На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Розділ v. контрольний процес Становлення парламентаризму в україні V. контрольний процесс Становлення парламентаризму в україні V. контрольний процесс Становлення парламентаризму в україні V. контрольний процесс Становлення парламентаризму в україні 2. Звітування про недоліки V. контрольний процесс 3. Досвід окремих країн Сполучені Штати Америки. Становлення парламентаризму в україні 4. Ревізійні органи

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

РОЗДІЛ V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕС

5 1. КОНТРОЛЬ У ДЕРЖАВАХ СВІТУ

511. Контрольна діяльність парламентів світу

Парламенти світу в залежності від прав, наданих їм конститу­цією країни, виконують контрольні повноваження у різних сферах діяльності виконавчої влади:

• контроль за виконанням законів органами виконавчої вла­
  ди всіх рівнів;
  
• контроль виконання урядових програм;
  
• контроль виконання Державного бюджету;
  
• контроль діяльності посадових осіб виконавчої влади;
  
• контроль діяльності органів місцевого самоврядування.
  

В країнах з парламентською, президентською, парламентсько-президентською формами правління контрольні повноваження пар­ламентів суттєво відрізняються.

У США Конгрес має дуже широкі повноваження у сфері вико­нання урядових програм, виконання бюджету і призначення посадо­вих осіб виконавчої влади. Як було показано вище, близько 2500 по­садових осіб виконавчої влади президент США призначає за згодою Сенату. При цьому Конгрес перевіряє їх фахову придатність і моральні якості, використовуючи і дані Федерального Бюро розслідувань.

Проте і в країнах, де парламенти мають значно менші конт­рольні повноваження, призначення посадових осіб виконавчої вла­ди пов'язане з рішеннями парламенту. Так, наприклад, у Франції за­конами, ухваленими парламентом, запроваджуються норми, що ре­гулюють "основні гарантії, які надаються цивільним та військовим Державним службовцям". Ці норми узгоджені із конституційним принципом (стаття 6 Декларації прав людини і громадянина від 1789 року), згідно з яким державні посади надаються через процедуру конкурсних екзаменів. Парламент щорічно видає закон, яким санк-

321

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ціонує створення і скасування державних посад, призначення на які відбувається на конкурсній основі. Сам парламент призначає тільки членів Конституційної ради, "Вищої ради правосуддя", Ради з пи­тань грошово-кредитної політики.

Парламент Франції має також широкі повноваження у сфері отримання інформації від урядових структур:

• уряд щороку надсилає до парламенту близько 200 звітів,
  до деяких законопроектів вноситься положення, за яким
  уряд повинен подати звіт з того чи іншого питання;
  
• щорічно тисяча письмових запитань і відповідей уряду пуб­
  лікуються в Офіційному бюлетені;
  
• Національні Збори кожного тижня, а Сенат кожного міся­
  ця проводять відкрите засідання, які присвячуєються ус­
  ним відповідям уряду. Ці засідання транслюються;
  
• слухання у постійних комітетах : міністри можуть зас­
  луховуватися постійними комітетами з приводу зако­
  нопроектів, поданих до парламенту, або щодо загаль­
  них питань. Посадові особи міністерств також можуть
  заслуховуватися, але за погодженням з їхнім міністром.
  Діячі профспілкового руху, керівники великих компаній,
  науковці або фахівці теж можуть бути заслухані за
  їхньою згодою;
  
• якщо одна з палат парламенту дійде висновку, що звичайні
  способи отримання інформації від виконавчої влади є не­
  достатніми, вона може прийняти рішення про створення
  комітету з розслідування. Такі комітети наділені більш
  широкими повноваженнями у справах розслідувань, ніж
  постійні комітети: поява на їхніх слуханнях є обов'язко­
  вою для всіх; відмова або неправдиві свідчення є правопо­
  рушенням і підлягають покаранню.
  

Дуже важливими контрольними повноваженнями володіє Асамблея Республіки Португалії. Більшістю голосів вона обирає провідора юстиції, десять із тридцяти членів Конституційного

322

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

п'ять членів Вищої ради магістратури, п'ять членів Висо-

керівництва соціальними комунікаціями, п'ть членів Дер­жавної Ради.

