "СБС-АГРО". Следующий неутешительный момент - 29 сентября 1999 года объявлен банкротом банк "Менатеп".

В докладе Председателя Центрального банка на совещании руководителей главных управлений (национальных банков) Банка России было отмечено, что общее количество зарегистрированных кредитных организаций за год сократилось с 2481 до 2376 (на 4,2 процента), а действующих - с 1476 до 1349 (на 8,6 процента).

В 1999 году отозваны лицензии у 129 банков. При этом лицензий лишилась треть крупнейших банков. Сократилась и филиальная сеть кредитных организаций. В 1999 году было закрыто 530 филиалов, в том числе 163 филиала Сбербанка России. Уменьшение количества филиалов произошло в связи с отзывом лицензий у крупнейших московских банков, имевших разветвленную филиальную сеть.

Несмотря на номинальный рост капитала банковской системы, в реальном исчислении (с учетом инфляции) его величина составляет всего 46 процентов предкризисного (предшествовавшего августу 1998 года) уровня. 1999 год характеризовался расширением иностранного капитала в российской банковской системе.

Объем иностранных инвестиций (в рублевой оценке) в уставный капитал российских банков увеличился в три раза, то есть на 6,8 миллиарда рублей. При этом доля нерезидентов в зарегистрированном совокупном уставном капитале действующих кредитных организаций возросла с 6,4 процента на 1 января 1999 года до 11,5 процента на 1 октября 1999 года.

Причина невысокой кредитной активности банков - отсутствие у них долгосрочных привлеченных ресурсов. Средства, привлеченные на срок свыше одного года, составили на начало декабря 1999 года примерно 100 млрд. рублей - около 8,5 процента обязательств банков.

Это связано в первую очередь с низким уровнем доверия к банкам и к государству со стороны кредиторов и вкладчиков. Поэтому банковская система не может эффективно выполнять функцию трансформации сбережений в производственные инвестиции.

Разрыв между величиной краткосрочных активов и пассивов - потенциальная угроза для стабильности ряда банков страны. Так, по состоянию на 1 декабря 1999 года обязательства до востребования и на срок до 90 дней превышали активы аналогичной срочности более чем на четверть. При этом доля банков, не выполнявших норматив мгновенной ликвидности (Н2) и текущей ликвидности (НЗ), в совокупных активах банковской системы составляла 11,6 процента (против 9 процентов на 1 августа 1998 года).

По состоянию на 1 октября 1999 года у 70 процентов проверенных кредитных организаций и 67 процентов проверенных филиалов выявлены нарушения Правил ведения бухгалтерского учета и других нормативных актов Банка России, факты, приведшие к недостоверности отчетности.

На наш взгляд, эта цифра будет еще хуже, если учесть, что филиалы банков в действительности проверяются значительно реже, чем банки. Кроме того, как нам представляется, у Банка России нет четких критериев определения недостоверности отчетности. Сама эта отчетность не подвергается должному анализу. Как будет нами показано в последующих параграфах книги, и организационно-правовая форма Банка России, и его структура не создают почвы для такого анализа. Более того, в конце 1999 года были произведены фактические расформирования (раздробления) некоторых подразделений банковского надзора. Такова тенденция неудачно, на наш взгляд, организованной структуры Банка России. Неверная организация создает дисфункции.


Приведенные цифры позволяют сделать вывод о том, что одна из главных причин отмеченного в нем положения заключается в недостатках организации и функционирования Центрального банка, недооценке значения банковского права.

Как будет показано дальше, нормативные акты Банка России не защищают вкладчиков. Это и есть основная причина все более распространяющегося недоверия к банкам.

С другой стороны, даже беглый анализ приведенных данных позволяет сделать вывод о неудовлетворительной организации банковского надзора. Это подтверждается элементарным подсчетом количества "действующих" и "недействующих" банков в 1999 году. Можно сделать скидку на специфику российской экономики, на общие недостатки реформ, но количество отозванных банковских лицензий тем не менее говорит о том, что они выдавались Банком России без должной осмотрительности: как отмечается в печати, "...за всю современную банковскую историю России было отозвано 1260 лицензий"*(89). Эта цифра говорит сама за себя.

