Geum.ru

О некоторых проблемах реализации приоритетного национального проекта "доступное и комфортное жилье гражданам россии" и состоянии законности в сфере жилищных правоотношений

Вид материалаЗакон

Содержание


Наиболее характерные нарушения жилищного законодательства
Подобный материал:
1   2   3   4

Анализ состояния законности свидетельствует о распространенности нарушений требований Жилищного кодекса РФ и других правонарушений в сфере действия данного приоритетного национального проекта, и в первую очередь при предоставлении земельных участков для жилищного строительства, оформлении и реализации прав землепользования, при привлечении денежных средств граждан для долевого жилищного строительства, при предоставлении жилья по договору социального найма, при пользовании жилыми помещениями и приватизации занимаемых квартир. Повсеместно нарушаются жилищные права несовершеннолетних граждан.

Согласно статистическим данным общее количество выявляемых органами прокуратуры нарушений жилищного законодательства за последние 6 лет постоянно значительно возрастает. Так, если в 2001 г. было выявлено всего 17 тыс. нарушений законов в этой сфере, то в 2007 г. их число составило 103 тыс., т.е. увеличилось в 6 раз, количество выявленных незаконных правовых актов возросло в 3,5 раза (до 8,4 тыс.) <8>.

--------------------------------

<8> Здесь и далее - Отчет о работе прокурора. Форма "П". Утв. Постановлением Госкомстата России. Официально не опубликован.


В разы возросла и активность применения мер прокурорского реагирования. Только в 2007 г. в целях устранения выявленных нарушений законодательства прокурорами принесено 7,7 тыс. протестов, направлено в суды 9,2 тыс. исков (заявлений), внесено 23,7 тыс. представлений. По инициативе прокуроров 6,8 тыс. лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, 5,1 тыс. человек наказано в административном порядке, 12 тыс. должностных лиц предостережено о недопустимости нарушения законов, возбуждено 295 уголовных дел <9>.

--------------------------------

<9> Там же.


В результате проведенного в Алтайском крае анкетирования выяснилось: 75% опрошенных считают, что допускаемые нарушения прав граждан будут тормозить реализацию национального проекта. Необходимость усиления роли прокуратуры в сфере защиты жилищных прав граждан в рамках реализации национального проекта отметили 80% респондентов, 84% опрошенных сочли необходимым участие представителей прокуратуры в разработке и внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в области жилищных прав граждан <10>. В этих условиях существенно возрастает роль прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства, включая неукоснительность соблюдения жилищных прав граждан, их защиты в суде.

--------------------------------

<10> Бессарабова Т. // Законность. 2007. N 6.


Исходя из требований Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", прокурорам предписано уделять особое внимание вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции (п. 8.2). В случаях выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, активно использовать полномочия, установленные ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (п. 12 Приказа) <11>.

--------------------------------

<11> Архив НИИ Академии ГП РФ.


Еще ранее, в Приказе от 19 января 2007 г. N 11 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов", Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал от всех прокуроров обратить особое внимание на сохранность бюджетных средств, выделяемых на реализацию национальных проектов, осуществление федеральных и региональных целевых программ, на их целевое расходование и своевременное доведение до конечных получателей, а также принять меры к активизации работы по обращению в суды с исками и заявлениями, связанными с реализацией национальных проектов, в соответствии со ст. 45, 251 Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ по участию в рассмотрении гражданских и арбитражных дел данных категорий, по внесению жалоб и представлений на незаконные судебные постановления по таким делам <12>.

--------------------------------

<12> Там же.


Все это обусловливает повышение уровня организации надзора за исполнением жилищного законодательства с учетом конкретной ситуации в том или ином регионе, совершенствование работы по защите жилищных прав и законных интересов граждан.


НАИБОЛЕЕ ХАРАКТЕРНЫЕ НАРУШЕНИЯ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,

ВЫЯВЛЯЕМЫЕ ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ, И МЕРЫ РЕАГИРОВАНИЯ НА НИХ


В Жилищном кодексе Российской Федерации заложен новый правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции Российской Федерации, ст. 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе жилищных. Кодекс закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к их защите в административном порядке (ст. 11 ЖК РФ). Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Суды рассматривают жилищные дела на основании заявлений (исковых или иных) либо жалоб заинтересованных лиц.

Административный порядок защиты жилищных прав (т.е. обращение с заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, которые являются вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право) применяется лишь тогда, когда такой порядок прямо предусмотрен Жилищным кодексом РФ или иным федеральным законом.

Органы прокуратуры вносят ощутимый вклад в дело защиты жилищных прав граждан присущими им методами. Помимо вышеизложенных мер прокурорского реагирования они активно используют и "административный" ресурс. В 2007 г. прокурорами разрешено 101,6 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, из них 22 тыс. признаны обоснованными и жилищные права граждан восстановлены <13>. Однако соблюдение административного порядка не лишает заявителя права на обращение в суд с обжалованием решения, принятого в административном порядке, в соответствии с нормами, установленными гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

--------------------------------

<13> Отчет о работе прокурора. Форма "П".


