Geum.ru

Итоги и перспективы энциклопедических исследований сборник статей итоговой научно-практической конференции 11-12 марта 2010 г

Вид материалаСборник статей

Содержание


РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ И РТ В 1990-Е Гг.
Подобный материал:
1   ...   20   21   22   23   24   25   26   27   ...   42

РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РФ И РТ В 1990-Е Гг.


В советский период истории России управление на субнациональном и субрегиональном уровнях осуществлялось Советами народных депутатов. Советы избирались населением и действовали во всех административно- территориальных единицах РСФСР, начиная от отдельных населенных пунктов и заканчивая областями и краями.

При этом Конституцией РСФСР 1978 г. Советы народных депутатов признавались органами государственной власти, и, соответственно, включались в единую систему управления страной. На субнациональном уровне власть не делилась на представительную и исполнительную. Советы избирались населением, депутаты из своего числа избирали исполнительные комитеты (исполкомы), выполнявшие исполнительно-распорядительные функции. В результате один и тот же орган принимал, исполнял решение и контролировал ход его реализации.

Система Советов народных депутатов и система исполкомов отличалась строгой иерархичностью, при которой вышестоящие Советы и исполкомы имели право вмешиваться в деятельность нижестоящих, отменять их решения, выпускать распоряжения, регламентирующие их работу. Большое влияние на деятельность Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов оказывали партийные ячейки.

В начале 1990-х гг. необходимость преодоления кризиса политической и экономической системы страны поставила перед властями задачу реформирования всей системы государственного управления, включая систему управления отдельными территориями. Одной из основных целей этой реформы было выведение деятельности местных органов власти из-под контроля и опеки партийных организаций, обеспечение самостоятельности местных Советов (как финансовой, так и организационной), повышение значимости представительных органов власти в системе управления территориями.

Основные этапы развития нормативно-правовой базы местного самоуправления (1990-1995 г.)

Первый этап реформ начался с принятием 9 апреля 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый нормативно-правовой акт Советского государства, который вводил в употребление понятие «местное самоуправление». При этом законом не определялось, относится ли местное самоуправление к системе государственного управления или является самостоятельным институтом публичного права.

Принятие Закона не предполагало изменения ранее существовавшей системы Советов народных депутатов, менялся только их статус: все ранее существовавшие Советы из местных органов государственной власти были переименованы в представительные органы местного самоуправления.

Для обеспечения Советам определенной свободы действий и гарантии их прав в Закон были включены нормы, запрещавшие вышестоящим органам исполнительной власти вмешиваться в деятельность Советов. Закон также предусматривал гарантии местного самоуправления, в т.ч. право органов местного самоуправления на судебную защиту. Основными документами, которыми должны были руководствоваться Советы в своей деятельности, признавались законы и решения законодательных органов. Это должно было положить конец практике, при которой различные ведомства и партийные ячейки фактически руководили работой избранных населением Советов.

На практике нормы этого Закона реализованы не были. Исследователи объясняют это, в частности, распадом СССР и потерей управляемости в обществе, нерешительностью самих местных органов власти, незнанием ими действующих нормативно-правовых актов, и рядом других причин.

Второй этап (1991-1993 гг.). Принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР №1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» стало следующим этапом в становлении правовой основы местного самоуправления.

Законом было изменено само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально–этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст.1).

Законом также определялись территориальные, финансовые, экономические и организационные основы этого института власти.

В частности, Закон определил перечень административно- территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления

Формирование Советов во всех административно-терри­ториальных единицах приводило к созданию многоуровневой системы органов местного самоуправления, при которой на одной и той же территории (например, сельского населенного пункта) могли действовать местные органы власти разных уровней (района, сельского населенного пункта).

Для исключения дублирования деятельности Закон вводил разграничение компетенции между типами административно- территориальных единиц. Хотя некоторое дублирование полномочий по ряду вопросов все же отмечалось.

Было установлено, что нижестоящие Советы на своих территориях выполняют решения вышестоящих Советов, принятые в пределах компетенции последних. При этом предусматривалась по таким вопросам возможность отмены решений нижестоящих органов вышестоящими. В пределах же своих полномочий сельские, поселковые, городов районного значения Советы признавались самостоятельными и принимали окончательные решения. Советы могли на основании договоров передавать осуществление части своих полномочий другим Советам.

