На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание 3. Регресивний податок Розряд за річною заробітною платнею (у доларах США) Iv. законодавчий процес Рівність і справедливість Становлення парламентаризму в україні Адміністративне послаблення Iv. законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні Ревізійні перевірки. Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні Подальший контроль Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні Iv. законодавчий процес 4.5.3. Бюджетні повноваження Верховної Ради України Становлення парламентаризму в україні Iv. законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні Законодавчий процес ... Полное содержание

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

За цією системою особа, яка заробляє 80 гривень на місяць, мала б сплачувати щомісячно 6,30 гривень у вигляді прибуткового податку (10% від доходу по групі "18 — 85"), а її середня ставка прибуткового податку становила б 7,88%, у той час як особа з дохо­дом у 100 гривень платила б 9,05 гривень. В останньому випадку середня ставка прибуткового податку була б вищою — 9,05% (10% від доходу по групі "18 — 85" плюс 15% від доходу по групі "86 — 170").

3. Регресивний податок: середня податкова ставка зменшуєть­ся із розширенням бази оподаткування. Запровадження і функціону­вання такої системи загалом натикається на сильний політичний спро­тив, тому що вона руйнує широко поширене переконання, що здатність платити податки зростає із збільшенням доходів. Однак, якщо брати грошовий бік питання, то за цією системою особи з ви­щими доходами платять більше, ніж люди з нижчими доходами. Ця система часто застосовується для збирання грошей на покриття нор­мативних витрат. Прикладом системи регресивного оподаткування є податок на зарплатню за програмою соціального страхування у Спо­лучених Штатах:

Розряд за річною заробітною платнею (у доларах США)	Податок (у відсотках)
До 53 400	15,3%
Від 53 400 до 125 000	9,52%
Понад 125 000	Жоден податок не стягується

288

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Тут особа, яка заробляє щорічно 50 000 доларів, сплачуватиме 7 650 доларів у вигляді податку на зарплатню за програмою соціаль­ного страхування (в середньому 15,3%), у той час як особа, яка за­робляє 100 000 доларів, платитиме 9 521,6 доларів (в середньому 9,52%).

Середні ставки податку у кожній країні, як правило, оціню­ються як відношення їх податкових надходжень до ВВП. Нижче мож­на побачити середні податкові ставки, обчислені за цим методом, по низці країн станом на 1988 рік. Податкова ставка обчислена щодо всіх податків, зібраних у державі: федеральний (загальнодержавний), загальнодержавний, провінційний і місцевий (Додаток 4.8).

Більшість податкових надходжень у розвинених країнах йдуть від податків, стягнених з прибутків як громадян, так і підприємств. Сполучені Штати, Канада і Швеція сильно залежать від прибутко­вого податку як основного джерела доходів своїх державних бюд­жетів. Так, у 1988 році 43,1% податкових надходжень у США над­ійшли від податків на доходи громадян і підприємств. Втім, Фран­ція та Італія більше покладаються на податки на споживання, які становлять 29,4 відсотка податкових надходжень у Франції і 28,0 відсотка в Італії.

Загалом, вищенаведені показники, як правило, уживаються для порівняння систем оподаткування різних держав. Вони можуть ста­ти основою нової податкової політики чи відповідних ініціатив або ж роблять їх непотрібними. Однак важко оцінити ефективність на­ціональної системи податків, виходячи з вище наведених показників. Тому фахівці з податкових питань у всьому світі для оцінки ефек­тивності податкових систем користуються нормативними критерія­ми. Для цього існує три важливих критерії:

1. Рівність і справедливість: цей принцип збігається із загаль­но зрозумілими поняттями чесності і здатністю населення платити накладені на нього податки. Справедливий пода­ток є відбитком рівного ставлення до людей за рівних об­ставин і це поняття має назву "горизонтальної справедли­вості".