В результате на финансовом рынке России осталось всего лишь несколько крупнейших российских банков. Это те банки, которые проводили независимую политику и постоянно заботились о качестве своего управления и подборе высококвалифицированного персонала.

В обществе сформировалось недоверие к банковской системе. Миллионы вкладчиков не могут вернуть свои вклады.

Процедуры банкротства в некоторых несостоятельных банках длятся годами. Например, банк "Национальный кредит", привлекавший значительные вклады населения, так и не прошел процедуру банкротства и не выплатил деньги вкладчикам еще с 1995 года и до сих пор.

Даже после принятия в 1998 году Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" ситуация отнюдь не стала лучше.

Законодательство о банкротстве относится к так называемой "продолжниковой" системе. В России такая система не может быть эффективной: во-первых, она поощряет неисполнение договоров; во-вторых, она используется коррумпированным чиновничеством и преступностью. Банкротство становится выгодным занятием и своеобразным бизнесом. Банкам-банкротам продолжают оказывать помощь, вместо того чтобы привлечь должников к ответственности.

Как отмечалось в одной из газет, "23 августа Центробанк обнародовал данные о финансовом состоянии 30 крупнейших банков России, которые ЦБ публикует на регулярной основе. Из этих данных следует, что банковская система России продолжает находиться в состоянии острого системного кризиса и выходить из него, судя по всему, не собирается. В первом полугодии этого года 30 крупнейших банков России предоставили кредитов на 232 млрд. рублей, в том числе другим банкам 64 млрд. рублей. На 1 июля объем привлеченных средств в банках составил 282 млрд. рублей, в том числе депозитов физических лиц - 204 млрд. рублей. Хотя с начала года объем привлеченных средств населения вырос, почти весь общий прирост достигнут за счет Сбербанка РФ... прибыльность банковских операций в России по-прежнему низка. В июле 30 крупнейшим российским банкам пришлось констатировать убытки на сумму 20 млрд. рублей. Причем отрицательная динамика прибыльности российских комбанков сохраняется: в июне убытки возросли аж на 18,9 млрд., снижаются также и банковские активы... плачевное состояние флагманов российской индустрии (даже с иностранным капиталом) свидетельствует пока, мягко говоря, о не очень успешной деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО)"*(90).

В ст. 98 Федерального закона от 22 февраля 1999 года № 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" предписывалось Правительству Российской Федерации сформировать уставный капитал Агентства по реструктуризации кредитных организаций в сумме 10 млрд. рублей, а в целях формирования уставного капитала Агентства по реструктуризации кредитных организаций выпустить облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ - ПД) на общую сумму 10 млрд. рублей с выплатой дохода один раз в год в размере 2 процентов годовых и погашением в 2005 году на сумму 1 млрд. рублей, в 2017 году - 9 млрд. рублей. В этой же статье Закона Центральному банку Российской Федерации давалось указание приобрести упомянутые облигации федерального займа с постоянным купонным доходом на общую сумму 10 млрд. рублей на вторичном рынке (через Сберегательный банк Российской Федерации). Результаты проведенных расчетов должны были быть отражены в отчете об исполнении федерального бюджета за 1998 год*(91).

Созданное для решения проблем реструктуризации российских кредитных организаций АРКО само нуждается в бюджетном финансировании, но, как отмечается в печати, таких возможностей еще нет*(92).

Поэтому создание структуры (АРКО), занимающейся финансовым оздоровлением кредитных организаций, еще не означает, что за счет бюджетных средств можно будет реально решить эту проблему. Как раз наоборот, практика уже показала, что выделенных денег недостаточно. В проекте бюджета-2000 забыли выделить средства на санацию банков с помощью АРКО*(93). И теперь, как утверждается в различных публикациях, Центральный банк поддерживает ходатайство АРКО о том, чтобы в бюджете на 2000 год были предусмотрены дополнительные расходы в размере не менее 50 млрд. руб.

В общем, если на все это посмотреть без прикрас, то получается, что налогоплательщики должны помочь тем банкам, которые и до этого уже попользовались бюджетными деньгами.