4. В сфере организации системы органов местного самоуправления Законом были разделены представительные и исполнительно- распорядительные функции. Представительными органами власти остались Советы народных депутатов, исполнительно-распорядительные функции были переданы местным администрациям.

Как и прежде, Советы народных депутатов избирались населением и являлись коллегиальными органами, т.е. решения принимались всеми депутатами Совета. Необходимо отметить, что наличие представительных органов власти не было обязательным, по решению референдумов они могли не формироваться в поселках и сельсоветах. Советы в обязательном порядке избирали председателя Совета и его заместителя. Председатель избирался на сессии из числа депутатов тайным голосованием. Заместитель председателя избирался по представлению председателя Совета. Председатель или заместитель должны были работать в Совете на постоянной основе.

Районные и городские Советы до проведения очередных выборов должны были избирать из своего состава Малые Советы, выполняющие полномочия Совета в период между сессиями. Сельские и поселковые Советы имели право избирать из своего состава Малые Советы. Советы и Малые Советы в пределах своей компетенции принимали общеобязательные решения.

Законом определялся открытый перечень вопросов, которые должны были решаться исключительно на сессиях Совета. Решение этих вопросов являлось исключительной компетенцией Совета народных депутатов. Законом предусматривалось, что он может быть расширен федеральными законами и законами субъектов РСФСР.

Местные администрации, в отличие от ранее действующих исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в которых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, руководитель администрации (Глава) должен был избираться населением. Он формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой. Законом также разграничивались полномочия между Советами и местными администрациями, при этом объем полномочий напрямую зависел от статуса территории. В частности, органы власти административных районов имели более широкие полномочия, чем власти населенных пунктов, входящих в них. По Закону компетенция городов областного и районного значения не отличалась. Однако при определении имущественных прав рядом последующих актов органов государственной власти РСФСР для городов районного значения были введены ограничения, поставившие города районного значения в неравные с областными городами условия. В частности, передача государственной собственности в процессе разграничения на уровень сельских, поселковых и городов районного значения Советов по общему правилу не производилась.

5. Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собственность, которая признавалась достоянием всего населения территории. Устанавливалась самостоятельность формирования и утверждения местных бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджетов должна была формироваться за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных законодательством.

Таким образом, российский закон 1991 г. внес существенные коррективы в принципы формирования местных органов власти в стране. Однако на систему местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административно-территориальных единиц.

Третий этап (1993 г.) характеризуется изданием нескольких Указов Президента, призванных изменить систему местного самоуправления, его территориальные и финансовые основы.

Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность местных Советов народных депутатов, их функции переданы местным администрациям.

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» утверждал «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы». В положении нашел отражение поселенческий принцип организации местного самоуправления, при котором первичными территориями, на которых осуществлялось местное самоуправление признавались городские и сельские поселения.

Положением вводился институт главы местного самоуправления (главы администрации), который входил в систему органов местной самоуправления. Глава мог избираться населением непосредственно (в населенных пунктах с численностью до 50 тыс. человек) или назначаться высшим должностным лицом государственной власти региона. К полномочиям главы были отнесены исполнительно-распорядительные функции. Наличие представительных органов не являлось обязательным

Четвертый этап (1993-1995 г.) Начало четвертого этапа становления правовой основы местного самоуправления в России совпадает с моментом принятия в 1993 г. Конституции РФ. Конституцией было установлено, что «городских и сельских поселениях, а также на других территория осуществляется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым муниципальная власть нашла фактическое признание в конституционных нормах, но не как часть государственной власти, а как особая форма народовластия – местное самоуправление. Статьей 12 Конституции впервые в российском законодательстве было прямо установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При этом многие положения Конституции при ее разработке вызывали существенные споры. В частности, дискуссионным было положение об отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти. Фактически рассматривалось три различные концепции природы местного самоуправления, по-разному трактующие роль государства в его функционировании.

В соответствии с первой концепцией, местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан, как институт гражданского общества. Общественная теория местного самоуправления считает местное самоуправление скорее общественным институтом, нежели властью. Ключевым для успешного функционирования местного самоуправления в данном случае является максимальная вовлеченность граждан в принятие решений и активный контроль их исполнения. При такой трактовке природы местного самоуправления оно должно быть максимально приближено к населению и создаваться на уровне поселений, даже самых малочисленных из них.