289

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

2. Ефективність: державні доходи повинні збиратися з
   мінімальними втратами продуктивності приватного секто­
   ру. Тут оперують поняттям "чистої ефективності"
   (ХУіМаузку, 1959): отримання максимальної віддачі за кон­
   кретну кількість коштів. Вона складається з двох аспектів:
   економічної ефективності і адміністративної ефективності.
   Перша має на меті мінімізацію негативного впливу податків
   на відносні ціни товарів і послуг, структуру споживання і
   заощадження та економічну діяльність платника податків.
   Друга включає в себе витрати на забезпечення виконання і
   контроль за збиранням податків.
   
3. Адміністративне послаблення: податкова система повинна
   бути легко зрозумілою для платників податків і мати прави­
   ла, виконання яких забезпечується за незначних витрат.
   

Податкова система в Україні регулюється законом України № 1251 "Про податкову систему", де викладено принципи податкової системи в Україні. В Україні існує 19 загальнодержавних і 17 місце­вих податків і зборів. Основними джерелами доходів державного бюджету є податок на прибуток (прогресивний), податок на додану вартість (ПДВ) і виплати у соціальні фонди:

1. Податок на прибуток - виплати з валового прибутку від
   діяльності підприємства. Валовий прибуток зменшується
   на суму внесених до бюджету рентних платежів, внесків,
   паїв, коштів від добровільних пожертвувань. Кошти від ре­
   алізації продукції включаються до оподатковуваного при­
   бутку у вигляді різниці між виручкою (без ПДВ і акцизно­
   го збору) та затратами, що впливають на собівартісь про­
   дукції (затрати на виробництво та реалізацію продукції).
   
2. Податок на додану вартість (ПДВ) - частка новоствореної
   вартості на кожному етапі виробництва, надання послуг,
   що надходять до бюджету після реалізації.
   
3. Виплати у соціальні фонди:
   

• Фонд для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чор­нобильської катастрофи та соціального захисту населення;

290

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

• Фонд пенсійного страхування;
  
• Фонд обов'язкового соціального страхування;
  
• Фонд України соціального захисту інвалідів;
  
• Державний фонд сприяння зайнятості населення.
  

Надходженнями до державного бюджету також є:

• частина акцизного збору, яка визначається законом про Дер­
  жавний бюджет України на наступний рік;
  
• податок на майно підприємств і організацій усіх форм влас­
  ності і підпорядкування у розмірі, що дорівнює ЗО % від
  ставки, передбаченої законодавством України;
  
• плати за землю, що дорівнює ЗО % від ставки;
  
• надходжень від зовнішньоекономічної діяльності;
  
• частини доходів від приватизації державного майна, що пе­
  ребуває у загальноднржавній власності, яка визначається
  законом про Державний бюджет на наступний рік;
  
• надходжень від реалізації державного майна, що знаходить­
  ся у загальноднржавній власності;
  
• орендної плати за оренду майна цілісних майнових комп­
  лексів, що перебувають у загальнодержавній власності;
  
• надходжень від внутрішніх позик;
  
• дивідентів, одержаних від акцій та інших цінних паперів,
  що належать державі в акціонерних господарських това­
  риствах, створених за участю підприємств загальнодер­
  жавної власності;
  
• плати за спеціальне використання природних ресурсів;
  
• інших доходів, встановлених законодавством України і
  віднесених до доходів Державного бюджету України.
  

4.5.2. Стадії бюджетного процесу: бюджетна резолюція і фінансові цикли

Прототипи сучасних бюджетних систем появилися лише у XIX столітті. їм притаманні такі ознаки:

• Річний цикл. Бюджет держави готується на наступний рік.
У ньому визначаються всі податки і видатки.

291

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• Єдність. Всі доходи надходять до державної скарбниці. Всі
  видатки фінансуються з державної скарбниці.
  
• Асигнування на підставі закону. Рівень податків і ви­
  датків визначає парламент. Кошти витрачаються лише на
  підставі закону.
  
• Ревізійні перевірки. Всі видатки звіряються з бюджетом.
  Розпорядник несе відповідальність за порушення виконан­
  ня бюджету. Перевіряючи виконання бюджету, парламент
  має можливість здійснювати контроль урядових програм,
  оцінювати економічну політику уряду, тобто ефективність
  управління державою.
  

