Политика Турции на Кавказе: регион упущенных возможностей
| Вид материала | Документы |
- Ущего года Комитет по Сталинским премиям в области литературы и искусства в связи, 577.87kb.
- Лекция 31, 155.07kb.
- 1. Предмет и метод. Основные понятия экономики, 49.49kb.
- Отчет главы администрации города о своей деятельности и деятельности администрации, 377.7kb.
- Г. Дербент Политика России на Северо-Восточном Кавказе в первой половине XIX в.: спорные, 40.22kb.
- Фискальная политика государства, 83.92kb.
- Политика россии на северном кавказе в первой четверти XVIII, 2103.08kb.
- Лекция 4 ч, 128.57kb.
- -, 225.8kb.
- Ситуация на Северном Кавказе – оценка неоднозначная, 137.25kb.
В то же самое время, приоритетной задачей для Турции была диверсификация источников и поставщиков энергоносителей и, в частности, уменьшение зависимости от России, которая обеспечивала основную часть турецкого импорта природного газа. Становление Кавказского региона как потенциально одного из крупнейших поставщиков энергоресурсов в мире одновременно с ростом спроса на природный газ внутри страны значительно усиливали стремление Турции играть всё большую роль в регионе [9, c.58].
Политические и стратегические расчеты также имели важное значение в проведении Турцией собственной энергетической политики: Анкара рассматривала вопросы добычи и поставок каспийской нефти и газа как неотъемлемую часть региональной конкуренции с Россией и Ираном в борьбе за политическое и экономическое влияние на Кавказе. Кроме того, существовало твердое убеждение, что если Турции действительно удастся стать центральным звеном в энергетическом коридоре Восток-Запад, предложенном для экспорта каспийского газа и нефти из центральноазиатских стран на западные рынки, то ее стратегическое значение для ЕС и США резко возрастет.
Для воплощения этих задач Турция стремилась установить тесные политические и дипломатические связи с богатыми энергоносителями странами Каспийского региона, в особенности – с Азербайджаном. В 1994 г. Турецкая Нефтяная Компания (ТНК) вошла в состав консорциума нефтедобывающих компаний, созданного совместно с правительством Азербайджана для добычи нефти из Каспийских месторождений. По условиям договора, ТНК, находящаяся в государственной собственности, владела около 7% акционерного капитала консорциума [10, c.174].
Кроме того, Турция активно участвовала в разработке проектов трубопроводов, которые должны были служить для транспортировки энергоносителей сначала с Каспия через территорию Азербайджана и Грузии в Турцию, а далее - в западноевропейские страны.
В 2006 г. был введён в эксплуатацию нефтепровод Баку – Тбилиси – Джейхан (БТД). Это стало первым шагом на пути превращения Турции в «энергетический узел», через который должны были происходить все основные поставки центральноазиатских энергоресурсов в ЕС. Этот проект имел колоссальное значение для развития энергетического коридора «Восток-Запад», поскольку обеспечивал связь Азербайджана, географически не имеющего выхода к морю, с западными рынками. Нефтепровод БТД изначально получил полную поддержку Соединенных Штатов, поскольку, во-первых, укреплял позиции Турции – стратегического партнера США – в качестве влиятельного актора в Каспийском и Кавказском регионах, а во-вторых, обеспечивал альтернативные транспортные сети в обход России и Ирана, что уменьшало энергетическую зависимость Европы от этих стран и, соответственно, оставляло их руководство без дополнительных рычагов влияния на политическую ситуацию в регионе. О важности этого проекта для внешней политики Азербайджана, Турции, США и Грузии свидетельствует хотя бы тот факт, что он постепенно воплощался в жизнь на протяжении нескольких лет, однако непременно оставался приоритетным направлением работы всех правительств и глав государств, которые за это время сменились у власти в вышеупомянутых странах [11, c.3].
В марте 2007 года заработал и газопровод Баку – Тбилиси – Эрзурум (БТЭ), который должен был обеспечить поставки азербайджанского газа в Грузию и Турцию, наконец покончив с их зависимостью от России и Ирана соответственно. Обе страны считали диверсификацию поставщиков энергоресурсов приоритетной стратегической задачей, поскольку в последнее время все чаще становились жертвой «газового» шантажа своих партнеров (последний пример – зима 2007 г., когда Россия прекратила поставки голубого топлива в Грузию из-за резкого ухудшения двусторонних отношений). Другим проектом, который должен соединить Азербайджан и Турцию общей сетью газопроводов, является Набукко, который будет использоваться для перекачки азербайджанского (а при условии успешных политических договоренностей – еще и туркменского, иранского и иракского) газа в Турцию, Болгарию, Венгрию и Австрию. Открытие этого газопровода длиной 3 300 км и стоимостью около 10,5 млрд. долларов запланировано на 2013 год [12].
Хотя картина уже существующих и только предложенных нефте- и газопроводов довольно сложная, общая цель всех подобных инициатив Турции в этой сфере чётко прослеживается. Во-первых, необходимо создать единую энергетическую систему, которая соединила бы между собой страны Кавказа и Каспия, затем – занять в этой системе место центрального звена, без которого было бы невозможным функционирование какого-либо проекта и, в результате, закрепиться в статусе влиятельного регионального актора.