В ст. 11 Жилищного кодекса РФ указано, что защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством путем:

1) признания жилищного права;

2) восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения;

3) признания судом недействующими полностью или в части нормативного правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права и противоречащих Жилищному кодексу РФ или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа либо нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу;

4) неприменения судом нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, противоречащих Жилищному кодексу РФ или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа или нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу;

5) прекращения или изменения жилищного правоотношения;

6) иными способами, предусмотренными Жилищным кодексом РФ, другим федеральным законом.

Данной статьей установлен примерный перечень способов защиты жилищных прав средствами национальной правовой системы, поскольку каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ), например в Европейский суд по правам человека.

Вместе с тем анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует о неудовлетворительном состоянии законности в сфере соблюдения прав и законных интересов граждан в области жилищных правоотношений, нарушается установленный законом порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, что существенно замедляет темпы возведения жилья и негативно сказывается на реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". Повсеместно не соблюдаются требования градостроительного, земельного, природоохранного законодательства практически на всех этапах строительства, начиная с момента выделения и отведения земельного участка до проектно-разрешительной документации, приема объектов в эксплуатацию.

Нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по рассматриваемым вопросам зачастую не соответствовала федеральному законодательству.

Распространенными являются нарушения федерального законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию приоритетных национальных проектов. В основном они выявлялись в деятельности органов местного самоуправления. Многочисленны факты нецелевого расходования, нерационального и неэффективного использования материальных и финансовых ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К тому же органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принимались нормативные правовые акты, противоречащие требованиям федерального законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств при реализации приоритетных национальных проектов в том числе "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Так, несмотря на утвержденную Законом Самарской области Целевую программу "Жилище" на 2006 - 2010 годы и выделенные бюджетные средства на реализацию подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства", муниципальными образованиями не соблюдались требования федерального законодательства и механизм реализации подпрограммы: не был утвержден проект планировки территории для жилищного строительства; не принимались решения соответствующего органа местного самоуправления об утверждении плана подготовки правил землепользования, застройки и программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Не выполнялись все условия для получения субсидии согласно Правилам предоставления из федерального бюджета субъекта РФ субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков под жилищное строительство коммунальной инфраструктурой. Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам между Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Самарской областью не было своевременно заключено. После вмешательства областной прокуратуры выявленные нарушения устранены.

В Курганской области серьезным барьером на пути к реализации национального проекта являлись: отсутствие градостроительной документации из-за непоступления бюджетных средств на ее подготовку; необеспеченность органов местного самоуправления нормативно-правовыми документами в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, а также правилами землепользования, застройки и местных нормативов градостроительного проектирования. Кроме того, в нарушение действующего законодательства, в том числе Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 N 310-ФЗ) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <14>, администрацией области неоднократно предоставлялись земельные участки для жилищного строительства без проведения торгов. Прокуратурой области выявлено более 60 нарушений порядка предоставления земли для этих целей. В связи с чем прокурорами опротестовано 43 правовых акта местного самоуправления, внесено 14 представлений об устранении выявленных нарушений, предостережено пять должностных лиц о недопустимости нарушения закона, возбуждено в отношении застройщиков 12 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие земельного участка (штраф на юридических лиц - до 20 тыс. руб.), а также по ст. 9.5 КоАП РФ за нарушение установленного порядка строительства... (административный штраф на юридических лиц - от 500 тыс. до 1 млн. руб.).

--------------------------------

<14> СЗ РФ. 2001. 29 октября. N 44. Ст. 4148; Там же. 2007. 26 ноября; Российская газета. N 211-212. 2001. 30 октября; Там же. 2007. 27 ноября.


Прокуратурой Тверской области выявлены нарушения требований ст. 30.1 Земельного кодекса РФ, предусматривающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе об обязательном проведении аукциона по продаже земельных участков и продаже права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, а также Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 <15>, в части нарушения сроков возврата задатка. В результате принятых мер прокурорского реагирования нарушения устранены. (Подобные нарушения выявлялись прокурорами и в других субъектах Российской Федерации.)

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2002. 18 ноября. N 46. Ст. 4587; Российская газета. N 221. 2002. 21 ноября.


В ряде мест не выделялись своевременно государственные гарантии Российской Федерации некоторым субъектам, а также средства в иных формах на реализацию подпрограммы "Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства".

При реализации подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" прокурорами выявлялись нарушения, связанные с условиями ее реализации. Так, прокуратурой Орловской области установлено, что в рамках подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" предусмотрено осуществление финансирования мероприятий по завершению строительства, реконструкции или модернизации объектов, которые были начаты ранее при реализации подпрограмм "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда" и "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации". Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. N 140-р <16> утвержден Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, куда вошли объекты коммунальной инфраструктуры, расположенные в Орловской области, в том числе реконструкции и расширения очистных сооружений, реконструкции водопроводов и сборных канализационных коллекторов, технического перевооружения энергоустановок водопроводных насосных станций, всего на сумму около 28 млн. руб. Однако предусмотренная нормативными актами отчетность об использовании средств федерального бюджета и реализации указанных проектов в Росстрой коллегией областной администрации не представлялась до вмешательства прокуратуры.