Другая позиция трактует местное самоуправление как третий уровень государственной власти, где действуют те же механизмы контроля населения за органами власти, что и на уровне регионов и Федерации в целом. Сторонники этой позиции рассматривали положения Конституции о негосударственной природе органов местного самоуправления как положение, призванное подчеркнуть разрушение вертикали государственной власти и служить символом нового демократического переустройства общества.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Закон 1995 г. положил начало новому этапу в развитии местного самоуправления в России. Одним из наиболее важных достижений Закона было введение понятия «муниципального образования», которое определялось как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Основными признаками муниципального образования были названы осуществление на территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов власти.

Введение понятия «муниципальное образование» позволило отделить территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального устройства государства. Закон 1995 г. разрушил ранее существовавшую устойчивую связь: территория административно-территориальной единицы = территория, управляемая органами местного самоуправления. С момента вступления в силу Закона местное самоуправление стало возможным практически на любых территориях (в границах отдельных поселений, нескольких поселений, части поселения и т.п.).

Таким образом, Закон 1995 г. позволил создавать различные типы муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города, волости (объединение нескольких сельсоветов) и др. При этом субъектам РФ было дано право самостоятельно определять территории, на которых могут формироваться муниципальные образования.

Необходимо отметить, что не на всей территории РФ Федеральный Закон 1995 г. был реализован в полной мере. В ряде регионов местное самоуправление осуществлялось только в отдельных городах и поселках на территории субъекта РФ, на остальной территории решение местных задач фактически брали на себя территориальные органы региональной власти. Несмотря на то, что такой подход к организации местного самоуправления противоречил Конституции Российской Федерации, он был распространен в ряде регионов.

Существенные изменения были внесены Законом 1995 г. и в организационные основы местного самоуправления. Вслед за Конституцией РФ 1993 г. Закон установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Единственным ограничением, устанавливаемым федеральным законодательством, являлось требование в обязательном порядке формировать выборные органы власти. При этом законом предусматривалась возможность для отдельных поселений осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Такая система управления муниципальным образованием должна была закрепляться в уставе муниципального образования в соответствии с законодательством субъекта РФ.

На практике во многих случаях действовала следующая система органов местного самоуправления:

• Представительный орган и глава муниципального образования избирались населением;

Глава формировал местную администрацию (орган местного самоуправления, наделявшийся исполнительно-распорядитель­ными функциями);

Глава одновременно возглавлял местную администрацию и представительный орган.

2.2. Основы местного самоуправления в Республике Татарстан.

Становление системы местного самоуправления в Татарстане связано с принятием Конституции республики (1992 г.). Закрепленные в ней принципы получили свое дальнейшее развитие в Законе РТ «О местном самоуправлении» (1994 г.), ставшем едва ли не первым опытом подобного законотворчества в Российской Федерации. Закон установил правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления в Татарстане, создал условия для его поступательного развития.

В результате, к концу 1990-х гг. в республике была сформирована разветвленная система местного самоуправления поселенческого типа.

Реализация татарстанской модели МСУ не противоречила и исторической российской традиции: местное самоуправление в нашей стране традиционно строилось на принципе многообразия форм его организации, что позволяло учитывать особенности социально-экономического уклада, национальных и иных традиций каждой территории.

Институт самоуправления разгружает государственную власть от не свойственных ей функций – таких, по которым она не может дойти до самой дальней деревни, до самой глубинки. Но очевидно и то, что взять на себя всю меру ответственности за обеспечение жизни людей самоуправления пока не могут. Во многом поэтому руководство республики с первых шагов организации местного управления заняло осторожную и взвешенную позицию. Она проявилась, прежде всего, в нежелании ломать сложившуюся вертикаль органов государственной власти в городах и районах. Прежде, чем возводить стены муниципальных образований, в Татарстане решено было заложить прочный фундамент МСУ.

Таким фундаментом и стала поселенческая модель местного самоуправления, главным достоинством которой является максимальное приближение выборных органов власти к населению. Причем за основу было взято исторически сложившееся территориальное деление сельских, поселковых и городских Советов народных депутатов. Многолетний опыт и традиции подсказывали нецелесообразность перекраивания карты республики, нарушения устоявшихся связей и отношений между людьми.


А.В.Климин