Сегодня Турция впервые за многие годы вплотную приблизилась к воплощению этой задачи. Уже функционируют нефтепровод Баку – Тбилиси – Джейхан и газопроводы Баку – Тбилиси – Эрзурум и Голубой Поток, в рамках которого Турция официально сотрудничает с Россией с 2005 года. На стадии разработки находятся проекты подключения казахской нефти в БТД, расширение поставок российского газа благодаря открытию Голубого потока-2, планируются возможные маршруты поставки туркменского, иранского и иракского газа в Европу через газопровод Набукко.
С другой стороны, Турция активно развивает и транспортные сети в масштабе всего региона. Еще в июле 1993 года в Анкаре состоялось заседание двусторонней турецко-грузинской транспортной комиссии, на котором было принято принципиальное решение о необходимости создания железнодорожного сообщения между Карсом и Тбилиси. Когда в 2004 году к переговорам присоединился Азербайджан, эта железнодорожная сеть была значительно расширена и с тех пор включает еще и Баку. В мае 2005 года президенты Азербайджана, Грузии и Турции торжественно подписали трехстороннюю декларацию о намерениях, включавшую планы построить к 2010 году «железный шелковый путь на Кавказе» – железную дорогу Карс – Тбилиси – Баку [13].
Одновременно были организованы регулярные паромные рейсы Самсун (Турция) – Поти (Грузия), что позволило резко увеличить пассажиропоток между двумя странами. Что касается авиаперевозок, Турецкие Авиалинии стали первой международной компанией, которая начала совершать регулярные прямые рейсы во все региональные столицы, благодаря чему стала крупнейшим авиаперевозчиком, выполняющим рейсы из стран Кавказа в Европу. После открытия обновленного Батумского аэропорта, Турецкие Авиалинии получили право использовать его как национальный транзитный пункт, позволяющий турецким пассажирам добираться до нужных им турецких городов через грузинский аэропорт даже не имея при себе загранпаспортов [3, c.179]. Все это создает уникальные условия для развития экономического сотрудничества в регионе.
Впрочем, наряду с положительными эффектами активного развития энергетических и транспортных сетей, этот процесс может привести и к негативным последствиям, ведь любые инициативы, способные изменить существующий баланс сил в пользу того или иного государства, непременно вызывают недовольство других акторов и способствуют нарастанию напряженности в регионе.
Распространенное убеждение, что «кто контролирует главные транспортные сети и обеспечивает большую долю транзита нефти, тот и получит значительное влияние не только на Кавказе и в Центральной Азии, но и в глобальном политическом масштабе», создает дополнительные источники нестабильности. В связи с этим борьба за влияние среди региональных государств, которая включает политическое, идеологическое и религиозное измерения, дополнительно усиленная конкуренцией на рынке энергоресурсов, значительно повышает риск возникновения вооруженных конфликтов [14, с.119-120].
В этом контексте для Турции особое значение приобретает ситуация в Грузии, Нагорном Карабахе и Чечне, поскольку она угрожает не только общей стабильности Кавказского региона, но и безопасности энергетических систем, проходящих через территорию Турции, значительно снижая ее привлекательность для западных партнеров. Кроме того, существует еще и курдский фактор. В прошлом, курдская террористическая организация ПКК неоднократно заявляла о возможности саботажа в восточных регионах Турции на трубопроводах, используемых для транспортировки каспийской нефти и газа. С одной стороны, это был способ нанести стране экономический ущерб, но что более важно, для курдских сепаратистов это была возможность подорвать стратегическое значение Турции в мире как транзитного государства и создать дополнительные трудности для развития сотрудничества с другими странами в регионе. Подобные заявления несколько раз вынуждали турецкие власти усиливать меры безопасности на своем отрезке трубопровода Баку – Тбилиси – Джейхан, чтобы заверить европейских потребителей в надежности этого сообщения [15, с.241].
Именно соображениями безопасности объясняется выбор не всегда самых дешевых, однако наиболее надежных маршрутов транспортировки энергоносителей, а также направлений грузо- и пассажиропотока. В частности, это является главной причиной исключения Армении из большинства региональных проектов. Например, хотя кратчайший маршрут нефтепровода из Азербайджана к Средиземному морю лежит через Армению, нерешенный Нагорно-Карабахский конфликт (как и непредсказуемость политического руководства Ирана) в конце концов вынудил участников проекта отдать предпочтение Грузии.
Следует упомянуть, что в 1990-е годы существовали попытки использовать строительство регионального нефтепровода с целью ускорить решение Нагорно-Карабахского конфликта. Так, в 1995 г. американская компания Юнокал (Unocal), воплощая в жизнь идею, предложенную Советом Национальной Безопасности США, пообещала проложить «трубопровод мира», который проходил бы по территории Нагорного Карабаха и Армении и заканчивался в Турции. Однако руководство этих государств, равно как и ведущие международные нефтяные компании (Amoco, BP) выступили категорически против возможности обусловить экспорт азербайджанской нефти решением политического конфликта. К тому же, обе компании считали недопустимым выбирать для транспортировки энергоресурсов маршрут, проходящий через в высшей степени нестабильный регион. В результате, предпочтение было отдано двум альтернативным направлениям трубопроводов – северному (через территорию России) и западному (через Грузию).
