На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Управління справами верховної ради україни Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні 4.1.3. Внесення законопроекту до парламенту Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні 4.2.2. Робота над законопроектом у комітеті Законодавчий процес Становлення парламентаризму в україні

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

3.15.11. Додаток ЗЛО.

УПРАВЛІННЯ СПРАВАМИ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підрозділи

Керівництво Управління справами Організаційно-контрольний відділ Відділ з питань бухгалтерського обліку, економіки і аналізу Відділ забезпечення соціальних та правових умов діяльності народних депутатів України

Відділ медичного, санаторно-курортного та побутового обслуговування

Відділ господарського обслуговування Відділ енергетично-технічного обслуговування і зв'язку Відділ будівництва, капітального ремонту і технагляду Відділ матеріально-технічного постачання

254

Штати

7 10 28

8

6

12 25 10 16

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

РОЗДІЛ IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.1. ОСНОВИ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ 4.1.1.Загальні відомості про законодавчий процес

Законодавчий процес у парламентах різних країн визначаєть­ся, в першу чергу, політичною системою, парламентськими традиц­іями, правовою культурою та моральними засадами суспільства. Проте законодавчі процедури різних парламентів мають багато спільного. їх потрібно вивчати та аналізувати, щоб вдосконалювати процедурні аспекти діяльності парламенту.

Створення законів є основною справою парламентів. Процес прийняття законів поділяється на ряд етапів, у здійсненні яких мо­жуть брати участь не тільки депутати, а й працівники виконавчої влади, установ, підприємств і громадських організацій. Можна на­звати такі етапи розробки, розгляду і прийняття законів у парламенті:

• підготовка законопроекту;
  
• внесення законопроекту до парламенту;
  
• розгляд законопроекту у комітетах;
  
• слухання законопроектів у комітетах;
  
• внесення поправок до законопроекту;
  
• внесення проекту на пленарне засідання;
  
• розгляд законопроекту з внесенням поправок;
  
• голосування з приводу ухвалення законопроекту;
  
• розгляд прийнятого парламентом законопроекту Главою
  держави;
  
• опублікування закону.
  

Якщо парламент двопалатний, то законопроект повинен бути прийнятий обома палатами в одній редакції. Для цього існують різні процедури узгодження. В деяких парламентах ця процедура є дуже спрощеною. Так, у Великобританії Палата лордів схвалює фінансові законопроекти, але не має права вносити до них зміни.

255

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В деяких двопалатних парламентах обидві палати теоретично мають рівні законодавчі права, і для того, щоб законопроект став за­коном, він мусить бути затверджений обома палатами. В інших дво­палатних парламентах існують відмінності між законодавчими по­вноваженнями палати, обраної всіма громадянами (нижньої), і пала­ти, що представляє інтереси складових частин федерації (верхньої).

Якщо верхня і нижня палати мають однакові законодавчі функції, то не існує жодних обмежень права кожної палати вносити як фінансові, так і нефінансові законопроекти (Бельгія, Бразилія, Іта­лія, Швейцарія). У парламентах Австралії, Австрії, Іспанії, Нідер­ландів законопроекти повинні вноситися у нижніх палатах. У Вели­кобританії урядові законопроекти вносяться в Палаті громад, а зако­нопроекти, що стосуються правничої та судової сфер вносяться у Палаті лордів.

Найбільш виразно різниця у правах палат двопалатних парла­ментів простежується на прикладі фінансових законопроектів. Як правило, законопроекти, пов'язані з фінансами, вносяться в нижній палаті. Вважається, що санкціонування видатків і оподаткування повинно бути сферою компетенції палати, обраної на підставі за­гального виборчого права, тобто передовсім народ через своїх пред­ставників повинен вирішувати, чи згодний він нести той чи інший фінансовий тягар.

Незалежно від того, рівні права мають палати чи існують відмінності в їхніх повноваженнях, доля законопроекту вирішуєть­ся за обопільною згодою обох палат. Існує декілька способів досяг­нення обома палатами згоди і встановлення обмежень на обмін дум­ками, якщо розбіжності не подолано:

• створення спільного комітету з представників обох палат;
  
• узгодження думок між палатами - "човникова система";
  
• "човникова система" з утворенням спільного комітету;
  
• спільні засідання обох палат;
  
• вирішальне рішення нижньої палати;
  
• друге голосування у палаті, яка першою розглядала зако­
  нопроект.
  

256

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Якщо обидві палати мають рівні права, то законопроект може бути не прийнятий, при умові, що одна з палат відхиляє законопро­ект в цілому. У сфері бюджетного законодавства процедура досяг­нення згоди між палатами, які мають рівні права, як правило, не відрізняється від процедури, що застосовується щодо звичайного законодавства.

