Geum.ru

Итоги и перспективы энциклопедических исследований сборник статей итоговой научно-практической конференции 11-12 марта 2010 г

Вид материалаСборник статей

Содержание


Миграционная политика России в истории отечественного законодательства
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   ...   42

Миграционная политика России в истории отечественного законодательства


По данным Международной организации по миграции (МОМ), в последние годы около 3% населения мира (приблизительно 150 млн. человек) живут вне страны своего происхождения, т.е. относятся к числу мигрантов. «Миграция – пространственная активность (перемещение) индивида, направленная на овладение ресурсами новых территорий и связанная с переменой места жительства»1, – так ученые-социологи характеризуют сущность миграции как общественного явления. Движущим мотивом для любой миграции является то, что она – естественное проявление мобильности человека, мотивированное его стремлением к улучшению условий своего существования. Миграция населения – это явление не сегодняшнего дня, оно имеет древнюю историю. Еще в 695 г. до н.э. вступление ассирийской армии на земли Иудеи вызвало переселение в Египет 50 тыс. евреев2. 375 г. датируется Великое переселение народов, вызванное нашествием полукочевых племен гуннов на Западную Европу. На всем протяжении истории человечества мы можем наблюдать активные миграционные процессы, связанные с колонизационной политикой государств, военными столкновениями, изменениями социально-экономических отношений и масштабными эпидемиями, так называемыми пандемиями.

История становления и развития России неразрывно связана с миграцией населения, которая оказывала существенное влияние на формирование российской государственности. На протяжении всего периода существования государства Россия была активно вовлечена в миграционные процессы. Её многовековую историю можно рассматривать как историю миграции. Миграционные процессы, в которые вовлекалась Россия, весьма разнообразны начиная с приглашения Рюрика для прекращения междоусобных войн славянских племен – как начало дипломатической миграции элит сопредельных государств, далее династические браки русских князей, петровские реформы, вызвавшие миграцию специалистов и военных в Россию. Представленное в этот период встречное направление – эмиграция связана с необходимостью обучения дворян за границей. История миграций в России – это и история колонизации огромной территории, сначала европейской ее части, а затем Сибири и Дальнего Востока. На огромной территории российского государства недостаток собственного населения компенсировался за счет внутренних миграций, т.е. за счет перераспределения имевшегося количества населения по экономически важным регионам страны. Однако миграционные процессы и связанные с ним отношения нашли отражение в истории российского права не ранее чем с середины XVI в. В данной позиции сходится ряд исследователей. Так например, Н.Н.Тоцкий со ссылкой на видного русского историка Ключевского пишет: «История России – есть история страны, которая колонизируется. Эта колонизация началась с середины XVI в. когда покорение Казанского и Астраханского ханства открыло русским крестьянам возможность селиться в плодородной черноземной зоне, где прежде господствовали кочевники-тюрки»1.

Колонизация2 – процесс перемещения населения, который, по мнению некоторых исследователей, не имеет ничего общего с миграцией. Однако колонизация также – процесс заселения и хозяйственного освоения пустующих земель, а также основание поселений3. Исходя из подобного определения колонизации, на наш взгляд целесообразно освоение земель в царский период российской истории классифицировать как одно из возможных проявлений процесса миграции. Проанализировав нормативно-правовые источники исследуемого периода, возможно сделать выводы о складывающейся миграционной политике государства и, как следствие вариантах развития национальной государственности.

Историки указывают несколько причин колонизации-миграции. Одна из них заключалась в том, что вся территория, составляющая историческое ядро Русского государства, "была мало плодородной"1. Это стимулировало миграцию двух типов. Во-первых, подсечная система земледелия (которую лишь условно можно назвать "системой земледелия") требовала почти ежегодной смены участков обрабатываемой земли, т.е. постоянного перемещения. Это приводило к "бродячести" (выражение В.О.Ключевского), к периодическому стремлению покидать обжитое место. Исторически сложившийся образ жизни, связанный с особой формой хлебопашества, носил «подвижной, неусидчивый, кочевой характер... Земледелие носило "переносный" характер». В.О.Ключевский считал колонизацию основным фактором русской истории, исходя из условий своей исторической жизни и географической обстановки, русское население не расселялось, а переселялось.2 Во-вторых, на определенном этапе миграцию стимулировало мощное давление аграрного перенаселения. Если в 1860-х гг. на ревизскую душу приходилось 4,8 десятины, то в 1880 г. надел уменьшился до 3,5 десятин, а в 1900 году – до 2,6 десятин. Это означало, что стремление к расширению сферы проживания могло достигать значительных масштабов. Соответственно, можно сделать вывод о наличии некой общности в процессах колонизации и миграции в истории российской государственности.