--------------------------------

<16> СЗ РФ. 2006. 27 февраля. N 9. Ст. 1026 (распоряжение).


Прокурорами выявлялись многочисленные факты нарушения закона при формировании списков молодых семей, изъявивших желание участвовать в реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей", и по использованию бюджетных средств, выделенных на ее реализацию.

Например, в Еврейской автономной области в нарушение Правил предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285, в ред. от 29.12.2007 N 979) <17>, устанавливающих условия участия молодой семьи в этой подпрограмме - признание ее нуждающейся в улучшении жилищных условий органами местного самоуправления по месту их постоянного жительства, правительством области не были определены форма и порядок формирования органом местного самоуправления списка молодых семей - участников подпрограммы, изъявивших желание получить субсидии, в том числе за счет средств федерального бюджета, а также нуждаемость молодой семьи в улучшении жилищных условий. Формирование списков было поручено Комитету по молодежной политике, а не органам местного самоуправления. Несмотря на несоответствие положений Порядка федеральному законодательству в части формирования списков молодых семей для получения субсидий, в том числе за счет средств федерального бюджета, в соответствии с его нормами осуществлялось формирование списков молодых семей, изъявивших желание участвовать в реализации подпрограммы. В нарушение требования законодательства Единый сводный список молодых семей не был утвержден, равно как и списки претендентов и резервистов, хотя контрольные цифры для этой области распределены Приказом Росстроя от 28 июля 2006 г. N 189 (в ред. от 14.12.2006 N 330) в размере 2,266 млн. руб. К тому же из 45 молодых семей, состоящих в списках, только семь признаны в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Документов, подтверждающих нуждаемость других семей в улучшении жилищных условий, на момент проверки не нашлось. По требованию прокуратуры приняты меры к устранению выявленных нарушений законодательства.

--------------------------------

<17> Российская газета. N 105. 2006. 19 мая; СЗ РФ. 2006. 22 мая. N 21. Ст. 2262.


В нарушение Постановления Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 органом государственной власти Республики Башкортостан не определены порядок и условия признания молодой семьи, имеющей достаточные доходы либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. Не приняты нормативные правовые акты о порядке формирования органом местного самоуправления списка молодых семей и форма этого списка, законодательно не определена методика распределения субсидий между муниципальными образованиями, участвующими в реализации подпрограммы. Об устранении выявленных нарушений республиканской прокуратурой внесено представление в Правительство Республики Башкортостан.

Подобные нарушения Постановления Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 имели место и в других регионах страны. Так, в одном из районов Волгоградской области в ряде населенных пунктов не определены органы, уполномоченные вести учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, а также не утверждена учетная норма предоставления жилья. По всем нарушениям законодательства прокурорами внесены представления.

При реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" нарушается порядок при формировании списка молодых семей, информация о доходах молодой семьи не соответствует установленной форме, в учетных делах отсутствуют копии финансовых лицевых счетов, не соблюдается 10-дневный срок рассмотрения заявлений молодых семей о включении их в число участников подпрограммы.

Обобщение практики прокурорского надзора показало, что государственная поддержка молодых семей в виде предоставления соответствующих субсидий в ряде случаев являлась незаконной. В частности, такие субсидии предоставлялись молодым семьям, обеспеченным жилой площадью по установленным нормам и не состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Вместе с тем в ряде регионов прокурорами выявлялись необоснованные уменьшения требований, предъявляемых к претендентам на получение жилья. Так, в одном из районов Волгоградской области в муниципальной программе об обеспечении жильем молодых семей не значилось предусмотренное Постановлением Правительства РФ от 13 мая 2006 г. N 285 такое важное условие, как наличие у семьи доходов либо иных денежных средств, достаточных для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья, в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. Кроме того, администрацией ущемлялись права молодых семей, которым отказывали в признании их участниками подпрограммы, поскольку неверно рассчитывался среднемесячный доход членов семьи в сторону уменьшения его в несколько раз. По выявленным нарушениям приняты меры прокурорского реагирования.

Прокуратурой Республики Дагестан выявлено недофинансирование в 2006 г. программы обеспечения жильем молодых семей на сумму 32,2 млн. руб., а также нарушения требований законодательства при предоставлении молодым семьям субсидий на уплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита. В то же время вопреки условиям программы и заключенных договоров от ее участников на погашение займа или средств реинвестирования не поступило 838,7 тыс. руб. Установлено также необоснованное предоставление займа за счет средств республиканского бюджета на сумму 539,9 тыс. руб. В нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса РФ допущено неэффективное использование средств федерального бюджета свыше 1,2 млн. руб., предусмотренных на реализацию данной программы. Для устранения выявленных нарушений прокуратурой внесены представления в соответствующие органы.

Прокурорские проверки использования бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категории граждан, установленных федеральным законодательством", показали, что в некоторых субъектах Федерации реализация указанной подпрограммы не осуществлялась ввиду неперечисления средств из федерального бюджета на эти цели. Между тем прокурорами выявлялись факты несвоевременного принятия нормативных правовых актов субъектами Федерации в целях реализации подпрограммы.