Як приклад законодавчих процесів у двопалатних парламен­тах, де палати мають рівні і різні права, можна привести усталену схему розгляду законопроектів Конгресом США і Бундестагом ФРН (Додатки 4.1. 4.2).

В Конгресі США Палата представників і Сенат розгляда­ють законопроект незалежно, але в однаковій послідовності за виключенням того, що комітет Палати представників перед по­данням законопроекту на пленарне засідання Палати подає його до Комітету з питань регламенту для визначення процедури роз­гляду. Якщо обидві палати схвалюють законопроект, то призна­чається спільне засідання членів обох палат, щоб узгодити комп­ромісний варіант.

В Сполучених Штатах Америки Сенат виступає у ролі "од­ного з рівноправних законодавців ". Він має таке саме право зако­нодавчої ініціативи, як і нижня палата. Палата представників представляє всі законопроекти, що стосуються фінансових пи­тань та державного бюджету. Сенат має виключне право на рати­фікацію міжнародних угод і затвердження посадових осіб, при­значених президентом. Всі інші законопроекти можуть бути зап­ропоновані будь-якою з палат. Якщо під час розгляду законопро­ектів виникає розбіжність позицій, то з членів обох палат ство­рюється узгоджувальний комітет. Він розробляє компромісний варіант законопроекту, який обидві палати мають схвалити в од­наковому вигляді.

В Німеччині законопроект може подаватися на розгляд феде­ральним урядом, Бундестагом (нижня палата) або Бундесратом (вер­хня палата). Проекти федерального уряду повинні бути подані спер­шу на розгляд Бундесрату. Більша частина законотворчої роботи відбувається вже після проходження закону в Бундесраті, коли зако-

257

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

нопроекти опрацьовуються в комітетах Бундестагу. Після доопра­цювання законопроект ще раз подається до Бундесрату, де до нього можуть бути внесені поправки.

Якщо поправки внесено, створюється спільний узгоджуваль-ний комітет, завданням якого є пошук компромісних рішень. Якщо комітет схвалює законопроект, він передається до Бундесрату, а якщо комітет вносить поправки, то передає назад до Бундестагу. Бундес­таг приймає поправки або відхиляє, але в обох випадках тепер вже законопроект направляється до Бундесрату. Бундесрат схвалює за­конопроект і передає його Федеральному урядові, повертає його до узгоджувального комітету або відхиляє.

Законодавці Німеччини є представниками народу в Бундестазі або представниками земель в Бундесраті. їх призначається земель­ними адміністраціями і вони по суті є державними службовцями. За такого способу представництва забезпечуються широкі владні по­вноваження адміністративним органам земель.

Для підготовки законодавчих пропозицій шведський уряд ви­користовує "королівську комісію". У Конгресі США підготовка про­позицій законопроектів часто відбуваються в комітетах Конгресу, які проводять громадські слухання на теми державної політики.

В Національній Раді Австрії після розгляду в комітеті зако­нопроект передається на пленарне засідання зразу на друге чи­тання. Воно складається з загальних дебатів (генеральних дебатів) по законопроекту в цілому і спеціальних дебатів щодо окремих розділів проекту. Після обговорення законопроект голосується в цілому.

Законодавчий процес у Великобританії має ту особливість, що перед поданням на розгляд Палати громад, він узгоджується з гро­мадськістю, зацікавленими групами, партіями, національними аген­тствами та скарбницею (Додаток 4.3). Прийнятий Палатою громад законопроект передається на розгляд до Палати лордів, де він прохо­дить ті самі етапи.

До Верховної Ради України законопроекти найчастіше пода­ються Кабінетом міністрів. Вони розглядаються Верховною Радою і приймаються за схемою, наведеною у Додатку 4.4.

258

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

4.1.2. Підготовка законопроекту, законодавча ініціатива

Відповідно до розділу 6 регламенту Верховної Ради України проекти законів розробляються за правом, визначеним законом (на­приклад, законопроект про державний бюджет Кабінет міністрів розробляє таким чином), за дорученням Верховної Ради, на замов­лення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Більшість законопроектів розробляється Кабінетом міністрів. Це за­кономірно, тому що саме Кабінет міністрів, володіючи повною інфор­мацією про стан політичних, економічних і суспільних відносин, має можливості внести пропозиції для їх вдосконалення.

Як в Україні, так і в більшості країн законопроекти можуть розробляти уряд, депутати, наукові установи, громадські організації, окремі особи. Але для розгляду у парламенті їх можуть внести тільки суб'єкти права, визначені конституцією країни.