Сегодня Баку также активно использует «газовую карту» в своей политике на Южном Кавказе. Во-первых, Азербайджан очень чётко дал понять, что его поддержка новому проекту Южного Коридора (Southern Corridor), в котором серьёзную заинтересованность проявлял Европейский Союз, возможна лишь при условии пассивной позиции Брюсселя в процессе возобновления дипломатических отношений Анкары и Еревана. Во-вторых, вопрос транспортировки азербайджанского газа через территорию Турции оставался нерешенным до тех пор, пока турецко-армянское сближение не было приостановлено. Хотя на данном этапе переговоры между двумя странами идут уже на уровне создания специальных экспертных комиссий для разработки технических деталей, судьба газового сотрудничества Азербайджана и Турции во многом зависит от будущего развития турецко-армянских отношений. Показательным в этом плане является подписание 14 сентября 2010 года политической декларации о создании проекта соединительного трубопровода Азербайджан – Грузия – Румыния, который должен ещё раз напомнить Анкаре о существовании альтернативных направлений экспорта азербайджанского газа в обход Турции [16].
В целом, участие Турции в энергетических и транспортных инициативах, которые развивались в Каспийско-Кавказском регионе в 2000-е годы, следует признать успешным. Во-первых, благодаря диверсификации поставщиков энергоресурсов уменьшилась энергетическая и, в определенной мере, политическая зависимость страны от России и Ирана. Во-вторых, расширение сети нефте- и газопроводов, которая сегодня уже включает в себя наиболее влиятельные региональные державы и, таким образом, усиливает их взаимозависимость, будет объективно способствовать быстрому развитию партнерских экономических отношений, в которых Турция играет ведущую роль страны-транзитёра. Впрочем, возможности Анкары на энергетическом рынке ограничиваются отсутствием собственных ресурсов, чрезвычайно сильной конкуренцией со стороны других государств, политической нестабильностью в регионе и нерешёнными проблемами в отношениях с отдельными странами, в первую очередь – с Арменией.
Прослушать
На латинице
Военно-политическое сотрудничество. Безопасность всегда оставалась одним из главных приоритетов для стран Кавказа. Этот регион, расположенный между Европой и Азией, богатый энергоресурсами и наделённый уникальным геополитическим положением, неоднократно становился предметом соперничества региональных и глобальных сил. В то же время, большое количество «замороженных» конфликтов и латентных противоречий, а также смешанное расселения родственных этнических групп на территории соседних стран, усложняет реализацию экономически выгодных проектов и делает военно-политическое сотрудничество важной составляющей региональной политики.
С момента распада Советского Союза оформление стратегии национальной безопасности Турции на Кавказе прошло несколько этапов. Однако на протяжении всего этого периода наблюдалась последовательность в соблюдении главного принципа региональной политики Турции – предпочтение отдавалось многосторонним инициативам, двусторонние отношения развивались в меньшей степени. Одновременно с этим Турция всячески старалась противостоять единоличному вмешательству в решение региональных проблем других государств, не являющихся странами региона, даже в том случае, когда ими оказывались стратегические партнеры Анкары. Таким образом, большинство усилий по укреплению военно-политической и экономической безопасности региона были и остаются сосредоточены в рамках программ широкомасштабного регионального сотрудничества, проводимых с участием всех заинтересованных сторон, зачастую под эгидой международных организаций или трансатлантических институтов.
Хотя в разное время Турция по-разному определяла угрозы национальной безопасности, существующие для неё на Кавказе, в борьбе с этими угрозами прослеживалась определенная наследственность – главный упор в большинстве случаев делался именно на развитие многосторонних инициатив.
На первом этапе, который условно можно обозначить как 1991 – 2001 гг., главные риски были связаны с общей нестабильностью региона, которой способствовал геополитический вакуум, образовавшийся после распада Советского Союза. С одной стороны, в Турции существовали небезосновательные опасения, что этот вакуум мог быть заполнен влиянием Ирана или же им могли воспользоваться отдельные маргинальные группы, что привело бы к быстрому распространению радикального ислама. С другой стороны, необходимо было контролировать и уравновешивать восстановление былой мощи России. В этом контексте Турция отказывается от попыток позиционировать себя в качестве единоличного лидера в регионе. Вместо этого, активно начинает развиваться региональное партнерство с Соединенными Штатами, которое в первую очередь было направлено на ограничение возможностей Ирана и России. Именно поэтому когда в 1994 г. появилась программа НАТО Партнерство ради мира, Турция, являющаяся членом этой организации с 1952 г., воспользовалась удобным моментом для развития тесного сотрудничества со странами постсоветского пространства, и главным образом – своими непосредственными соседями на Кавказе, уже в рамках этой многосторонней инициативы.
Помимо участия турецких военных в совместных тренировках, Анкара также оказывала существенную техническую и военно-учебную помощь Грузии и Азербайджану. Так, например, в июне 1997 г. между Турцией и Грузией был подписан договор о сотрудничестве в оборонной сфере, по которому Турция обязывалась проводить военные тренировки для грузинских офицеров. Происходили регулярные учения с целью повысить общий уровень подготовки грузинской армии, приблизить его к современным стандартам НАТО; активно развивались военно-политические отношения с Баку. Более того, в середине 1990-х годов даже обсуждалась возможность создания военных баз НАТО на территории Азербайджана в том случае, если в Армении появятся российские базы.