Асамблея Республіки розглядає програму уряду, який після її несхвалення негайно іде у відставку. Уряд звітує перед Асамблеєю Республіки, відповідаючи на письмові запити депутатів. Уряд звітує щорічно про виконання державного бюджету.

Асамблея Республіки надає частину законодавчих функцій уря­дові. Декрет-закон уряду може розглядатися на засіданні Асамблеї протягом 10 днів на вимогу 10 депутатів і може бути відмінений більшістю голосів.

Президент Португалії є підконтрольним Асамблеї Республіки. Він може бути усунутий з посади за порушення Конституції і злочи­ни при виконанні своїх обов'язків, він не може покинути територію Португалії без дозволу Асамблеї.

Законодавчий контроль є безумовно одним із основних аспектів діяльності, яким законодавчий орган повинен займатися для вико­нання своїх найважливіших функцій в умовах демократичного сусп­ільства. Через те, що завдання ефективного здійснення законодавчо­го контролю, з огляду на зростання могутності виконавчої влади, є настільки важким, парламентські органи розробили цілу низку різно­манітних методів, за допомогою яких вони намагаються виконувати цю функцію. Серед найбільш помітних з них такі:

1. Проведення комітетами слухань та розслідувань. Саме у
   спеціалізованих комітетах здійснюється значна частина
   контрольної діяльності.
   
2. Схвалення парламентом законів, організаційної структури
   уряду та призначень на посади у виконавчій гілці влади.
   
3. Робота депутатів з виборцями. Громадяни звертаються до
   депутатів з проханнями допомогти у вирішенні проблем, з
   якими вони стикаються, маючи справу з урядом.
   
4. Щорічне затвердження державного бюджету. Процес асиг­
   нування коштів дає чимало можливостей для контролю дій
   уряду.
   

323

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

5.1.2. Виконання бюджету і контроль

Законодавча прерогатива щодо оподаткування, законодавчий кон­троль за видатками та право законодавчої ініціативи виконавчої влади у фінансових питаннях є найважливішими функціями законодавчих органів у всьому світі. Історично слово "бюджет" означало шкіряний мішок, в якому міністр фінансів Англії приносив у парламент офіційну заяву про потреби уряду і наявні ресурси. Пізніше термін став вживатися щодо паперів, що знаходилися в мішку, а не для означення самого мішка.

Виключні права законодавчого органу щодо державних коштів вва­жається загальноприйнятою засадою демократії. У всіх демократичних країнах парламент повинен санкціонувати всі видатки, запозичення та будь-які надходження, які мають збиратися державною владою. Наприклад, у статті 1 розділу 9 Конституції Сполучених Штатів говориться про те, що "виплата грошей із скарбниці повинна відбуватися тільки на основі за­конних асигнувань". Це відбиває принцип, згідно з яким парламент у де­мократичній системі є представницьким органом урядування.

Загальновідомими завданнями складання бюджету слід вважати контроль, управління та планування. "Контроль" слід розуміти як участь законодавчої влади у здійсненні жорсткого нагляду над витратами ви­конавчої влади. На теоретичному рівні законодавчий контроль є проце­сом, завдяки якому законодавчий орган відіграє активну роль у поточ­ному контролі за ефективністю діяльності уряду і застосуванні отрима­них даних у виконанні своїх трьох інших основних функцій: законо­творчій діяльності і виробленні державної політики, формуванні бюд­жету і отриманні державних доходів. Законодавчий орган повинен ро­зуміти дії уряду з метою прийняття обгрунтованих фінансових рішень щодо законів, які він схвалює. Це пов'язано з ефективністю бюджетно­го процесу і основною характеристикою другого завдання, а саме уп­равління. Наголос тут ставиться на необхідності забезпечення підзвітності уряду щодо результатів своєї діяльності.