В Україні відповідно до Конституції суб'єкти, які мають право законодавчої ініціативи, визначені статтею 93 Конституції України:

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України нале­жить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету міністрів України і Національному банку України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон "Про статус народного депутата України" (стаття 11) так обумовлює право законодавчої ініціативи:

"Право законодавчої ініціативи народного депутата України у Верховній Раді реалізується у формі внесення:

• проекту нового закону, проекту закону про зміни чи до­
  повнення до чинного закону або про його скасування;
  
• обгрунтованої пропозиції про необхідніст ь прийняття но­
  вого закону, закону про зміни чи доповнення до чинного
  закону або про його скасування (законодавча пропозиція);
  
• пропозицій та поправок до документа законодавчої ініціа­
  тиви, що розглядається Верховною Радою.
  

259

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Право законодавчої ініціативи народного депутата гаран­тується:

• обов 'язковим розглядом внесеного документа законодав­
  чої ініціативи на засіданні Верховної Ради України з прий­
  няттям рішення щодо нього;
  
• забезпеченням виступу ініціатора внесеного документа на
  засіданні Верховної Ради при його розгляді.
  

Порядок реалізації права законодавчої ініціативи визначаєть­ся Регламентом Верховної Ради України".

Правом законодавчої ініціативи в деяких країнах користується також певна кількість громадян, які мають право голосу, що видно з нижче наведеної таблиці (Додаток 4.5).

Варто звернути увагу на те, що в Італії правом законодавчої ініціа­тиви, крім перерахованих офіційних інституцій, володіє народ. Він здійснює це право шляхом внесення постатейно змін до розробленого законопроекту від 50000 виборців. В Австрії народна законодавча ініціа­тива повинна бути підтримана 100000 громадян, а в Іспанії - 500000.

В Швейцарії народна ініціатива повинна бути підтримана 100000 громадян, які мають право голосу. Пропозиція може стосува­тися тільки часткового перегляду Конституції. Федеральні збори у дворічний термін вирішують питання про те, чи приймати народну ініціативу, чи не приймати. Якщо буде прийнято позитивне рішення, то парламент виносить проект статті на всенародний референдум. Якщо парламент не згоден з законопроектом він може його відхили­ти, або винести на референдум свій власний проект з цього питання.

4.1.3. Внесення законопроекту до парламенту

Подання законопроекту до парламенту є малопомітним ета­пом у більшості парламентів. Ініціатор виголошує коротку промову, інформує голову палати або подає письмове оповіщення до протоко­лу засідання палати.

260

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

Необмежене право членів Конгресу США вносити законопро­екти спричиняється до появи тисяч законопроектів - до 20000 - за один дворічний період. Члени шведського парламенту так само мо­жуть вносити "пропозиції" без формального дозволу, але тільки на початку сесії.

У Верховній Раді законопроект вноситься суб'єктом законо­давчої ініціативи до Секретаріату Верховної Ради України. Він прий­мається і реєструється в секторі службової кореспонденції загально­го відділу, після чого передається до сектора реєстрації законопро­ектів. Законопроект вноситься разом з супровідною запискою, в якій обґрунтовується необхідність його прийняття, вказується на його місце у системі чинного законодавства, а також на очікувані соціаль­но-економічні наслідки його застосування. Разом з законодавчою пропозицією подається проект постанови Верховної Ради України.

Якщо реалізація законопроекту потребує матеріальних витрат, до нього додається фінансово-економічне обгрунтування та пропо­зиції щодо покриття цих витрат.

До конституційних законопроектів додаються відповідні про­екти про зміни і доповнення до Конституції України.

Законопроекти повинні бути підписані ініціаторами внесення, мати візи керівників міністерств та інших центральних органів дер­жавної виконавчої влади. До законопроекту додається список авторсь­кого колективу.

Законопроекти реєструються в день їх надходження. На них заводиться картка обліку, де вказується ким і коли внесено законо­проект, та присвоюється реєстраційний номер.

Якщо проект, внесений суб'єктом законодавчої ініціативи, не відповідає вимогам регламенту і неналежним чином обгрунтований або розроблений, то у 15-ти денний термін він повертається ініціа­торові. Копія законопроекту з доданими до нього матеріалами пере­дається також до Головного науково-експертного управління для на­уково-правової експертизи.

Законопроекти, прийняті Верховною Радою попереднього скли­кання у першому читанні, вважаються внесеними у Верховну Раду нового скликання.

261

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

4.2.РОЗГЛЯД ЗАКОНОПРОЕКТУ В КОМІТЕТІ

4.2.1. Подання законопроекту у комітет

Спосіб передачі законопроекту до комітету є різним у різних парламентах. Так у СІЛА за регламентом спікер Палати представ­ників передає законопроекти до служби парламентарія, яка вивчає законопроекти щодо їх прийнятності з точки зору регламенту і виз­начає комітети з відповідною юрисдикцією для розгляду. За рішен­ням спікера законопроект передається до комітету на розгляд. Зако­нопроект може передаватися тільки до одного комітету, а потім до декількох інших комітетів, залежно від його змісту і від того, як до­кумент узгоджується з конкретною юрисдикцією комітетів.