Другой угрозой миру и стабильности в регионе оставались сепаратистские тенденции во многих частях Кавказа. Возможность ослабить эти настроения или хотя бы смягчить их негативные последствия Анкара видела в интеграции стран Кавказа и Центральной Азии в общеевропейские институты, такие как Совет Европы и Конференция по безопасности и сотрудничеству в Европе. Турция традиционно поддерживала деятельность международных и региональных организаций, призванных содействовать мирному разрешению конфликтов в регионе. Большие надежды в свое время возлагались на деятельность ОБСЕ. В частности, Турция является участницей Минской группы ОБСЕ, которая была создана в 1992 г. для решения Нагорно-Карабахского конфликта. Впрочем, в нынешнем статусе она оказалась неспособной предложить эффективные решения, а инициатива Азербайджана расширить институт сопредседателей с трех (США, Россия, Франция) до четырех стран (за счет Турции) вызвал резкие протесты Еревана и не получил достаточной поддержки среди других участников.
На втором этапе, который начался после террористических атак 11 сентября 2001 г. и продолжался до российско-грузинской войны 2008 г., борьба с терроризмом, а также другими проявлениями радикального ислама, официально провозглашается приоритетом политики безопасности Турции.
Во-первых, Анкара с самого начала активно поддержала призыв Соединенных Штатов присоединиться к глобальной войне с терроризмом, в которой ей отводилась ключевая роль – начиная от собственно военных операций по ликвидации боевиков террористических организаций, таких как Аль-Каида, вплоть до экономического восстановления послевоенного Афганистана и внедрения в этой стране турецкой политической модели демократического, светского государства с подавляющим большинством мусульманского населения.
Во-вторых, все большее беспокойство в Турции вызывало быстрое распространение и популяризация довольно радикальных тюркско-исламских движений в Центральной Азии и на Кавказе, которые постепенно превратились во влиятельную политическую силу. Если на ранних этапах деятельность подобных организаций ограничивалась созданием культурных центров и учебных заведений с подчёркнуто религиозным контекстом, то в 2000-е гг. они приняли форму разветвленных сетей с огромным количеством последователей, колоссальными финансовыми ресурсами и политическими проектами, которые представляли собой реальную альтернативу существующей в Турции светской системе правления. Победа на парламентских выборах 2002 г. умеренной исламистской партии Справедливости и Развития только усилила эти опасения среди секуляристских элит государства.
Наконец, в-третьих, серьезную угрозу внутренней безопасности Турции представляла курдская террористическая организация ПКК, которая активизировала свою деятельность после начала войны в Ираке в 2003 г. В то же время, в связи с возобновлением военных действий в Чечне в 1999 г. перед Грузией остро встала проблема расселения чеченских беженцев (среди которых кроме мирного населения часто встречались и чеченские боевики), что усиливало социальную напряженность в стране и создавало благоприятные условия для втягивания региона в сеть нелегальных каналов контрабандной торговли. Поэтому, пока Соединенные Штаты были сосредоточены на борьбе с международными террористическими организациями, Турция главные усилия направляла на поддержание своей внутренней и региональной безопасности. В частности, с этой целью в апреле 2002 г. президенты Турции, Грузии и Азербайджана выступили с совместной декларацией о развитии трехстороннего сотрудничества, а министры внутренних дел подписали договор о совместных действиях в вопросах энергетической безопасности, охраны существующих в регионе нефтепроводов, борьбы с терроризмом и организованной преступностью.
Кроме того, Анкара инициирует ряд многосторонних инициатив, направленных на улучшение профессиональных качеств и мобильности сил безопасности, обмен опытом борьбы с организованной преступностью, обеспечение быстрого доступа к оперативной информации для всех стран Черноморского и Кавказского региона. Собственно по ее инициативе в 2001 г. была создана Черноморская группа военно-морского сотрудничества БЛЭКСИФОР, в состав которой вошли представители шести причерноморских государств, в том числе Турции и Грузии. В марте 2004 г. Турцией также была начата операция Черноморская гармония, призванная «объединить усилия всех стран в противодействии терроризму и асимметричным угрозам в мире». Целью этой операции было определено обеспечение морской безопасности в регионе, определение, содержание и предупреждение рисков и потенциальных угроз терроризма, незаконного перемещения грузов, продажи оружия массового поражения, средств его доставки и сопутствующих материалов [17, с.54].
Подобные многосторонние инициативы позволяли Турции, с одной стороны, выступать проводником идей НАТО и США в регионе, однако, с другой стороны, предупреждать непосредственное вмешательство внешних сил, что могло бы привести к дальнейшей дестабилизации ситуации в регионе.
Эта тенденция к «закрытию» региона для нерегиональных актеров особенно ярко проявилась во время российско-грузинской войны в августе 2008 года, которой собственно и отмечено начало условного третьего этапа политики безопасности Турции на Кавказе. Тогда между Вашингтоном и Анкарой возник дипломатический скандал после того, как Турция отказалась пропускать в акваторию Черного моря американские корабли, которые везли гуманитарную помощь в Грузию. Официально такая позиция была мотивирована необходимостью соблюдать режим прохода кораблей через проливы Босфор и Дарданеллы, установленный ещё Конвенцией Монтрё 1936 г. (водоизмещение американских кораблей значительно превышало максимально допустимые показатели). Впрочем, большинство экспертов склонны усматривать в этом скорее нежелание Анкары видеть в Черном море иностранные военно-морские силы. Хотя уже через несколько дней проблема была решена, а соответствующее разрешение предоставлено, подобное поведение Анкары продемонстрировало её восприятие Чёрного моря как исключительно российско-турецкой зоны влияния.