За сучасного урядування парламенти не можуть чинити інакше, ніж делегувати виконавчій владі відповідальність за контроль і регулю­вання видатків. Із розростанням і ускладненням структури влади забез­печення підзвітності уряду за свою діяльність через ефективний зако-

324

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

вчий контроль стає справою, що потребує великої напруги та сил.
^Н°^Да є делегування виконавчій владі повноважень у сфері контролю і
^Р ювання видатків необов'язково послаблює владу законодавчого
Парламенти світу розробили механізми забезпечення

звітності виконавчої влади. Більшість країн створили незалежні кон­трольно-ревізійні установи, які здійснюють контроль і регулярні ревізійні перевірки фінансових оборудок та витрат виконавчої влади після того, як такі витрати мали місце. Загалом, ці установи здійсню­ють оцінку ефективності діяльності органів виконавчої влади і пода­ють результати своїх перевірок і свої рекомендації до парламенту. У Сполучених Штатах цю функцію виконує Головна контрольна служба (ГКС), утворена у 1921 році. Очолює ГКС Генеральний контролер. У Великобританії незалежний парламентський службовець — Генераль­ний контролер-аудитор — збирає детальну інформацію про рахунки асигнувань від кожного відомства, яке отримало гроші з державної скар­бниці. Потім він вивчає їх і подає звіти із своїми висновками до Палати громад. Проте, його цікавлять лише огріхи в облікових записах і об­ліковій практиці, й той час як контроль над ефективністю системою бухгалтерського обліку і облікової практики покладено на Міністерство фінансів. У Франції Рахункова палата не тільки контролює урядові ра­хунки, а має ще й судові повноваження і діє як інші судові органи.

Нарешті, "планування" означає співвідношення між доходами й видатками, які необхідні для виконання поставлених завдань. У процесі складання бюджетного законодавства кожен комітет парла­менту повинен здійснювати регулярні перевірки та дослідження за­стосування, реалізації, виконання та дієвості законів, що входять до сфери компетенції того чи іншого комітету. Метою перевірок і досл­іджень є з'ясування того, чи відповідає реалізація і виконання за­конів і програм, затверджених і намічених парламентом намірові законодавця і чи слід їх продовжувати, скорочувати або скасовувати.

Загалом, фінансове планування означає нині поєднання всіх трьох цілей, які стають очевидними на подальших етапах процесу законодавчого контролю над виконанням бюджету.

Законодавчий контроль, зазвичай, здійснюється шляхом пері­одичної незалежної і зовнішньої перевірки урядових рахунків і відом-

325

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

чих операцій незалежним аудитором від імені законодавчого органу або комісіями, спеціально створеними з цією метою. Наприклад, у більшості країн-членів Європейського Союзу парламенти мають право скорочува­ти або збільшувати суму видатків та розміри податків шляхом внесення поправок, але лише в чітко визначених межах так щоб, наприклад, деф­іцит не перевищував планових показників, запропонованих урядом.

Тільки в одному винятковому випадку Конгрес Сполучених Штатів має практично необмежені повноваження у фінансовому пла­нуванні. Нерідко він цілком відхиляє проект бюджету, поданий прези­дентом, і, користуючись своїми власними широкими дослідницькими ресурсами, складає зовсім інший бюджет. Проте, наприкінці законо­давчого процесу президент має все ж таки підписати бюджетні закони чи накласти на них вето. Якщо він накладає на них вето, Конгрес пови­нен подолати його двома третинами голосів обох палат або спробувати прийняти такі бюджетні закони, які Президент підписав би.

Коло бюджетних повноважень парламенту на певний фінансо­вий рік закінчується затвердженням підсумкового звіту і доповіддю Вищої контрольно-ревізійної інстанції (ВКРІ). Важливими чинни­ками є те, що ВКРІ відповідальна лише перед парламентом, не зале­жить від уряду, політичних фракцій, і володіє високою професійною майстерністю (Додаток 5.1).

У Сполучених Штатах Головна контрольна служба (ГКС), очо­лювана Генеральним контролером, є представником Конгресу з ши­роким колом повноважень. До цих повноважень належать контрольна перевірка урядових рахунків і подання звітів до Конгресу, контроль за системами бухгалтерського обліку міністерств і відомств, право­ве тлумачення законів про асигнування і проведення розслідувань на запит комітетів законодавчого органу (Зіскииі, 1972). ГКС вико­нує три основні типи ревізійних перевірок:

1. Всестороння. Зосереджена на системах бухгалтерсь­
   кого обліку та вибіркових операціях.
   
