Geum.ru

Российский университет дружбы народов иванова В. И. Основы конституционного права российской федерации (Учебное пособие)

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Российской федерации
Тренировочные тесты
Судебные органы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10
§ 5. З а к о н о д а т е л ь н ы й п р о ц е с с в

Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и


Законодательным процессом в конституционном праве называется закрепленный правовыми нормами порядок разработки, принятия и введения в действие актов, принятых законодательным органом (Парламентом страны и законодательными органами субъектов федерации).

Законодательный процесс в узком смысле относится лишь к порядку принятия юридических актов законодательными органами. Он является составной частью всего механизма правотворчества, законодательного процесса в широком смысле, под которым понимается осуществление разными субъектами всей правотворческой деятельности и процесс принятия ими правовых актов.

Возможность такого самостоятельного выделения механизма разработки и принятия законов объясняется их значимостью среди других правовых актов, которая особенно возросла в последнее время, в условиях действия принципа разделения властей. Именно путем принятия законов, обладающих более высокой юридической силой, чем правовые акты, например, органов исполнительной власти, парламент имеет возможность влиять на деятельность других органов, добиваясь выполнения принятых законов.

В ст. 76 Конституции РФ различаются федеральные конституционные и федеральные законы, а также законы,
принимаемые субъектами федерации. Критерием такого различия являются предметы ведения как самой федерации (ст.71 Конституции), так и совместного ведения федерации
и ее субъектов (ст. 72 Конституции), а также исключительные предметы ведения субъектов федерации (ст. 73).

Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам; законы субъектов федерации, принятые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Законы субъектов федерации, принятые по вопросам, составляющим их исключительную компетенцию, будут признаны действующими, даже если по данному вопросу принят противоречащий им федеральный закон.

Законодательный процесс состоит из ряда последовательных действий, где одной стороной отношений выступает, как правило, законодательный орган в целом, одна из его палат, специально созданные палатами органы, а на второй стороне - другие субъекты-участники законодательного
процесса.


а) Первой официальной стадией законодательного процесса является законодательная инициатива.

В юридической литературе законодательную инициативу иногда определяют как право внесения законопроекта. Это не совсем точное, неполное понятие, ибо внести законопроект может каждый гражданин, должностное лицо, государственный орган, общественное объединение. Однако юридические последствия в виде определенного хода законопроекта наступают только тогда, когда выполнено несколько обязательных требований, закрепленных в Конституции, в Регламентах палат Федерального Собрания и других законодательных актах.

Одно из важнейших требований относится к лицу, вносящему законопроект - он должен быть субъектом права законодательной инициативы.

Конституция РФ в ст. 104 называет две группы субъектов права законодательной инициативы. Первая группа: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы по любому вопросу ведения Российской Федерации. Вторая группа субъектов: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.

Законопроект, внесенный указанными выше субъектами, должен быть принят к рассмотрению. Именно обязанность соответствующего органа принять законопроект от обозначенных в Конституции субъектов является составной частью этапа законодательного процесса, называемого законодательной инициативой.

Согласно Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу (поэтому сама палата в целом не является субъектом права законодательной инициативы).

Регламент Государственной Думы закрепляет,
что внесенные законопроекты подлежат регистрации,
контроль за которой осуществляет комитет Государственной Думы по организации работы. При этом Регламент
закрепляет ряд обязательных требований к представляемым законопроектам.

К тексту законопроекта вносящий его субъект законодательной инициативы прилагает:

- развернутую характеристику законопроекта, включающую обоснование необходимости его принятия, его целей, прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;

- справки о состоянии законодательства в данной
сфере;

- финансово-экономическое обоснование;

- перечень законов и иных правовых актов, отмены, изменения и дополнения которых требует принятия данного
законопроекта;

- предложение о разработке правовых актов, связанных с реализацией данного закона.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены согласно ч.3 ст. 104 Конституции РФ только при наличии Заключения Правительства Российской Федерации.

б) Рассмотрение законопроекта.

Назначенный ответственный комитет Государственной Думы разрабатывает порядок подготовки и рассмотрения законопроекта; в случае необходимости создает рабочую группу, куда могут включаться депутаты, не являющиеся членами комитета, представители субъекта права законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, эксперты,
специалисты.

Если законопроект рассматривается в нескольких комитетах, может быть образована совместная рабочая группа. Законопроект может направляться на научную, правовую, лингвистическую и другие экспертизы. Все материалы по работе над законопроектом рассматриваются на заседании ответственного комитета.

Законопроект, подготовленный ответственным комитетом, и материалы к нему направляются в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение всей палаты. По этому вопросу комитет принимает постановление.