Бюджетний дефіцит є серйозним питанням, однак його не­безпеку не слід перебільшувати. За загальним переконанням будь-який бюджетний дефіцит веде до шкідливих наслідків для націо­нальної економіки. Втім, якщо бюджетний дефіцит має низькі показники (міжнародні фінансові установи визначають цей рівень в межах 2-3% від національного ВВП) і триває короткий період часу, його загроза для загального функціонування економіки є незначною. Уряди можуть покривати дефіцит за рахунок міжна­родних чи внутрішніх позик без ризику спровокувати інфляцію або підвищення відсоткової ставки. До того ж доходи органів місцевого самоврядування можуть фактично утворювати проф-іцит, компенсуючи таким чином дефіцит на загальнодержавному рівні. Втім, коли уряд має дефіцит упродовж тривалого періоду часу, наслідки можуть бути тяжкими:

• По-перше, вартість погашення державного боргу (як зовн­
  ішнього, так і внутрішнього) поступово зростатиме, і гроші,
  виділені на його погашення, можуть викликати ще більший
  дефіцит у наступному році. Без економічного зростання,
  скорочення видатків або підвищення податків дефіцити
  можуть увійти у незворотну спіраль, яка може завдати
  шкоди національній економіці.
  
• По-друге, тривалі бюджетні дефіцити можуть бути згуб­
  ними для національних фінансових ринків і фінансово-
  

292

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

бюджетної стабільності. Відсоткові ставки ще більше підвищують витрати на погашення боргу, залишаючи уря­дам невеликий вибір у вигляді девальвації валюти або ви­сокої інфляції.

Бюджет держави готується у відповідності до бюджетного про­цесу, який можна визначити як регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджету, контролю за його виконанням, затвердження звітів про виконання бюджету.

Бюджетний цикл (або цикл фінансових операцій) являє со­бою сукупність заходів упродовж визначеного періоду часу, які відбу­ваються в однаковій послідовності. Бюджетний цикл утворюють пе­ріодичні (або паралельні) події у процесі складання бюджету. Хоча кожен окремий уряд може мати свої конкретні характерні риси, цикл, наведений у (Додатку 4.9). містить елементи, присутні у більшості бюджетний процесів. Цикл, як правило, починається з розробки пар­ламентом бюджетної резолюції. Бюджетна резолюція є документом, де викладені принципи державних фінансово-бюджетних операцій на наступний звітний бюджетний період і визначені підстави для нових видатків.

У регламенті Верховної Ради України (стаття 9.1.1, пункт 4) ска­зано, що "бюджетнарезолюція в загальному вигляді окреслює пріори­тети бюджетної політики держави на наступний період ". Вона є орієнтиром для уряду України при розробці проекту Державного бюд­жету. Крім того, Верховна Рада повинна зважати на ці принципи у пе­ребігу законодавчого процесу, особливо при ухваленні законів, що сто­суються фінансових питань. Формування бюджету України на наступ­ний рік є відповідальною справою парламенту і Кабінету міністрів. Парламент готує Бюджетну резолюцію, у якій визначає основні пара­метри витрат у різних сферах господарської діяльності, соціального забезпечення, національної безпеки, освіти, науки, культури, охорони здоров'я. Бюджетна резолюція слугує Кабінету міністрів орієнтиром для складання бюджету, який формується "згори":

• Міністерства подають свої заявки на фінансування потреб галузі до Кабінету міністрів.

293

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• Міністерство фінансів, маючи обмежені ресурси, нама­
  гається узгодити видатки між галузями.
  
• Міністерство фінансів готує закони і зміни до законів про
  оподаткування, впровадження яких забезпечить надходжен­
  ня до бюджету, які покриють видатки.
  

Як правило, бюджети охоплюють період в один рік, причому кошторисні припущення щодо доходів робляться на декілька років вперед. Заплановані видатки і точне передбачення надходжень є неодмінною умовою надійної і стійкої системи державних фінансів.