2. Загальна. Визначає законність кожної операції.
   
3. Комерційна. Перевірка діяльності державних корпо­
   рацій та підприємств.
   

326

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

Генеральний контролер подає Конгресові річний звіт та резуль-ревізійних перевірок ГКС. Результати спеціальних розслідувань

етних _від_ОМств подаються комітетам з питань діяльності уряду Палати представників і Сенату. Проте, у більшості випадків ауди­торські висновки складаються через тривалий час, і Конгрес позбав­лений своєчасної інформації про конкретне використання державних коштів. На час, коли Конгрес, виходячи з даних цих звітів, вимагає від міністерств пояснень, міністерства заявляють, що заходи на виправ­лення припущених огріхів саме зараз вживаються (Зісіспиі, 1997).

Додаток 5.1 відбиває загальні рамки парламентського контро­лю за виконанням бюджету та системою бухгалтерського обліку в урядових міністерствах і відомствах восьми країн світу. Більшість країн (за винятком Швеції) утворили незалежні контрольно-ревізійні відомства для нагляду за витрачанням урядом державних коштів, (особливим випадком є Австрія, де контрольно-ревізійне відомство є підрозділом урядового органу - Міністерства фінансів. Неза­лежність відомства у виконанні своїх функцій забезпечується парла­ментським контролем його діяльності). Результати контрольно-рев­ізійних перевірок та розслідувань, проведених цими відомствами, мають юридичну силу і можуть викликати застосування санкцій до урядовців, які не виконують своїх обов'язків. У третій колонці пред­ставлене функціональне охоплення сфери діяльності контрольно-ревізійних підрозділів, які в основному співпадають і стосуються нагляду за урядовими витратами. Крім ретельної перевірки дотри­мання конкретного бюджетного законодавства і систем бухгалтерсь­кого обліку, сферою зацікавленості контрольно-ревізійних органів часто є державні підприємства і корпорації. У четвертій колонці вка­зано на характер і тип парламентського контролю, який здійснюєть­ся або через періодичні звіти незалежних контрольно-ревізійних ус­танов, або, крім них, через подвійний контроль, який покладається на конкретний парламентський підрозділ (як у Німеччині, Південній Африці, Сполучених Штатах).

Контроль виконання Державного бюджету є найважливішою контрольною функцією парламенту. Після того як закон про бюджет прийнято відповідальність за його виконання повністю лягає на ви-

.127

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

конавчу владу. За законодавчою владою залишається контроль за його виконанням. Парламент повинен контролювати:

• видатки уряду;
  
• розподіл видатків;
  
• відхилення від фінансування;
  
• ефективність фінансування.
  

Контроль за видатками

Регулювання і контроль за витратами міністерств і відомств покладається на міністерство фінансів. Парламенти не втручаються у повсякденну роботу, але влаштовують періодичні перевірки. Зви­чайно міністерства, що роблять витрати, самі відповідають за їх ефек­тивність. Міністерство фінансів, фінансуючи міністерства фактич­но контролює їх діяльність, але так, щоб втручання було мінімаль­ним. Для цього дотримуються певних умов при здійсненні витрат:

• планують нерозподілені резерви для фінансування неочіку-
  ваних потреб у видатках;
  
• міністерства дотримуються графіків виплат і не допуска­
  ють перевитрат за місяць, за квартал;
  
• міністерства, що витрачають кошти, пвинні мати якомога
  короткі програми, щоб забезпечувалася певна гнучкість вит­
  рат. Довготривалі програми не виключаються, але витрати
  по них здійснюються строго у відповідності з графіком.
  

2. Звітування про недоліки

Парламенти, як правило, вимагають звіти від Міністерства фінансів про недоліки у використанні коштів. У випадках серйозно­го порушення, яке є наслідком помилки, або корупції, парламенти створюють спеціальні комісії для розслідування. Як приклад, можна навести розслідування діяльності Пентагону за перевитрати на ком­плектування озброєнь під час війни у В'єтнамі.