В целом, августовский кризис 2008 года явно показал ограниченность и слабость региональной политики Турции на Кавказе. Ещё раз стало очевидно, что существуют объективные факторы, которые осложняют выработку полноценной и последовательной внешнеполитической линии вопреки многочисленным попыткам Анкары проводить политику доброго соседства со всеми странами региона. Во-первых, и в турецком обществе, и в турецком парламенте присутствуют уже традиционно сложившиеся сообщества турецких граждан грузинского и северокавказского происхождения (абхазы, аджарцы, осетины, месхетинцы и др.), которые во время войны 2008 г. активно лоббировали интересы соответствующих этнических групп в регионе. Именно поэтому, хотя официальная Анкара продолжала поддерживать территориальную целостность Грузии, руководители государства были вынуждены очень осторожно выбирать формулировки и призывать к мирному и взаимовыгодному урегулированию конфликта, учитывая позицию многочисленной северокавказской диаспоры в стране.
Во-вторых, Турция оказалась перед трудным выбором между поддержкой стратегически важного союзника Грузии и экономически выгодного и политически влиятельного партнера России. Поддержание территориальной неделимости Грузии соответствовало собственным национальным интересам Турции, к тому же хорошо вписывалось в ее имидж добросовестного исполнителя всех норм международного права и справедливого арбитра в региональных спорах. Однако ухудшение отношений с Россией непременно привело бы к существенному сокращению объема товарооборота и туристической активности между двумя странами, а, следовательно, оказало бы негативное влияние на общее состояние экономики Турции.
В-третьих, в более широком смысле выбор в пользу России или Грузии одновременно воспринимался как выбор между долгосрочным военно-политическим союзником – Соединенными Штатами и бывшим соперником / нынешним партнером по экономическим и энергетическим проектам – Российской Федерацией. С одной стороны, позиции Турции и России по многим вопросам региональной политики совпадают. Обе страны пытаются отдалить США от непосредственного вовлечения в дела региона и предотвратить превращение бассейна Черного моря в потенциальный плацдарм для военных операций против Ирака или нанесения удара по Ирану. Хотя Турция и остается членом НАТО, Москва и Анкара разделяют взгляды на необходимость соблюдения положений Конвенции Монтрё и режима прохода через Черноморские проливы, мотивируя это желанием избежать превращения Черного моря в «частные владения НАТО» [18, c.86-87]. Принципиальное согласие было также достигнуто в вопросе борьбы с чеченскими и курдскими террористическими организациями и противостояния сепаратистским настроениям в целях образования независимых Ичкерии и Курдистана. Однако, в случае Южной Осетии, Абхазии и Нагорного Карабаха до сих пор не существует варианта, который удовлетворил бы обе стороны.
К тому же, хотя и Россия, и Турция готовы объединить свои усилия в поисках мира и стабильности в регионе Черного моря и на Кавказе, они, уже каждая самостоятельно, продолжают поиски путей установления региональной гегемонии. Поскольку единолично сделать это Турции не хватит ни материальных ресурсов, ни политического влияния, поддержка Соединенных Штатов сохраняет для нее свое значение и в вопросах поддержания отношений с тюркскими республиками Кавказа и Центральной Азии, и в контексте реализации новых энергетических проектов в регионе.
Учитывая все эти дилеммы, традиционно существовавшие во внешней политике Турции и еще раз проявившиеся во время российско-грузинской войны, становится понятным, почему позиция Анкары на первом этапе конфликта была неоднозначной и неопределенной. Не желая осложнений в отношениях ни с одним из своих партнеров – Грузией, Соединенными Штатами и, особенно, Россией, Турция решила проводить политику нейтралитета и равноудаленности от всех сторон конфликта. Показательным в этом смысле является комментарий турецкого эксперта, директора Турецкого Проекта американского Центра международных и стратегических исследований Бюлента Алирыза: «На одной стороне находится наш ближайший союзник – Соединенные Штаты. На другой стороне – Россия, с которой мы достигли высокого уровня торгового оборота. Поэтому мы будем действовать так, как того потребуют национальные интересы Турции» [19].
В этих условиях Анкара получила дополнительную возможность доказать эффективность своего нового внешнеполитического курса – «ритмичной», «многосторонней» дипломатии активного привлечения всех сторон конфликта к сотрудничеству в рамках инициатив под председательством Турции. Таким образом, объединяя всех участников конфликта в рамках единого переговорного процесса, сразу решались несколько стратегически важных вопросов. Во-первых, исчезала необходимость делать тяжелый и, по сути, безвыигрышный геополитический выбор между разными партнерами. Во-вторых, Турция демонстрировала свою готовность быть ответственным региональным лидером, который благодаря своей «мягкой» силе (soft power) и политике «добрососедства» может влиять на динамику региональных процессов. В-третьих, имидж миротворца и искреннее желание объединить все без исключения страны Кавказа в рамках единой организации должны были способствовать улучшению турецко-армянских отношений и повысить статус Анкары в глазах Европейского Союза.
Поэтому уже на четвертый день конфликта в Южной Осетии, 11 августа 2008, премьер-министр Турции Реджеп Таййип Эрдоган заявил о необходимости создания «Кавказского Альянса» с целью обеспечения стабильности региона. Эта идея получила логическое продолжение 13 августа, когда находясь с официальным визитом в Москве, Эрдоган предложил президенту РФ Дмитрию Медведеву создать «Кавказскую платформу стабильности и сотрудничества», в которую должны были войти 3 кавказские страны – Азербайджан, Армения, Грузия, а также Россия и Турция. Кавказская платформа, наряду с такими проектами, как «Политика европейского соседства» ЕС, «Черноморская синергия» и «Большой Ближний Восток» имела целью обеспечение концептуальной и институциональной базы создания отдельного региона «Большого Кавказа» [20, c.61].