Підготовка бюджету для його затвердження законодавчим ор­ганом є конституційним обов'язком уряду. У більшості демократич­них систем існує чотири етапи бюджетного процесу:

1. Уряд: планування, складання і подання проекту бюджету парла­
   ментові (виконується відповідальними відомствами виконавчої гілки
   влади, як правило Міністерством фінансів).
   
2. Парламент: розгляд і затвердження бюджету (виконуються зако­
   нодавчою гілкою влади).
   
3. Реалізація: виконання і перегляд (виконуються у першу чергу
   органами і відомствами виконавчої влади; парламент може затверд­
   жувати додаткові асигнування).
   
4. Подальший контроль: звітність і аудиторські перевірки (як пра­
   вило, проводяться спеціальними органами або парламентськими ко­
   мітетами).
   

Процеси, пов'язані з бюджетами різних років, частково співпа­дають. Щоб побачити це, досить поглянути у Додатку 4.9 на цент­ральну колонку. При виконанні бюджету цього року ревізійні/конт­рольні відомства здійснюють контроль за витрачанням урядом дер­жавних коштів у рік І - 1, у той час як законодавчий орган і уряд затверджують бюджет на рік І + 1. Як наслідок, бюджетний процес є безперервним, не маючи чітко визначеного початку і закінчення. Це добре видно з Додатку 4.9. де поточний рік позначено літерою І.

Українська Конституція дала виключне право на внесення фінансових законопроектів представникам народу, надавши таким

294

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

чином законний статус принципові, який звучить як "не може бути оподаткування без представництва".

Згідно з регламентом Верховної Ради бюджетний цикл в Ук­раїні починається після затвердження депутатами звіту прем'єр-міністра про виконання бюджету останнього року. Потім процес про­довжується у постійних комітетах українського парламенту. Нижче подано етапи цього процесу.

1. Постійний комітет з питань бюджету готує і подає бюд­
   жетну резолюцію для обговорення у Верховній Раді не
   пізніше 15 червня поточного року (рік і).
   
2. Верховна Рада приймає резолюцію не пізніше 1 липня
   відповідного року (рік і).
   
3. Проект бюджету подається Президентом на розгляд Вер­
   ховної Ради не пізніше 1 вересня поточного року (рік І).
   
4. Проект бюджету офіційно подається Президентом на розгляд
   Верховної Ради не пізніше 25 вересня поточного року (рік І).
   
5. Упродовж наступних п'яти днів проект бюджету обгово­
   рюється у комітетах Верховної Ради, де до нього вносять­
   ся поправки.
   
6. Перше читання відбувається у Верховній Раді. Якщо зміни
   та доповнення пропонуються під час першого читання, у
   розпорядженні Кабінету міністрів є два тижні для внесен­
   ня змін до проекту бюджету.
   
7. Друге читання відбувається у Верховній Раді. Якщо щодо
   проекту бюджету не досягнуто згоди, проводиться третє
   читання після внесення комітетом з питань бюджету до­
   даткових змін до бюджету.
   
8. Бюджет має бути розглянутим у третьому читанні до 2 груд­
   ня поточного року (рік І).
   

На жаль, цей процес має відбутися без перевищення гранич­них термінів, встановлених регламентом Верховної Ради. Прийнят­тя бюджетів попередніх років відбувалося за умов палких дискусій, а бюджет 1997 року взагалі був прийнятий посеред року (рік 1+1), тобто в рік, на який його було складено.

295

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Статті видатків урядів різних країнах різні, але основні можна вирізнити:

оборона;

міжнародні зв'язки;

утримання адміністративних служб;

освіта;

наука;

охорона здоров'я;

соціальне забезпечення;

транспорт;

підтримання правопорядку;

сприяння промисловості;

сприяння сільському господарству;

підтримка діяльності органів місцевого самоврядування.