Возможности Банка России по реструктуризации банковской системы отнюдь не безграничны. Для того чтобы убедиться в этом, достаточно привести некоторые цифры. Согласно опубликованным 8 сентября 1999 года официальным данным по состоянию на 1 августа 1999 года активы Банка России составляли 710,4 млрд. рублей. При этом наибольший удельный вес в их структуре занимали ценные бумаги - 35,6 процента. Кредиты и депозиты составляли 26,5 процента, средства в иностранной валюте, размещенные у нерезидентов, - 23,1 процента, а прочие активы - 9 процентов. Драгоценные металлы - 5,8 процента. Собственный капитал Банка России на 1 июля составлял 118,1 млрд. рублей*(93).

В периодической печати высказываются сомнения в возможности решать проблемы оздоровления банковской системы за счет бюджетных ассигнований. Так, в одной из публикаций отмечается, что "отдача реструктуризации банковской системы на откуп АРКО и неким гипотетическим инвесторам не может в настоящее время достойным образом решить большинство проблем российских банков"*(94).

На наш взгляд, не отказываясь от идей АРКО, нужно искать и применять и другие, менее затратные для общества способы оздоровления банковской системы, в частности юридические. О них и о конкретных предложениях изменения юридического регулирования банковской системы речь пойдет в дальнейшем изложении. Пока же заметим, что затратные способы восстановления банковской системы противоречат интересам гражданского общества.

Проблема региональных банков. Наиболее серьезные последствия кризиса видны в регионах. Например, прибыль всех 29 филиалов иногородних (в том числе 26 московских) коммерческих банков в Тюменской области уменьшилась за 9 месяцев 1998 года на 13,2 процента и составила 56,4 млн. руб. Об этом сообщили в Главном управлении ЦБ РФ по Тюменской области.

"В первом полугодии этого (1999. - А.Б.) финансового года филиалы иногородних банков получили прибыль в сумме 45,9 млн. руб. что в четыре раза больше. Среди крупнейших российских банков, имеющих филиалы в Тюменской области, - Промстройбанк России, "Менатеп", Инкомбанк, "СБС-АГРО", Нефтехимбанк и Газпромбанк. Все 37 коммерческих банков Тюменской области получили прибыль за три квартала этого года в размере 144,6 млн. руб., что на 55,8 процента меньше, чем за тот же период прошлого года"*(95).

"Вестник АРБ" привел ситуацию с банками Челябинской области к началу 1999 года: "Все банки Челябинской области согласно прогнозным расчетам выйдут на 1 января 1999 года с положительным и достаточным капиталом и с полной восстановленной платежеспособностью, - заявила начальник управления ЦБ РФ по Челябинской области Вера Чиркова. -Из 13 действующих на территории области коммерческих банков сомнения в этом отношении у ГУ ЦБ РФ вызывает только один санируемый банк, название которого не разглашается... Расчеты через сеть региональных банков в области проходят сейчас беспрепятственно. По санируемым региональным банкам (всего их три) объем задержанных платежей снижается. При этом у ряда иногородних филиалов из-за недостатка средств сохраняются картотеки к субкорреспондентским счетам. В то же время, по информации ГУ ЦБ РФ по Челябинской области, в связи с усилившимся спадом в экономике нарастают проблемы банков при проведении активных операций, в том числе по основному направлению деятельности - кредитованию, поскольку отсутствует возможность размещения новых кредитов. Таким образом, банки вынуждены вновь размещать свои средства не в реальный сектор, а в ценные бумаги - в краткосрочные бескупонные облигации банка России"*(96).

Банковская система развита, главным образом, только в центре России. Основной фактор риска - расслоение регионов и слабость государственной власти. Региональные власти пытаются привлечь инвестиции, однако слабость и. ухудшающаяся экономическая ситуация создают повышенный риск банковской деятельности в регионах. Региональные банки не развиваются.


§ 2. Создание Центрального банка Российской

Федерации (Банка России) и его роль

в банковской системе


1. Создание Банка России


Создание Центрального банка в России происходило в условиях противостояния центрального аппарата Госбанка СССР и Центробанка республики. Этот период был назван "войной законов".