Тисячі законопроектів у Конгресі США негайно передаються на розгляд до постійних комітетів без обговорення. Комітети мають повні дискреційні повноваження щодо всіх законопроектів, які підпадають під їхню юрисдикцію. Однією з їх функцій є відкинути якомога більшої кількості законопроектів, що не будуть далі розроблятися. Законопро­екти, що залишаються, становлять досить незначну кількість.

У Верховній Раді України законопроект передають Голові Верхов­ної Ради або його заступникам і за їх дорученням у семиденний термін поширюють серед депутатів, передають комітету, до юрисдикції якого належить законопроект (головний комітет), іншим комітетам і надсила­ють особам та установам, що мають право законодавчої ініціативи.

Законопроекти з конституційних питань і судово-правової ре­форми надсилаються на розгляд і обов'язкове візування до комітету з питань правової політики на предмет відповідності законопроекту правовим принципам Конституції України, правової доцільності прийняття законопроекту і його правової обгрунтованості (термін розгляду 5 днів).

4.2.2. Робота над законопроектом у комітеті

Комітети британського парламенту розглядають законопроек­ти відкрито. Головує при розгляді один з міністрів уряду. Йому опо-

262

IV. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС

нує його колега від опозиції. Комітет детально розглядає законопро­ект навіть тоді, коли він не задовольняє уряд і опозицію. Уряд опи­рається на партійну більшість і може провести будь-який законопро­ект і внести поправки до нього, якщо він в цьому зацікавлений.

В Палаті представників Сполучених Штатів комітет, до якого передано законопроект, здебільшого вже наступного дня отримує віддрукований примірник законопроекту. Законопроект, як правило, передається до одного з підкомітетів, який може організувати слу­хання для з'ясування дискусійних питань і виявлення громадської думки. Законопроекти, які не мають громадської підтримки, не відхи­ляються шляхом голосування, вони просто не переходять на наступні стадії процесу. Лише ті законопроекти, які здатні зібрати більшість голосів у підкомітеті і в комітеті у його повному складі, досягають стадії пленарного засідання в Палаті.

Якщо комітет вирішить, що законопроект не заслуговує на ува­гу, то може здати його до архіву. Щоправда, у регламенті Палати представників передбачені механізми, за допомогою яких зацікав­лені конгресмени можуть примусити комітет опрацювати і допові­сти законопроект у Палаті. Для цього потрібно залучитися підтрим­кою 218 членів Палали. Зацікавлені конгресмени збирають підписи і повідомляють про їх кількість. Комітет вже при наближенні кількості підписів до 218 зазвичай проводить слухання законопроекту, реда­гує законопроект і голосує за те, щоб доповісти його в Палаті. Проте ця процедура забирає багато часу і здійснюється дуже рідко.

У Верховній Раді, як правило, в комітеті підготовку до розгля­ду законопроекту доручають підкомітету або групі народних депу­татів. До їх обов'язків входить аналіз законопроекту, підготовка до проведення слухання, організація слухання, а після прийняття зако­нопроекту у першому читанні - узагальнення зауважень народних депутатів, внесення поправок, підготовка порівняльної таблиці для розгляду у другому читанні.

Інші комітети Верховної Ради, які зацікавлені у поданому за­конопроекті, подають свої думки і зауваження до головного коміте­ту. Якщо запровадження законопроекту вимагає витрату державних коштів, то в його обговоренні бере участь бюджетний комітет і Каб-

263

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

інет міністрів. їхні висновки передаються до головного комітету для включення їх до рекомендацій Верховній Раді.

За необхідності Верховна Рада за поданням головної комісії направляє законопроект на наукову, юридичну експертизу або на наукове дослідження, вказавши точну мету експертизи чи дослід­ження.

Комітети вивчають законопроект і в десятиденний термін по­дають свої зауваження до головного комітету.

Головний комітет у п'ятиденний термін узагальнює зауважен­ня і пропозиції, одержані від інших комітетів, вивчає юридичну і економічну обгрунтованість законопроекту за допомогою Головно­го науково-експертного управління, а в разі необхідності і фахівців наукових установ, його зв'язок з іншими законодавчими актами і вносить на розгляд Узгоджувальної ради голів фракцій і комітетів для прийняття постанови щодо внесення його до порядку денного сесії.

До законопроекту, що подається на розгляд Узгоджувальної ради, додаються проект постанови та експертні висновки.

Щоб краще підготувати законопроект до першого читання на сесії Верховної Ради, врахувавши позицію народних депутатів, Каб­інету міністрів, місцевих адміністрацій, громадськості щодо основ­них положень законопроекту комітет може провести спеціальне слу­хання проблем, пов'язаних з сутністю законопроекту.