Еще одна задача, которую должна была решить «Кавказская платформа», заключалась в развитии «сугубо регионального, но всеобъемлющего подхода» для увеличения уровня доверия между враждующими нациями. По словам тогдашнего министра иностранных дел Турции Али Бабаджана, это было необходимо для того, чтобы «кавказские страны могли найти функциональный метод решения своих проблем изнутри», т.е. без привлечения аутсайдеров [21]. Эту позицию поддержал и его российский коллега Сергей Лавров, когда на встрече в Стамбуле в августе 2008 г., подчеркнул, что «главная ценность идеи Кавказской платформы заключается в ее рациональности, ведь она предусматривает, что страны региона должны сами решать свои проблемы» [22].
Несмотря на серьезные противоречия, существующие в двусторонних российско-грузинских, армяно-азербайджанских и турецко-армянских отношениях, все потенциальные участники платформы изначально поддержали идею создания многосторонней региональной организации, которая должна была сосредоточиться на решении региональных конфликтов. Впрочем, дискуссию вызвал именно предложенный Турцией формат сотрудничества 3+2 (Азербайджан, Армения, Грузия + Россия, Турция). Не отказываясь от участия в проекте как таковом, Армения выступила со своим вариантом регионального пакта безопасности в формате 3+3 (Азербайджан, Армения, Грузия + Брюссель, Вашингтон, Москва) [23].
Сама идея создания регионального пакта стабильности для Кавказа не была новой. Впервые подобная инициатива была предложена президентом Турции Сулейманом Демирелем еще в начале 2000 г. По своей структуре и главным целям она была подобна аналогичным региональным проектам – Пакту Балладура 1993-95 гг. (пакт стабильности для стран Центральной Европы и Балтии) и Пакту стабильности для Юго-Восточной Европы (идея создания этой организации, которая должна была включать все Балканские страны и способствовать мирному разрешению конфликтов в бывшей Югославии, впервые была озвучена в Сараево в июле 1999 г.). Все эти платформы строились на одинаковых принципах – стабилизация как цель, регионализм как средство [24, c.10]. Они создавались в конкретный исторический момент как насущная необходимость отреагировать на коренные изменения в региональной политической системе и в большинстве случаев не могли похвастать серьезными достижениями.
Собственно для Кавказа, помимо нереализованного проекта Демиреля, в разное время предлагалось учредить Мирную Кавказскую инициативу или же расширенную Платформу Сотрудничества ОЧЭС – ЕС (автор – президент Грузии Э. Шеварднадзе, 1999 г.); Пакт Безопасности и Мира (президент Азербайджана И. Алиев, 2000 г.); Кавказский Пакт Безопасности в формате 3+3+2, т.е. Азербайджан, Армения, Грузия + Россия, Иран, Турция + США, ЕС (президент Армении Р. Кочарян, 2000 г.) и др. [25, c.1].
Бесспорно, можно утверждать, что Кавказская платформа Сотрудничества и Стабильности образца 2008 г. с момента основания имела наибольший потенциал среди всех других подобных инициатив.
Во-первых, грузинский кризис еще раз продемонстрировал не только несовместимость интересов кавказских стран, но и во многом – их взаимозависимость. Пятидневный военный конфликт между Грузией и Россией оставил Азербайджан и Армению без важных транспортных сообщений, а также поставил под угрозу большинство региональных проектов – железную дорогу Баку-Тбилиси-Карс, нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан, газопровод Баку-Тбилиси-Эрзурум, негативно влияя на имидж всех государств Кавказа как надежных и прогнозируемых партнеров ЕС и в энергетической, и в политической сферах.
Во-вторых, положительные тенденции, наметившиеся в двусторонних отношениях Турции и Армении, могли способствовать разрешению долговременных конфликтов в регионе при условии проведения многостороннего диалога.
В-третьих, активная дипломатия Турции и достаточно высокий уровень доверия, которого в то время было удостоено её руководство среди стран региона, должно было помочь продвигать идею создания подобной платформы.
В-четвертых, общие интересы и в известной степени партнерские отношения, установившиеся между Россией и Турцией, давали надежду на возможность хотя бы временно забыть о региональном соперничестве и сосредоточиться на решении неотложных проблем, которые мешали нормально развиваться обеим странам.
В-пятых, отсутствие в структуре организации других международных акторов, кроме собственно государств Кавказского региона, снижало вероятность столкновения национальных интересов и тем самым расширяло поле для принятия политических решений.
Наконец, в результате распространения процессов евроинтеграции и глобализации к странам региона постепенно приходило понимание того, что современные вызовы безопасности не могут быть преодолены самостоятельно и в нынешних условиях необходимо искать новые способы решения споров, основанные на гибкости позиций всех сторон, взаимовыгодном, «беспроигрышном» решении конфликтных ситуаций и тесном региональном сотрудничестве.
Тем не менее, наиболее оптимистичные прогнозы, которые поспешили дать турецкие эксперты после первых раундов удачных переговоров, не оправдались. Хотя Кавказская платформа и объединила в себе все страны, которые были вовлечены в различные конфликты в регионе (что, несомненно, было положительным моментом), именно эти противоречия в двусторонних отношениях стран-участниц и не позволили достичь конкретных решений в процессе выработки единой политики безопасности. Даже если в широком смысле их цели в известной степени и совпадали, то методы их достижения, а также мотивация конкретных внешнеполитических шагов были совершенно различными.