Так, в Постановлении Президиума ВС РСФСР № 146 от 16 августа 1990 года "О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики" было сказано: "В целях обеспечения выполнения Постановления Верховного Совета РСФСР "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики" Президиум Верховного Совета РСФСР постановляет: 1. Государственный банк РСФСР является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления. 2. Передать по состоянию на 1 июля 1990 года на баланс и в оперативное управление Государственного банка РСФСР и его управлений на местах объявленное собственностью РСФСР имущество, а также активы и пассивы российских республиканских специализированных банков и подведомственных им учреждений, предприятий, организаций, учреждений Внешэкономбанка СССР, республиканского управления инкассации с подведомственной ему сетью учреждений и организаций, вычислительных центров Госбанка СССР и специализированных банков СССР на территории РСФСР, включая филиал ГВЦ в г. Москве...

4. Считать недействительными все нормативные акты, противоречащие Постановлению Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики".

5. Предоставить Государственному банку РСФСР право утверждать необходимую ему для выполнения поставленных задач структуру центрального аппарата, смету доходов и расходов, фонд оплаты труда и другие фонды производственного и социального развития, а также порядок решения этих вопросов в учреждениях и организациях Государственного банка РСФСР"*(97).

2 декабря 1990 года был принят Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(98). С принятия этого Закона начинается история организации и деятельности самостоятельного Центрального банка в России как независимого учреждения в системе разделения властей.

Цели, структура и функции Центрального банка РСФСР, его правовой статус первоначально закреплялись не только в вышеназванном Законе, но и в Уставе Центрального банка*(99). В статье первой Устава Центрального банка РСФСР (Банка России), которая называлась "Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус", было сказано: "Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России создан на основании Закона РСФСР "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В своей деятельности Банк России руководствуется указанным Законом, Законом РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР", другим действующим на территории РСФСР законодательством и настоящим Уставом".

Этот Устав был отменен в 1995 году в связи с принятием новой редакции Закона: в ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 года № 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(100) говорилось, что "со дня вступления в силу настоящего Федерального закона утрачивают силу: Закон Российской Федерации "О денежной системе Российской Федерации"; Устав Центрального банка РСФСР (Банка России)*(101).


2. Проблема статуса Банка России


В ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с последними изменениями и дополнениями) сказано: "Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".

Такая норма в отношении статуса ЦБ РФ фактически на сегодняшний день никуда не отсылает. Ни в Конституции РФ, ни в других федеральных законах его статус в достаточной степени не определен. Вероятно, предполагается, что Центральный банк РФ является государственным банком, но нигде это прямо не закреплено.

В Конституции РФ сказано, что "государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации".

Получается, что Банк России не относится к числу органов, осуществляющих государственную власть, то есть не является государственным органом.

Такой подход к определению правового статуса правилен только в смысле независимости Банка России.

В условиях - провозглашенного в России принципа разделения властей правовой статус банка банков должен определяться тем же принципом. Его правовое положение таково, что он не является органом исполнительной власти.

Нечеткость понятия правового статуса и умолчание на сей счет закона в ряде случаев создают противоречия между различными юридическими нормами. Эти противоречия обнаруживаются применительно ко всем главным вопросам, начиная с вопросов понятия денежной власти, ответственности руководящих органов Банка России за принимаемые ими решения и кончая вопросами служебной тайны, надзора за кредитными организациями.


3. Проблема организационно-правовой формы Банка России


Денежная власть, сконцентрированная в одной централизованной структуре (руководящие органы Банка России), которая и предписывает определенные правила, и регулирует локальные ситуации, и контролирует деятельность зависимых от нее субъектов, не вполне адекватна организационным структурам этих субъектов - коммерческих банков.

Организационно-правовая форма любой кредитной организации построена по принципу разделения властей:

- во-первых, учредители (участники) образуют как бы законодательную власть (собрание учредителей, совет директоров);

- во-вторых, в кредитной организации в соответствии с законом и уставом избирается и назначается исполнительная власть (президент, вице-президенты, начальники управлений и отделов и т. п.);

- в-третьих, организационно-правовые формы коммерческих организаций предусматривают создание ревизионных комиссий, которые должны осуществлять контроль в интересах учредителей (участников).