Поскольку колонизационная политика российского государства стала складываться в результате присоединения Казанского ханства, то на примере Казанского края можно проследить, как проводимая государством политика находила отражение в миграции того или иного народа. Политика насильственной христианизации и русификации местного населения сыграла роль в усилении миграционных процессов среди татар из Среднего Поволжья в Приуралье. «Численность татар в Приуралье к середине XVIII в. достигла 89 тыс. человек, к концу века – 219,2 тыс. После буржуазных реформ 2-й половины XIX в. основной поток татарских переселенцев из Волго-Уральского региона двинулся в Среднюю Азию и Сибирь (общая численность – 94,3 тыс. человек)»1.

В конце 80-х гг. XIX в. в очередной раз было ужесточено давление на ислам, которое сопровождалось запретом на отправление религиозных обрядов, разрушением мечетей и медресе, уничтожением религиозных книг.

В 1890 г. российские власти разрешили выезд тюркских народов за рубеж. Это послужило причиной массового исхода татар в Турцию. В настоящее время на территории современной Турции сохранились шесть татарских деревень. Например, мы знаем о существовании деревушки Гурсу, что близ города Маниса Алашахирского района Турции. Все жители этого села – татары, потомки тех, кто эмигрировал в Турцию еще в XIX в. Тогда же отдельные семьи отправлялись в Турцию как в государство, в котором татары–мусульмане могли бы в полной мере жить в соответствии с предписаниями ислама. События этого периода татарской истории нашли отражение и в литературе: в романе «Мухаджиры», в переводе означает «беженцы» (прим. автора), и романе-эпопее «Канлы тамгалар» («Кровавые метки») татарского писателя первой половины XX в. Махмута Галяу. В романе повествуется о том, как в конце XIX в., опасаясь насильственного крещения, татары эмигрируют в Турцию. По данным, приведенным в Татарском энциклопедическом словаре, в период движения «мухаджиров» к началу XX в. «из Казанской губернии выехало свыше 350 татарских семей»1.

Это один из примеров того, как внутренняя политика государства отзывается в миграционной истории народов. Что же касается классического представления о миграции как процессе въезда иностранцев на территорию государства и условий их легального нахождения в стране, то отечественное законодательство развивалось следующим образом.

Древнерусское государство в XI-XII вв. переживало период своего расцвета. Этот этап характеризуется активными внешними связями и политической жизнью. Известно о существовании на территории Руси слобод, где проживали иностранные купцы. В русской армии на службу активно привлекались иностранцы.2 Принятие христианства на Руси в 988г. также способствовало привлечению иностранцев; на должности митрополитов назначались «греческие люди духовного звания»3. В эпоху Киевской Руси иностранцы допускались в русские города по особым договорам. А в «Повести временных лет» упоминаются договоры с Византией, предусматривающие процедуру выдачи виновного в совершении преступления. Указанные факты свидетельствуют о протекающих на территории Древнерусского государства миграционных процессах, но масштабы миграции, степень влияния её на социально-политическую жизнь русского государства и уровень развития права были не развиты. Ввиду этого не приходится говорить о наличии сформированной политики, регулирующей миграционные процессы и отношения.

С XV в. русские государи уже активнее привлекали иностранных специалистов, которые приступая к исполнению своих обязанностей обязаны были приносить присягу царю. Сей факт можно счесть проявлением целенаправленной миграционной политики, поскольку приглашение иностранных специалистов было обусловлено конкретными потребностями государства и, как следствие, создавались условия для их привлечения.