Існує два методи контролю:

попереджувальний, коли парламент створює відомство для моніторінгу витрачання коштів;

328

V. КОНТРОЛЬНИЙ ПРОЦЕСС

регулюючий, коли парламент постійно отримує інформа­цію від Міністерства фінансів.

Перший метод вимагає достатньо великих ресурсів. Другий метод є не дуже ефективним.

3. Досвід окремих країн

Великобританія. Кабінет міністрів після затвердження бюд­жету утворює резерв з метою недопустити незапланованих перевит­рат. Всі витрати повинні закінчитися у поточному році, за виклю­ченням капітального будівництва, де дозволяється перенесення 5% асигнувань.

Сполучені Штати Америки. Відповідно до затвердженого бюджету кошти розподіляє Адміністративно бюджетне управління - АБУ (Мінфін). Воно створює резерви для непередбачуваних вит­рат. Кожне міністерство і державне агенство має систему внутріш­нього контролю і готує щомісячний звіт для АБУ. Протягом року аген-ства можуть подавати до Конгресу заявки на додаткові асигнування. Переміщення коштів між статтями не дозволяється. Систематичні повні перевірки фінансової діяльності Уряду проводить Головна кон­трольна служба - ГКС.

Конгрес США здійснює два типи контролю за державними витратами: безперервний (перманентний) нагляд за витратами вико­навчої влади збоку комітетів і розгляд комітетами звітів Генерально­го контролера.

Комітети з розподілу бюджетних асигнувань ведуть безперер­вний контроль виконання бюджету. Всі державні органи звертають­ся до них по фінансування на наступний рік, тому будь-яке пору­шення витрат цього року може бути покаране зменшенням фінансу­вання програм наступного року. Так, президент Кенеді витратив ре­зерв для непередбачуваних витрат для створення Корпусу миру. Ко­нгрес значно скоротив резерв на наступний рік і заборонив його ви­користання без його санкції.

Франція. Після затвердження бюджет може бути змінений лише парламентом. Допускається, що уряд може не робити певних витрат і створити резерв для певної мети без схвалення парламенту.

329

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Міністри мають право покрити певні статті видатків, скоротивши інші статті, але не більше як на 10% за статтею. Систематичної цен­тралізованої процедури перевірки державних видатків не існує. Не використані капіталовкладення переносяться на наступний рік.

Швеція. Після затвердження бюджету Ріксдагом Кабінет міністрів розсилає відомствам інструкції про використання грошей. Кабінет міністрів обов'язково створює резерв для покриття непередбачуваних витрат, але не більше 1 -2% від загальних видатків. За витратами коштів слідкує Національне контрольно-ревізійне управління. Воно робить ревізії фінансової діяльності уряду щодвамісяці. Парламентський кон­троль здійснюється двадцятьма членами Ріксдагу, яким допомагає сек­ретаріат у складі 20 аудиторів. Результати аудиторської перевірки публ­ікуються у пресі для ознайомлення громадськості.

4. Ревізійні органи

Зловживання у витрачанні коштів має місце у всіх країнах. Тому у кожній країні створені спеціальні контрольні служби, які підпо­рядковані парламенту або є повністю незалежними.

Великобританія. Ревізію виконання бюджету робить Державна контрольна палата. її очолює Генеральний контролер надходжень та видатків казначейства її Величності Королеви. Він надає дозвіл на вид­ілення державних коштів урядовим міністерствам. На нього покладені обов'язки засвідчувати звіти всіх урядових установ. Він підлягає пев­ному контролю з боку парламенту, але діє незалежно, тісно співпрацю­ючи з Комітетом з питань державних рахунків парламенту.

Генеральний контролер ревізує більше 500 рахунків держав­ного сектору. Однією з основних функцій Генерального ревізора є "ревізійна перевірка асигнувань", щоб з'ясувати, чи всі видатки зроб­лені відповідно до затвердженого бюджету, забезпечити парламент незалежною інформацією, висновками щодо ощадливості, ефектив­ності та результативності використання державних ресурсів міністер­ствами та установами.