Службы безопасности коммерческих организаций во многом напоминают работу правоохранительных органов. По сути это негосударственные организации, осуществляющие правоохранительную функцию. Кроме того, банковские ассоциации создают третейские суды. Образно говоря, в верхней части всей этой пирамиды кредитных учреждений, организационно-правовые формы которых предусматривают принцип разделения властей, находится властная структура (Банк России), организационно-правовая форма, при построении которой принцип разделения властей не учитывается.

Банк России должен в первую очередь отражать интересы всей банковской системы, однако не отражает и не защищает интересы учредителей (участников) кредитных организаций. В лучшем случае можно считать, что он проявляет некоторую заботу об исполнительных органах кредитных организаций (согласование назначения руководителя и главного бухгалтера кредитной организации). Кроме того, в Банке России нет и ревизионной комиссии, а тем самым нет сдержек и противовесов от узурпации власти и злоупотреблений со стороны чиновничества.

На верхнем уровне банковской системы должны быть созданы структуры, ответственные за обеспечение интересов акционеров и вкладчиков, за объективность и независимость организации надзора и инспектирования в отношении кредитных организаций. Тогда управление банковской системой будет опираться на широкую социальную базу и отразит весь спектр интересов гражданского общества.

Такая концепция в большей мере соответствует идеям социально ориентированного государства.


4. Цели Банка России


В ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"- сформулированы только три цели деятельности Банка России:

- "защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;

- развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов".

Защита прав вкладчиков, акционеров не предусмотрена. Не меняет положения и то обстоятельство, что в ч. 2 ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится: "Главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов".

Во-первых, здесь ничего не сказано о правах вкладчиков и кредиторов. Во-вторых, приоритетна стабильность банковской системы.

В тех случаях, когда вкладчики и другие граждане обращаются с жалобами на банки в Банк России, то в ответ они, как правило, получают стандартные письма со ссылкой на ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации и банковское законодательство, в которых им рекомендуется обращаться в суд.

Правда, в такой ситуации совершенно не ясно, кто должен оперативно реагировать на факты нарушения прав граждан и защищать их законные интересы. Ведь нет специального государственного органа, на который возлагались бы такие задачи. Между тем в Конституции Российской Федерации (ст. 2) предусматривается, что защита прав человека и гражданина - это обязанность государства. Поэтому если нет специального органа государства, который должен защищать права человека и гражданина и осуществлять государственный контроль над качеством финансовых услуг, то, стало быть, его нужно создать. Это должен быть самостоятельный государственный орган, который мог бы иметь право проверять законность банковской деятельности и банковских операций. Этот вопрос требует специального рассмотрения. Учитывая общую ситуацию в банковской системе, следует признать, что цели Банка России все еще не достигнуты. К сожалению, это так.

Для кардинального улучшения общей ситуации не только в банковской системе. но и в экономике страны нужно реструктуризировать Банк России и всю банковскую систему в делом. Поскольку основная проблема, которая детерминируется спецификой российской экономики, - юридическая, то. следовательно, и реструктуризация должна быть тоже юридической.


5. Участие Банка России в капиталах других банков


В процессе ускоренных экономических реформ ставка делалась на развитие рынка, конкуренции, коммерческих банков и приватизацию государственной собственности.

Рынок есть рынок. Поэтому Банк России должен был выйти из капиталов некоторых банков, в которых он имел и имеет сегодня долевое участие и контрольные пакеты акций.

Наиболее характерным примером монополизации всегда был Сбербанк. Предоставленные ему Банком России льготы не были официально объяснены. В нормативных актах, регулирующих обязательное резервирование, нет даже преамбулы с объяснением социальной значимости тех различий, которые установлены для отдельных банков, и, стало быть, остается без ответа вопрос, почему вообще есть эти различия.

То же самое можно сказать и о некоторых других банках, в которых Банку России принадлежат пакеты акций.

Банк России занимает монопольное положение, при котором он совмещает цели центрального банка и одновременно коммерческие цели.