Центральна влада країн розвинутої демократії може впли­вати на місцеві органи управління тільки шляхом розподілу бюд­жету. Незважаючи на те, що конституції більшості країн дозволя­ють місцеві податки і збори, на низьких рівнях самоврядування цих надходжень замало для підтримки інфраструктури. Централь­ний уряд може надавати місцевій владі певні кошти для забезпе­чення виконання місцевих програм. Крім того, Центральний уряд опікується тим, щоб регіони розвивалися рівномірно і надає пев­ним регіонам кошти для підтримки соціальної сфери, будівницт­ва доріг, шкіл та лікарень.

У різних країнах субсидії, які надаються місцевим органам самоврядування, дуже відрізняються. Так, Фінляндія надає місце­вим органам самоврядування лише 1% від Державного бюджету, Швеція - 25%, Данія - 30%, Норвегія - 86%, Ісландія - 94%.

Важливою сферою відповідальності Центрального уряду є соціальне забезпечення: пенсійні виплати, допомога безробітним, допомога інвалідам. Центральний уряд у всіх країнах є відповідаль­ним за соціальні виплати, хоч у різних країнах існують різні системи соціального страхування. У багатьох країнах існує об'єднаний фонд,

296

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

виплати з якого санкціонує парламент, а в інших існують окремі фонди, до яких уряд надає додаткові кошти.

У більшості країн у державному управлінні знаходяться зв'я­зок, пошта, транспорт, енергетичні системи тощо. Тому фактично бюджет є засобом контролю і управління державними підприєм­ствами.

Бюджет не є стабільним державним документом. Як надход­ження до бюджету, так і видатки змінюються з року в рік. Доходи повинні зростати, тому що щороку збільшується кількість населен­ня, зростає інфляція, зростають витрати на забезпечення необхідно­го життєвого середовища.

Закони, що забезпечують надходження до бюджету постійно змінюються, тому фактично має місце постійна еволюція бюджет­ної практики. Так, у США до 1920 року кожне міністерство зверта­лося до Конгресу за асигнуваннями. І лише у 1921 році було прийня­то закон, за яким Президент зобов'язаний у перший день сесії пода­ти бюджетне послання, після затвердження якого воно ставало Бюд­жетом США. Сесія Конгресу починається у січні, а фінансовий рік у липні. Тому Конгрес має 6 місяців для обговорення змін до бюджет­ного послання президента.

Конгрес слідкує за тим, щоб дефіцит бюджету був мінімаль­ним або відсутнім. У 1981 році Конгрес прийняв закон про збалансо­ваність бюджету. Проте у 1996 році уряд кілька разів припиняв фун­кціонування у зв'язку з тим, що закони про додаткові асигнування не були ухвалені. Бюджетне законодавство різних країн має багато спільного (Додаток 4.10).

4.5.3. Бюджетні повноваження Верховної Ради України

Українська РСР не мала власного бюджету. її бюджет був час­тиною бюджету СРСР. Все почалося з "Декларації про державний суверенітет", прийнятої 16 липня 1990 року. У ній було записано:

"Українська РСР самостійно створює банківську (включаючи зовнішньоекономічний банк), цінову, фінансову, митну, подат-

297

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

кову системи, формує бюджет, а при необхідності впровад­жує грошову одиницю ".

Так почався процес відокремлення від Союзного бюджету. Вже З серпня 1990 року Верховна Рада України прийняла закон "Про еко­номічну самостійність Української РСР". У статті 5 цього закону вказувалося, що Українська РСР має власну фінансову систему. Фор­мування бюджету базується на податковій політиці, що визначаєть­ся законодавством УРСР.

В жовтні 1990 року Верховна Рада прийняла зміни до Кон­ституції. Стаття 71 проголосила: "На території Української РСР забезпечується верховенство законів республіки ". Далі були прийняті закони "Про ціни і ціноутворення" (3 грудня 1990 року), "Про державну податкову службу" (4 грудня 1990 року), "Про бюджетну систему Української РСР" (5 грудня 1990 року). Все це стало фундаментом бюджетної системи України - системи бюжетів, що складається з Державного бюджету України, рес­публіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місце­вих бюджетів.