К тому же, первые лица государства, участвовавшие в переговорном процессе в рамках этой организации, представляли также и определенные политические силы в своей стране, а потому должны были принимать решение с оглядкой на общественное мнение у себя дома. Ведь многосторонний консенсус и успех на международной арене отнюдь не означал социальный консенсус внутри страны, а при определенных обстоятельствах вообще мог обернуться крахом партии/её лидера на ближайших парламентских/президентских выборах. В условиях расколотых обществ и долговременных конфликтов между соседними народами, которые имеют давнюю историю вражды, процесс согласования любых решений на внутри- и внешнеполитическом уровнях происходит гораздо сложнее и серьезно ограничивает возможности маневрирования страны на международной арене [26].
Критика Кавказского пакта касалась и нерациональности самой идеи создать еще одну организацию в регионе, где и так слишком много институтов власти и слишком мало политической воли предпринимать конкретные шаги навстречу друг другу. По мнению Синана Огана, директора Турецкого центра международных отношений и стратегического анализа, усиление безопасности по линии Черное море – Кавказ – Центральная Азия происходило бы намного эффективнее не в рамках региональных организаций, таких как Кавказский пакт стабильности и сотрудничества, а на основе двусторонних и многосторонних договоренностей, которые не создают дополнительных ограничений и не влекут за собой долгосрочных обязательств для стран-участниц [27].
С другой стороны, возникал вопрос, учитывая количество международных организаций и финансовых институтов, координирующих большое количество разнообразных программ, проектов и механизмов в регионе3, не была бы Кавказская платформа более эффективной, если бы она функционировала в составе одной из них. Прошлый опыт показал, что если новая инициатива базируется на уже существующих структурах и пользуется уже созданными материальными фондами, координация её деятельности происходит намного легче, а значит и конечные результаты – лучше. Например, Европейский Союз мог бы сыграть в этом процессе ведущую роль, включив Кавказскую платформу в рамки своей Политики европейского соседства (ENP), Взаимодействия ОЧЭС-ЕС (BSEC-EU Interaction) или Диалога ЕС-Россия (EU-Russia Dialogue) [28, c.20-21].
По убеждению экспертов Специальной группы по Кавказу, которая была создана по инициативе брюссельского Центра Европейских Политических Исследований для оценки перспектив всех предложенных форматов регионального сотрудничества, было бы намного рациональнее строить новую региональную организацию на базе ОЧЭС с привлечением дополнительных фондов Европейского Союза, чем попросту дублировать эту структуру [25, c.30]. Другая идея касалась реализации Кавказской платформы под эгидой ОБСЕ в качестве дополнительного элемента деятельности Минской группы ОБСЕ или самостоятельной структурной единицы, которая занималась бы решением «замороженных» конфликтов и возобновлением мира и безопасности в регионе Большого Кавказа [28, c.21].
Впрочем, при всех имеющихся достоинствах, подобные интернационализированные или расширенные форматы сотрудничества лишали Турцию той роли регионального лидера, которую она пыталась играть в соответствии со своей новой внешнеполитической концепцией «вовлечения», «активной дипломатии» и «отсутствия проблем с соседями» («zero-problem policy»). Поэтому Анкара настаивала на предложенном ею варианте поиска региональных решений для региональных конфликтов.
Следует отметить, что благодаря подобным инициативам Турции удалось несколько улучшить свой имидж на Кавказе и напомнить всем другим региональным силам, что никакие миротворческие и интеграционные процессы в регионе невозможны без участия в них Турции. Однако дальнейшее развитие Платформы стабильности и сотрудничества показало, что кроме Анкары, которая была заинтересована в этом проекте, поскольку стремилась повысить свой международный статус за счет расширения собственного политического влияния в регионе, ни одна другая страна-участница не была готова прилагать большие усилия, тратить свои силы, время и ресурсы для того, чтобы воплотить в жизнь планы по созданию новой системы безопасности на Кавказе.
Россия, например, имела все основания стремиться к сохранению существующего в сентябре 2008 года положения дел, которое для нее было гораздо более выгодным вариантом, чем предвоенный статус-кво. Возможно поэтому российское руководство, а соответственно и большинство государственных телевизионных каналов, не посчитали нужным уделять много внимания призывам Р. Эрдогана к созданию всеобъемлющего, многостороннего пакта стабильности с целью справедливого разрешения российско-грузинского конфликта. Вместо этого, его визит в Российскую Федерацию в разгаре военных действий был представлен как выражение поддержки российским действиям в Южной Осетии. Многими исследователями это было расценено как серьезный провал турецкого министерства иностранных дел [29, c.18].
Более того, сама Турция проводила активную дипломатию главным образом на уровне общей дискуссии. Встречи президента А. Гюля, премьер-министра Р. Эрдогана и министра иностранных дел А. Бабаджана с первыми лицами соседних государств широко освещались в турецких СМИ, однако редко носили конструктивный характер. Это позволяет сделать вывод о том, что турецкая инициатива создания Кавказской платформы больше была вопросом тактики и престижа, чем ориентированной на результат политикой конкретных действий и долгосрочных обязательств.