Такая деятельность Банка России нарушает прямой запрет ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации. Она противоречит не только принципу, сформулированному в ст. 8 Конституции Российской Федерации, но и самой логике продекларированных в России либеральных реформ.

Возникшее противоречие было вполне очевидно. Первоначально в ст. 7 Закона от 2 декабря 1990 года № 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции от 26 апреля 1995 года)*(102) говорилось, что "Банк России не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральным законом. Банк России не может участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами".

Предусматривалось, что "ст. 7 указанного Федерального закона вводится в действие с 1 января 1996 года в отношении российских банков, с 1 января 2000 года - в отношении Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли Российской Федерации (Внешторгбанка России) и кредитных организаций с участием Банка России, созданных на территории иностранных государств. Отчуждение находящихся в федеральной собственности акций Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), а также уменьшение доли голосующих акций, по которым государство (Российская Федерация) уполномочено осуществлять право на участие в управлении Сбербанком России (право голоса на общем собрании акционеров Сбербанка России), производятся только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона".

Но в дальнейшем ситуация изменилась. Федеральным законом от 4 марта 1998 года № 34-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"*(103) были внесены дополнения в ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которая теперь дополнена после части первой частями второй - четвертой следующего содержания: "Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капиталах Сберегательного банка Российской Федерации (Сбербанка России), Банка внешней торговли (Внешторгбанка), а также следующих кредитных организаций, созданных на территориях иностранных государств:, Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хан-дельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне. Банк России обязан обеспечить долю своего участия в капиталах Сбербанка России, Внешторгбанка, Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Московского Народного банка ЛТД и Ост-Вест Хандельсбанка АГ в объеме не менее 50 процентов плюс одна голосующая акция. Уменьшение долей участия Банка России в данных кредитных организациях ниже указанного уровня может осуществляться только в случае принятия по данному вопросу специального федерального закона. Отчуждение Банком России акций Донау-банка АГ и Ист-Вест Юнайтед банка осуществляется Банком России самостоятельно после уведомления Государственной Думы"*(104).

Таким образом, если раньше предполагалось, что Банк России со временем выйдет из капиталов других банков, то теперь легализована другая точка зрения, диаметрально противоположная.

Скорее всего, это стало следствием неудач, которые сопутствовали становлению банковской системы и закончились развалом большинства крупных российских банков. Развитие системы коммерческих банков не оправдало тех надежд, которые возлагались на приватизацию государственной собственности.

Вариант, когда Банк России участвует в капиталах других банков, вполне приемлем в течение переходного периода в экономике в условиях краха многочисленных коммерческих банков. Однако при этом должны быть созданы юридические механизмы контроля за тем, как используется собственность.

Для начала нужно провести юридическую реструктуризацию Банка России и всей банковской системы. Нужно создать атмосферу законности в банковских отношениях. Тогда появится или, вернее, восстановится доверие к банкам со стороны населения России, что является главной задачей выхода из кризиса.




Существующие нормы закона должны быть дополнены нормами, гарантирующими развитие конкурентной среды в сфере банковской деятельности и на рынке банковских услуг.

Нужно сделать так, чтобы Банк России был заинтересован в развитии этой конкуренции. Для этого надо откорректировать механизм разделения властей, сдержек и противовесов внутри банковской системы и внутри самого Банка России. Этот механизм гражданского общества универсален. Он не требует больших денежных затрат, но самое главное - он создает экономические механизмы контроля за управлением денежно-кредитной системой.





Схема 6. Участие Банка России в капиталах кредитных организаций


Банк России

Участие в капиталах кредитных организаций, созданных на территории России

Участие в капиталах кредитных организаций, созданных за границей

Обязанность Банка России обеспечить долю своего участия – не менее 50% плюс одна голосующая акция

Отчуждение Банком России акций осуществляется самостоятельно после уведомления Государственной Думы

Сберегательный банк Российской Федерации (Сбербанк России)

Банк Внешней торговли (Внешторгбанк)

Донау-банк АГ, Вена

Ист-Вест Юнайтед, Люксемург

Коммерческий банк для Северной Европы – Евробанк

Московский Народный банк ЛТД

Ост-Вест Хандельсбанк АГ