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если по конкретному законопроекту не принят другой порядок.

Материалы и текст законопроекта к рассмотрению в первом чтении направляются депутатам не позднее, чем за три дня до заседания. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка законопроекта.

Перед депутатами выступает с докладом представитель инициаторов законопроекта и с содокладом - член ответственного комитета Государственной Думы, заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, представителей Президента страны, Федерального Правительства, субъектов федерации и приглашенных лиц.

По результатам первого чтения Государственная Дума может:

- принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним;

- отклонить законопроект;

- принять закон в целом;

- принять решение о проведении всенародного обсуждения по законопроекту, принятому в первом чтении.

Постановление по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Закон, принятый в целом Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется в Совет
Федерации.

Продолжение работы над законопроектом, принятым в первом чтении, происходит в виде внесения в соответствующий комитет предложений об изменении и дополнении конкретных статей, об исключении их полностью или частично. Ответственный комитет изучает эти поправки, может проводить независимую экспертизу новых предложений.

После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.

При втором чтении и докладчик, и выступающие главное внимание уделяют отношению к поправкам как принятым комитетом, так и рекомендованным к отклонению.

После этого проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Отдельное решение принимается об утверждении рекомендаций комитета по отклоненным
поправкам.

Если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении.

Принятый во втором чтении законопроект отправляется в ответственный комитет для устранения внутренних противоречий и редакционных поправок; затем, по завершению этой работы, в течение семи дней он представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

Совет Государственной Думы назначает день для третьего чтения, целью которого является голосование о принятии закона в целом. Возвращение к обсуждению проекта в целом или по отдельным статьям и внесение поправок при третьем чтении не допускается.

В исключительных случаях по требованию большинства депутатов, выраженному их объединениями, может быть поставлен вопрос на голосование о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

в) Принятие закона.

Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов Государственной Думы от общего числа его членов.

Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Государственная Дума одновременно принимает Постановление о направлении Федерального закона в Совет Федерации.

г) Одобрение закона.

Принятый Федеральный закон с соответствующим Постановлением в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации (ст.105 Конституции РФ) вместе с сопроводительными документами.

Все эти материалы регистрируются аппаратом Совета Федерации и направляются в течение 48 часов всем членам данной палаты и в трехдневный срок - в определенный Председателем Совета Федерации комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по закону.

Комитет в своем заключении (не обязательном для Совета Федерации) рекомендует либо одобрить принятый Государственной Думой закон и не вносить его на рассмотрение Совета Федерации (когда комитет считает, что закон можно одобрить без внесения в него изменений и дополнений), либо рекомендует Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой закон (когда комитет считает необходимым отклонить закон в целом или внести в него изменения и дополнения).

В соответствии с Конституцией обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира (ст.106), а также федеральные законы, принятые Государственной Думой по вопросам, отнесенным ч.1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 108 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы.

Всю эту работу Совет Федерации должен провести в течение 14 дней, ибо, если в этот срок федеральный закон не будет рассмотрен Советом Федерации, он считается одобренным, так же, как и в случае, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало большинство депутатов от общего числа членов Совета Федерации. Нерассмотренный Советом Федерации в срок закон направляется Президенту для подписания и обнародования Государственной Думой, а одобренный - Советом Федерации.

Постановление об одобрении федерального конституционного закона принимается большинством, не менее трех четвертей, от общего числа депутатов Совета Федерации. Если рассматриваемые законы не набрали установленной нормы голосов, они считаются не принятыми.

Получив от Совета Федерации постановление об отклонении федерального закона, Совет Государственной Думы передает материалы в ответственный комитет, который представляет Думе свои предложения по преодолению возникших разногласий.

По инициативе двух палат Федерального Собрания, Президента страны, субъекта, внесшего законопроект, может быть создана согласительная комиссия из числа депутатов Государственной Думы и Совета Федерации (ст. 105 Конституции РФ).

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации, стремясь выработать единый текст федерального закона.

Предложения согласительной комиссии могут быть приняты Государственной Думой простым большинством голосов. Федеральный закон в данной редакции вновь направляется в Совет Федерации.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации и согласительной комиссии федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

д) Подписание и обнародование Закона.

Эта стадия наступает различно для федерального конституционного и федерального законов.

Если федеральный закон одобрен Советом Федерации сразу или в редакции согласительной комиссии, принят Государственной Думой вторично, то текст закона вместе с соответствующими законами в течение пяти дней направляется Председателем Совета Федерации Президенту страны для подписания и обнародования.

Если Совет Федерации не рассматривал закон или Государственная Дума в случае несогласия с Советом Федерации вторично квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей) приняла Федеральный закон - он направляется Президенту страны Председателем Государственной Думы.