Перший бюджет було затверджено Верховною Радою у грудні 1992 року. За цим бюджетом фактично міністерства отримали карт-бланш на вільне використання грошей, тому що у ньому були наве­дені тільки загальні цифри по галузям, що виключало будь-який кон­троль його виконання. Так було до 1994 року.

Далі бюджети ставали більш конкретизованими. У Верхов­ної Ради України появилися можливості їх контролю. Структура основних статей доходів і видатків у 1996 році приведена у До­датку 4.11.

Зміни у бюджеті можуть бути санкціоновані лише Верховною Радою України. Єдине чим Уряд може розпоряджатися без парла­менту - це Резервний фонд, який виділяється окремою стрічкою у бюджеті для покриття непередбачуваних витрат: надання допомоги постраждалим і відновлення комунікацій, житла в результаті стихій­ного лиха, ліквідація аварій, епідемій і таке інше.

298

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.6. РОЛЬ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ У ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ

Конституційний Суд України не входить до системи судів за­гальної юрисдикції, як це визначено статтею 147 Конституції Украї­ни. Він вирішує питання про відповідність законів та інших право­вих актів Конституції України. В цьому плані він відіграє особливу роль у законодавчому процесі України.

До Конституційного Суду Верховна Рада, президент і з'їзд суддів України призначають по 6 суддів строком на 9 років. Суддями Конституційного Суду можуть бути лише громадяни України, які досягли сорокарічного віку, мають вищу юридичну освіту і стаж роботи за фахом не менше десяти років, володіють державною мо­вою і жили в Україні протягом останніх десяти років.

Суддям Конституційного Суду гарантується недоторканність Конституцією України. Вони не можуть брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової та викладацької.

До повноважень Конституційного Суду України належить (Стаття 150 Конституції України):

1) вирішення питань про відповідність Конституції України
(конституційність):

• законів та інших правових актів Верховної Ради України;
  
• актів Президента України;
  
• актів Кабінету міністрів України;
  

• правових актів Верховної Ради Автономної Республіки
  Крим.
  

2) офіційне тлумачення Конституції України та законів Ук­
раїни.

Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'яз­ковими до виконання, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Суб'єктами права на звернення до Конституційного Суду є

299

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Президент України, не менш сорока п'яти депутатів Верховної Ради України, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Верховний Суд України і Верховна Рада Республіки Крим.

Вплив Конституційного Суду на законодавчий процес випли­ває із його повноважень. Так, до повноважень Конституційного Суду відноситься розгляд питань про відповідність Конституції міжнарод­них договорів, що підготовлені для укладення і вносяться до Вер­ховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість, а також аналіз чинних міжнародних договорів щодо їх конституційності. При цьо­му Конституційний Суд дає висновки, а не приймає рішення, а вис­новок не є остаточним актом. Він є просто авторитетною точкою зору, яку приймуть до уваги державні органи законодавчої чи вико­навчої влади, приймаючи необхідне рішення.

У випадку, коли міжнародний договір вноситься до Верховної Ради для надання згоди на його обов'язковість, Конституційний Суд надає попередні висновки щодо проекту майбутнього правового акту, який змінить правове поле не лише нашої держави, а держави-парт-нера. У цьому випадку Конституційний Суд виконує роль найвищо­го правового експерта і попереджає, наскільки під загрозою можуть бути основні положення Конституції після підписання договору.

До Конституційного Суду мають право звертатися ті, хто вва­жає, що їх права чи повноваження обмежені правовим актом або ж порушені права та свободи громадянина, об'єднань громадян, пол­ітичних партій, органів місцевого самоврядування. Громадяни Ук­раїни можуть звернутися до Конституційного Суду через Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини. Безпосередньо до Конституційного Суду громадяни можуть звертатися з питань тлу­мачення законів.

Основним завданням Конституційного Суду є встановлення відповідності законів та інших правових актів Конституції, тобто вирішення питання їх конституційності. Мета діяльності Конститу­ційного Суду у цій сфері полягає в тому, щоб своєчасно виявити і вказати законодавцям про порушення в законах принципів, проголо­шених у Конституції щодо прав і свобод громадян. Саме цим забез­печується верховенство Конституції, усувається можливість обійти

300

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

вимоги Конституції. А головне, такі дії Конституційного Суду спри­яють попередженню зловживань виконавчою владою, яка випускає підзаконні акти.