Известно, что право ранних эпох имело предметом правового регулирования не общие экономические и социальные процессы, а частные конкретные случаи, в силу чего вступало в непосредственный контакт с текущей практикой и как бы отождествлялось с нею. Еще в правление Ивана Грозного между Англией и Московским государством установились «взаимно-доброжелательные отношения». «В 1555 г. Иоанн дал льготную грамоту "на повольный торг всякими товарами по всей России". Привилегии англичан, с непродолжительными перерывами, оставались в силе до 1584 г. В конце царствования Ивана IV англичане, злоупотреблявшие своим монопольным положением, возбудили против себя недовольство со стороны русских купцов и утратили часть своих привилегий. В первой половине XVII в. к царю стали поступать челобитные торговых людей об изгнании иноземцев с российского рынка. Челобитные, поступавшие царю Михаилу Федоровичу с 1627 по 1648 гг., привели к изменению политики российского государства по отношению к иностранным торговцам.

22 апреля 1667 г. был принят «Новоторговый устав», который имел узкую направленность, регламентируя вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимания таможенных пошлин. В Москву и другие города их разрешалось пускать лишь при наличии царских жалованных грамот о торгах. Не имеющих таковых «не велено пропускать к Москве либо в другие города, они могли лишь торговать у города Архангельска и в Пскове». Таким образом, на данном отдельном примере мы можем наблюдать определенную казуальность в правовом регулировании миграционных процессов в России в допетровскую эпоху. В московский период русской истории иностранцы допускались лишь для осуществления торговой деятельности в пограничные города. Торговать внутри государства позволительно было только обладателям особых жалованных грамот, скрепленных красной печатью. Остальным лицам, не связанным с торговлей, доступ в Русское государство был весьма затруднителен.

Эмиграция подданных российского царя за границу также была затруднена. Уложение Алексея Михайловича не допускало выезд в иностранное государство даже для торгового промысла без проезжей грамоты. За нарушение данного предписания следовало суровое наказание.

Качественные изменения в административной практике регулирования миграционных процессов в России связаны с эпохой правления Петра I. Еще в начале XX в. Н.Н.Белявский отмечал, что «в зависимости от юридических, политических и экономических воззрений эпохи, мероприятия правительства видоизменялись в административной практике»1. Если в московской Руси отъезд заграницу рассматривался как измена, то в правление Петра I обучение за рубежом стало поощряться так же, как и привлечение иностранных специалистов для нужд российской государственности.

Вторая половина XVIII в. выявила необходимость увеличения количества населения, заимствования иностранных способов обработки земли. В результате, 4 декабря 1762 г. Екатерина II издает Манифест «О свободном поселении иностранцев в России». Манифест также объявлял амнистию всем русским, бежавшим из страны. В 1763 г. императрицей был издан Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться где пожелают». Этим указом переселенцы наделялись рядом привилегий: правом на свободу вероисповедания и самоуправления, на осуществление проповеди среди местного нехристианского населения, на получение финансовой государственной поддержки (им выделялась земля в размере до 30 десятин на душу, выдавалась беспроцентная ссуда до 300 рублей на семью). Кроме того, они освобождались от воинской повинности и налогов на срок от 5 до 30 лет. Поводом к началу такой деятельности служила низкая плотность населения Российской империи и необходимость в освоении окраинных территорий.

В 1763 г. была образована первая в мире государственная служба по миграции – Канцелярия опекунства иностранцев. На её содержание ежегодно ассигновалось 200 тысяч рублей. На Канцелярию была возложена обязанность отвода земель переселенцам, раздача субсидий.

В 1797 г. Канцелярия опекунства закрывается, и её функции переходят к Экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранного и сельского домоводства. В дальнейшем сфера миграции оказывалась в ведении министерства государственных имуществ и была подчинена общему режиму под названием сельских поселений (1837 г.). В 1896 г. при земском отделе министерства внутренних дел было образовано Переселенческое управление. Слияние правового регулирования внешней миграции и внутренних переселений для рассматриваемого периода вполне оправдано, поскольку в этот период сложно четко разграничить миграционную политику, регламентирующую отдельно внешнюю и внутреннюю миграцию. Это обусловлено тем, что границы Российского государства еще не оформились, процесс освоения и присоединения новых территорий с проживающим там оседлым населением продолжался. «В таком обширном государстве как Россия, вопрос об иммиграции не имеет настоятельного значения, но зато крайне важно урегулировать переселения, ибо плотность населения в разных местностях России очень неравномерна, передвижения из мест густонаселенных в области богатые свободными землями заменяют у нас эмиграцию»1.