Подводя итоги, следует отметить, что политика Турции на Кавказе в 1990-2000 годы имела неоднозначные результаты. Анкара добилась значительных успехов в распространении своего присутствия в тюркских республиках Кавказа и Центральной Азии (особенно в Азербайджане), в первую очередь – в экономической и культурной сферах. Однако ожидания того, что Турция станет влиятельным политическим актором, не оправдались из-за противостояния других региональных государств и серьезных просчетов во внешней политике Анкары.
Очевидно, что первоначальная эйфория Турции относительно широких возможностей, возникших для нее в регионе после распада Советского Союза, быстро уступила место осознанию сложных реалий геополитической ситуации на Кавказе и ее собственных внутренних ограничителей. В конечном счете, несмотря на раннюю пантюркистскую риторику Анкары, сегодня её отношения с другими странами Кавказа определяются, главным образом, экономическими задачами, в частности, созданием и расширением рынков сбыта для турецких товаров и услуг. Актуальной остаётся проблема обеспечения энергетических ресурсов для внутреннего потребления и разработка новых маршрутов для транспортировки энергоносителей Каспийского бассейна в страны Европы таким образом, чтобы они пролегали через территорию Турции. Следовательно, торговля и экономика сегодня остаются сферами, где Турция сумела наиболее успешно реализовать свои амбиции, в то время как участие в альтернативных энергетических проектах представляется наиболее перспективным направлением развития регионального сотрудничества в будущем.
Большим потенциалом обладает новая «активная дипломатия» и «политика отсутствии проблем с соседями», которую в последнее время проводит находящаяся при власти партия Справедливости и Развития по инициативе нынешнего министра иностранных дел и неизменного советника премьер-министра по внешней политике Ахмета Давутоглу. Новый подход к решению долгосрочных конфликтов в регионе с привлечением всех заинтересованных сторон при посредничестве Турции может принести ощутимые результаты. Для этого деятельность Анкары не должна ограничиваться лишь только её участием в миротворческом процессе. Она могла бы также включать в себя и гуманитарные операции по поддержанию мира (так называемые операции третьего поколения, предусматривающие задачи послевоенного примирения общества и меры по восстановлению доверия среди населения). Используя преимущества своего уникального географического положения и наличие исторических связей и культурной близости с кавказскими народами, Турция могла бы способствовать значительному улучшению общей атмосферы в регионе.
В этом контексте новое значение приобретают программы обмена студентов, внедрение образовательных и культурных программ, которые были бы направлены на установление социального диалога между различными этническими группами и улучшение понимания на индивидуальном уровне. Однако, для того чтобы эти меры были эффективными, действия Турции должны вызывать доверие, а не опасения относительно распространения её неформального влияния в странах Кавказа. Для этого Анкара должна раз и навсегда отказаться от своих идей создания исламской конфедерации Великого Турана и воспитания в соседних государствах молодых политических элит, лояльно настроенных к этой идее. Политика пантюркизма и нео-османизма уже доказала свою несостоятельность и несоответствие требованиям времени, поэтому, очевидно, необходимо избегать подобных аргументов в современной внешнеполитической риторике.
К тому же важно, чтобы единой линии поведения придерживались как государственные, так и негосударственные акторы. Этого можно достичь при наличии двух условий. С одной стороны, правящие элиты должны иметь на это политическую волю, а с другой – достаточно рычагов влияния и ресурсов, чтобы контролировать деятельность частных фондов и неофициальных или полуофициальных организаций. В современных условиях контроль над негосударственными акторами становится все более сложной, но и более важной стратегической задачей, ведь учитывая шаткий баланс сил, являющийся залогом временного мира в регионе, деятельность любой подобной организации (даже если она представляет интересы частных лиц или отдельных социальных групп, а не официальную позицию государства) может вызвать резкую реакцию со стороны правительств стран региона и привести к очередному кризису в двусторонних отношениях Турции с ее соседями.
Стратегический выбор, который рано или поздно предстанет перед Анкарой, всё же должен быть сделан в пользу трансатлантических институтов и продолжения военно-политического сотрудничества с США, поскольку без их поддержки становление Турции в качестве регионального лидера будет слишком сложным, да и вообще маловероятным. К тому же, оставшись в регионе один на один со своим извечным соперником Россией, Турции будет трудно противостоять её всевозрастающей силе и политическому влиянию в будущем. Поэтому успешно развивая сегодня партнерские отношения с Москвой в экономической, торговой и туристической сферах, не следует отказываться от долгосрочного стратегического альянса с Вашингтоном.
Наконец, в вопросах региональной безопасности Турции следовало бы сосредоточиться на решении давних, «замороженных» противоречий и современных конфликтов, создавая рабочие группы в рамках уже существующих международных и региональных организаций, таких как ООН, ОБСЕ или ОЧЭС. Новые региональные инициативы с ограниченным кругом участников, которые вызывают дискуссии относительно самого их формата, а по своей структуре и функциям дублируют уже существующие институты, представляются намного менее эффективными. Параллельно с участием в многосторонних миротворческих процессах, Анкара в настоящее время имеет все необходимые предпосылки, чтобы достичь значительных успехов и на уровне двусторонних отношений. Решение долгосрочных противоречий с соседями, в первую очередь с Арменией, укрепило бы позицию Турции в регионе и позволило ей реализовать свои лидерские амбиции.
Прагматизм и приоритет национальных интересов над идеологическими соображениями – это те принципы внешней политики, которые позволили бы Турции вернуть утерянные возможности на Кавказе и повторно открыть для себя этот регион.