В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент Российской Федерации в течение 14 дней подписывает и обнародует федеральный закон, с которым он согласен.

Затем Закон публикуется в “Собрании Законодательства Российской Федерации” и в “Российской газете”. Закон может быть опубликован в других печатных изданиях, передан по радио, телевидению, но официальным считается текст, опубликованный в первых двух названных изданиях.

В отношении федерального закона Президент имеет право отлагательного вето в случае его несогласия со всем законом или с отдельными его частями. Тогда вопрос о подписании и опубликовании такого закона откладывается, и проводится сложная процедура повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания закона, отклоненного Президентом страны, которая закреплена в Конституции РФ года и в Регламенте Совета Федерации и Государственной Думы.

Отклоненный Президентом страны федеральный закон направляется Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета или специально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение десяти дней и могут рекомендовать Государственной Думе:

- одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом страны;

- согласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия подобного закона;

- одобрить федеральный закон в ранее принятой
редакции.

Прежде всего, ставится на голосование предложение Президента страны о нецелесообразности принятия отклоненного им закона. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если же принято решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители фракций и депутатских групп.

Первым ставится вопрос на голосование об одобрении федерального закона в редакции, предложенной Президентом. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если это предложение не принято, на голосование ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Для принятия данного решения требуется большинство в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В тот же день принятый вторично закон направляется в Совет Федерации.

Если Государственной Думой одобрены лишь отдельные предложения Президента, то повторное рассмотрение федерального закона откладывается до следующего заседания палаты и закон рассматривается как новый. Соответствующему комитету и правовому управлению аппарата Государственной Думы поручается подготовить текст федерального закона с учетом предложений Президента.

Затем на очередном заседании указанный закон представляется Государственной Думе для одобрения в целом и считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Такой закон в течение пяти дней передается Председателем Государственной Думы на рассмотрение Совету Федерации.

Вместе с текстом федерального закона на имя Председателя Совета Федерации направляется текст послания Президента страны, стенограмма заседания и постановление Государственной Думы о повторном заседании и заключение комитета на послание Президента.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федеральный закон принят в новой редакции, Совет Федерации рассматривает его как вновь принятый.

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом страны и вновь принятого Государственной Думой в старой редакции, Совет Федерации может:

- либо, не открывая обсуждения, поставить на голосование вопрос об одобрении закона в старой редакции;

- либо открыть обсуждение.

Для повторного принятия федерального закона Советом Федерации в старой редакции требуется большинство голосов, не менее двух третей от общего числа депутатов
палаты.

Федеральный закон, представленный Государственной Думой, вместе с текстом постановления Совета Федерации об одобрении закона направляется в срок не более четырнадцати дней со дня поступления в Совет Федерации Президенту страны для подписания и обнародования. Такой закон подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Практически законодательный процесс завершен.

Особый порядок предусматривается для внесения изменений в Конституцию. Эта процедура связана с характером самой Конституции, ее высшей юридической силой, особенностью конституционных норм и рассмотрена в соответствующем разделе.

По сравнению с существующими ранее стадиями процедура разработки и принятия законов стала намного сложнее из-за:

- различия между федеральными и федеральными конституционными законами;

- разного положения палат в этом процессе: Государственная Дума принимает закон, а Совет Федерации одобряет, при этом он целый ряд федеральных законов может не рассматривать вообще;

- особой процедуры ликвидации разногласий по поводу принятого закона между палатами, где Государственной Думе предоставляется возможность преодолеть несогласие Совета Федерации с принятым ею федеральным законом;

- права Президента Российской Федерации на отлагательное вето в отношении федеральных законов и возможность уже двух палат преодолеть это президентское
отклонение.

Несмотря на усложнение этой процедуры, законодательная деятельность Федерального Собрания значительно активизировалась.

Однако разработка и принятие закона - не самоцель. Важно, чтобы закон действовал. Для реализации законов очень важны легальные формы контроля, в первую очередь, со стороны Президента.

Подводя итоги всему сказанному, можно сделать следующие выводы:

В Конституции Российской Федерации провозглашен и реализуется принцип парламентаризма, как в правовом положении Федерального Собрания, так и в закреплении работы депутатов на постоянной и профессиональной основе.

Закрепляя принцип разделения властей, Конституция не наделяет Федеральное Собрание статусом самого высшего органа государственной власти в системе государственных органов.

Конституция делает определенный шаг в переходе к президентской республике, выводя Президента и Правительство практически из-под контроля Парламента.