Конституційний Суд вирішує також питання відповідності Конституції актів Президента України та Кабінету міністрів.

Конституційний Суд України є установою, яка має право офіц­ійного тлумачення Конституції і законів України. У цьому випадку Конституційний Суд створює необхідні умови для точного виконан­ня законів.

При активній діяльності Конституційного Суду він може сут­тєво вплинути на законотворчу діяльність Верховної Ради України.

4.7. ПРОБЛЕМИ ІЄРАРХІЇ НОРМАТИВНИХ АКТІВ

Ієрархія нормативних актів є основою правової системи. Вона вирішує такі проблеми використання законів:

1. Який акт має вищу юридичну силу?
   
2. Який акт має підпорядковуватися іншому актові?
   
3. Який акт має застосовуватися, якщо два акти унормову­
   ють ті ж правовідносини?
   
4. Як співвідносяться законодавчі акти держави і міжнародні
   акти?
   

В Україні ще Верховна Рада України 2-го скликання підготу­вала законопроект про нормативно-правові акти, але так і не прий­няла.

У статті 8 Конституції України "В Україні визнається і діє принцип верховенства права" зазначено: "Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відпо­відати їй".

У статті 9 зазначено: "Чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України".

301

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1. Конституція проголошує принцип верховенства права,

тобто основою законотворення визначає визнані принци­пи справедливості, пріоритету особи, гуманізму, грома­дянського суспільства, захисту прав і свобод людини, які властиві їй від народження.

2. Конституція проголошує також принцип верховенства
   Конституції, тобто визначає вищу юридичну силу Консти­
   туції, вимогу, що кожний законодавчий акт повинен відпо­
   відати її принципам і нормам.
   
3. В Україні сповідується принцип верховенства закону, тоб­
   то тільки закон є юридичним джерелом усіх нормативних
   актів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Закони
   скасовуються чи змінюються тільки новими законами.
   
4. Укази Президента повинні узгоджуватися з законами і ма­
   ють нижчу юридичну силу ніж закон.
   
5. При створенні нових законів законодавці повинні дотри­
   муватися принципу системності та узгодженості, тобто
   кожний новий законодавчий акт повинен узгоджуватися з
   нормами Конституції і раніше прийнятими законами, з за-
   

. . _; . конами, що передбачають юридичну відповідальність за порушення відповідного законодавства, а також викорис­тання законодавчого досвіду зарубіжних країн.

6. Закони повинні розроблятися також з урахуванням прин­
ципу пріоритетності норм і принципів міжнародного
права, що означає узгодження законопроектів із загаль­
ними принципами та нормами міжнародного права, нор­
мами європейських конвенцій, міжнародних договорів, що
ратифіковані Україною.

Для Європейських країн показовою є ієрархія законів у ФРН.

1. Конституції надається абсолютна перевага над рештою пра­
   вових норм.
   
2. Конституція модифікується правом Європейського Союзу
   та міжнародним правом.
   

302

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

3. Закон має верховенство над рештою державних актів.
   
4. Всі акти виконавчої влади нижчі у табелі про ранги. Вони
   видаються тільки у відповідності з діючими законами.
   
5. Федеральне право має перевагу над правом земель.
   

Якщо Бундестаг видав два закони, у яких норми одного закону суперечать нормам іншого, то проблема вирішується на основі двох принципів:

1. Верховенство більш нового закону, тобто норми нового за­
   кону мають перевагу.
   
2. Верховенство більш спеціалізованого закону, тобто спец­
   іальна норма має перевагу над врегулюванням у загальній
   нормі.
   

Дуже цікавою у ФРН є ієрархія законів щодо міжнародного права. Відповідно до Статті 25 Конституції ФРН норми міжнарод­ного права діють у країні безпосередньо, хоч Бундестаг і не переніс їх до національного права.

ФРН є членом Європейського Союзу. Право Європейського Союзу стоїть над Конституцією ФРН. Конституція не може порушу­вати основні права, що випливають з Положень Договору Європейсь­кого Союзу та Юрисдикції Європейського Суду. У цьому питанні ситуація є простою. Щоб державу прийняли до Європейського Со­юзу, потрібно привести її Конституцію у відповідність до права Євро­пейського Союзу. Парламент Європейського Союзу видає директи­ви, що підлягають запровадженню національними парламентами країн - членів Європейського Союзу.

В Італії Верховенство Конституції є незаперечним. Автономні області мають своє законодавство. Вони контролюються комісаром, призначеним Урядом. Якщо комісар прийде до висновку, що облас­ний закон суперечить національним інтересам, він робить подання Уряду про накладання вето. Обласний парламент може відхилити вето більшістю, після чого уряд звертається до Парламенту або до Конституційного Суду.

303

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Ієрархія законів в Іспанії виглядає таким чином:

КОНСТИТУЦІЯ

І ОРГАНІЧНІ ЗАКОНИ

І ЗВИЧАЙНІ ЗАКОНИ

І КОРОЛІВСЬКІ ЗАКОНИ

І ПОСТАНОВИ ПАРЛАМЕНТУ

І КОРОЛІВСЬКІ УКАЗИ

І РОЗПОРЯДЖЕННЯ МІНІСТЕРСТВ

І ЦИРКУЛЯРИ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВЛАДИ

Органічні закони Іспанії- це закони про права людини і гро­мадянські свободи, про регіональні проблеми, Статути автономних областей, Міжнародні договори.

У США нема закону, який би передбачав ієрархію законів або встановлював правила тлумачення законів. Проте є загальновизнані норми у табелі про ранги, оскільки США є федеративною республі­кою з федеральною владою, кожний штат має власну конституцію і парламент, як правило, двопалатний. Загальновизнана ієрархія за­конів така:

1. Федеральний закон є вищим щодо закону штату.
   
2. Коли існує загальний закон і спеціальний закон.
   
3. Коли новий закон входить у конфлікт з попереднім - пере­
   важає новий закон.
   

Взагалі в США дуже цікава ситуація з законами штатів. Уніф­ікація цих законів відсутня. Те, що дозволяється в одному штаті, в іншому, часто, забороняється.

304

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.8. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ IV

4.8.1. Додаток 4.1.

СХЕМА РОЗГЛЯДУ ЗАКОНОПРОЕКТІВ У КОНГРЕСІ США

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

4.8.2. Додаток 4.2.

ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС НА ФЕДЕРАЛЬНОМУ РІВНІ У ФРН (ЗАКОНИ, ЩО ВИМАГАЮТЬ ЗГОДИ БУНДЕСРАТУ ЧИ РАТИФІКАЦІЇ ОБОМА ПАЛАТАМИ)

Законопроект Федерального уряду

Законопроект депутатів Бундестагу

Законопроект Бундесрату

І

Бундестаг

Перше читання Обговорення у комітетах

Друге читання, третє читання, постанова стосовно закону.

Відхилення

І Бундесрат

Схвалення -передається Федеральному уряду

Звернення

Відхилення

Узгоджувальний комітет

Відсутність поправок- Поправки- передається

Передається Бундесрату Бундестагу

І

Бундестаг

Прийняття поправки Відхилення поправки Передаються Бундесрату

І

Бундесрат

Схвалення - передається Відхилення

Федеральному уряду

І Федеральний уряд

І

Федеральний Президент Оприлюднення у офіційній пресі

306

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.8.3. Додаток 4.3.

ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС У ВЕЛИКІЙ БРИТАНІЇ

Законодавча ініціатива

Підготовка законопроекту відділом Кабінету міністрів

Неформальні консультації	Формальні консультації
Зацікавлені групи	"Білий документ" для
Партії	отримання зауважень від
Державна скарбниця	громадськості
Національні та міжнародні
агентства