Сделан определенный шаг и к отказу от признания “императивного мандата”, ибо депутаты палат Федерального Собрания, сохраняя обязанность встреч и приемов избирателей, не должны теперь отчитываться перед ними и не могут быть отозваны своими избирателями.


Контрольные вопросы

для повторения материала IX главы


1. Каково правовое положение Парламента РФ?

2. Какова структура Парламента РФ?

3. Как образуется Совет Федерации Федерального Собрания?

4. Как образуется Государственная Дума Федерального Собрания?

5. Кто является субъектом права законодательной инициативы?

6. Каковы правовые различия между Федеральным Конституционным и Федеральным Законом?

7. В каких случаях президент РФ может распустить Государственную Думу?

8. Что такое Парламентские слушания?

9. Сколько чтений предполагает рассмотрение закона в Государственной Думе?

10. Когда Закон РФ считается вступившим в силу?


Тренировочные тесты

для закрепления материала IX главы


I. Федеральное Собрание состоит:

а) из одной палаты;

б) из трех палат;

в) из двух палат;


II. Может ли Президент России распустить Совет Федерации:

а) да, может;

б) может по согласованию с Правительством;

в) не имеет права;


III. Совет Федерации:

а) имеет право принимать законы;

б) одобряет или не одобряет Федеральные Законы;

в) не имеет никаких прав в отношении законов.


Г л а в а X

ПРАВИТЕЛЬСТВО

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Нормы Конституции и Конституционного права, в целом, закрепляют и регулируют лишь основные принципы организации и деятельности исполнительных органов, которые возглавляет Правительство Российской Федерации. Федеральный Конституционный Закон «О правительстве Российской Федерации» 1997 года регулирует кроме общих принципов и конкретные отношения, связанные с разнообразной сложной деятельностью этого высшего органа управления. Более подробная регламентация отдельных структур и институтов исполнительной власти осуществляется нормами административного права в соответствующих нормативных актах, носящих подзаконный характер.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.10) исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти.

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ). В формировании этого высшего органа управления всего государства главная роль принадлежит Президенту Российской Федерации - он назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), а всех остальных членов - по предложению главы Правительства.

Правительство:

разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета, обеспечивает исполнение бюджета и представляет отчет об этом;

обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней
политики;

обеспечивает законность и правопорядок в стране, принимает меры по охране прав и свобод граждан, охране собственности и борьбе с преступностью;

проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

В ходе своей деятельности Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории России,
одновременно они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам
Президента.

Правительство создается на 4 года и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Досрочно полномочия Правительства могут быть прекращены:

а) если оно подает в отставку и Президент
принимает ее;

б) если Президент сам принимает решение об отставке Правительства;

в) если Государственная Дума выразит недоверие Правительству и Президент, согласившись с этим, объявит об отставке Правительства (Президент вправе не согласиться с Государственной Думой);

г) если Председатель Правительства ставит вопрос перед Государственной Думой о доверии Правительству, а палата Парламента отказывает в этом доверии, то за Президентом остается право решения об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы.

Конституция Российской Федерации выделяет особую роль Председателя Правительства, закрепляя порядок его назначения, а также возлагая на него задачу определять основные направления деятельности Правительства, организовывать его работу.

Кроме того, во всех случаях, когда Президент
Российской Федерации не в состоянии выполнять свои
обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства (кроме права роспуска Государственной Думы,
права назначения референдума и право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации).


Контрольные вопросы

для повторения материала X главы


1. Чем регулируется правовое положение Правительства РФ?

2. Как образуется Правительство РФ?

3. Каков состав Правительства РФ?

4. Какова особенность назначения Председательства Правительства РФ?

5. Какова процедура назначения других членов Правительства?

6. Какие акты принимает Правительство РФ?

7. Кто имеет право отменить эти акты?

8. Кто имеет право вести заседания Правительства РФ?

9. Каковы последствия выражения Государственной Думой недоверия Правительству?

10. Какая роль принадлежит Председателю Правительства по Конституции РФ 1993 года?


Тренировочные тесты

для закрепления материала X главы


I. В отношении законопроектов, связанных с материальными, финансовыми, бюджетными и другими аналогичными вопросами Правительство России :

а) должно давать обязательные предварительные заключения;

б) само принимает эти законы;

в) не участвует в их подготовке;


II. Если Председатель Правительства ставит вопрос перед Президентом об отставке, Президент может:

а) принять отставку Правительства;

б) отказать;

в) не рассматривать это предложение;


III. Постановления и распоряжения Правительства:

а) могут вносить изменения в Законы;

б) должны соответствовать законам;

в) могут отменить законы.


Г л а в а XI

СУДЕБНЫЕ ОРГАНЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