Итак, опираясь на обобщение перечисленных фактов, мы разделяем вывод, сформулированный М.Л.Тюркиным о том, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий»2.

История расселения русских на территории ближнего зарубежья, откуда в постперестроечное время наметился стремительный отток этнических иммигрантов, относится к XVIII-XIX вв.: присоединение Крыма к России в 1783 г., как следствие принятия 13 февраля 1798 г. Манифеста о заселении Крыма иностранными колонистами; 1805 г. – начало присоединения к Российской империи азербайджанских ханств; присоединение казахских территорий в середине XIX в.; перемещение крестьянского населения в соответствии с разработанными в 1868 г. «Временными правилами о крестьянских переселения в Семиречье». На рубеже XIX–ХХ вв. русскими и представителями других народов стал осваиваться Северный Кавказ.

Качественные особенности присущи каждому из этапов миграционных процессов в России. Более ранние этапы истории миграционных отношений характеризовались примерно равным количеством эмиграции и иммиграции; причиной, обусловливавшей миграционный процесс, являлось развитие экономических отношений. Позднее начинают проявляться элементы принудительной миграции – это так называемая «революционная» миграция (конец XIX – начало XX вв.), когда оппозиция царскому режиму, опасаясь репрессий, создавала за рубежом политические диаспоры. Октябрьская революция 1917 г. дала импульс к принудительной высылке политической оппозиции, наряду с которой большого размаха достигли также насильственные переселения, касающиеся сначала отдельных социальных слоев общества (например, кулаков, духовенства, дворянства и др.), а затем и целых народов (крымских татар, поволжских немцев, чеченцев, корейцев и др.). Существовала миграция по национальным мотивам.

Широко представлена в советский период внутренняя миграция. Наиболее многочисленными и постоянными были в СССР миграции населения из села в город, переселения из малых городов в большие. Ликвидации неперспективных деревень дала толчок к активной внутренней миграции населения, также как масштабные проекты в период социалистического строительства (строительство Магнитки, КАМАЗа, БАМа и т.д.). Специфической формой миграции был и отток населения из экологически небезопасных районов (прежде всего, из Чернобыльской зоны и с Урала).

С начала девяностых годов прошлого столетия картина миграционных процессов в России стала более разноплановой. Наметился спад внутренних миграций, обусловленный ухудшением уровня жизни населения и нестабильностью экономики в постперестроечное время, наряду с которым появляется внутренняя миграция, вызванная локальными военными конфликтами, экономической нестабильностью покидаемого региона. Внешняя эмиграция и иммиграция, на наш взгляд, обусловливаются, прежде всего, экономическими интересами самих переселенцев и открывшейся возможностью реализации своих прав на свободу перемещения.

В постсоветских миграциях сильнее всего стал заявлять о себе этнокультурный аспект. Именно в этот период наиболее ярко проявился основной фактор переселения – этническая миграция, представляющая собой «совокупность миграционных потоков, в каждом из которых численно преобладают лица с общей этнической самоидентификацией, перемещающиеся из одного крупного этнокультурного ареала в другой и самоотчуждающиеся от отпускающего либо принимающего общества или отчуждаемые одним из этих обществ либо обоими вместе»1.

Этническая миграция наиболее четко проявилась в возвращении в Россию русских и иного русскоязычного населения из числа тех наций и народностей, которые в настоящее время представляют многонациональный российский народ.

В первое десятилетие после распада СССР из бывших союзных республик в Россию вернулось 6,4 млн. человек, преобладающее большинство из которых были этнические русские. Хотя к началу 1990-х гг. в странах ближнего зарубежья было сосредоточено примерно 38 млн. человек, имеющих российские исторические корни: 2/3 – этнические русские и 1/3 – представители других национальностей Федерации. Сложившаяся миграционная ситуация во многом была обусловлена миграционной политикой, проводимой в предшествующей период.

Расселение русскоговорящего населения продолжалось и в процессе массового смешения наций и народностей в социалистический период, когда искусственно стирались национальные особенности и формировалось понятие единого советского народа. «Все последнее десятилетие, как и в прежние годы, среди мигрантов, прибывающих в Россию из стран СНГ и Балтии, преобладали русские. Прямые и обратные потоки формировались также из населения титульного для государств нового зарубежья, а также из других народов, населявших бывший Советский Союз. Благодаря миграции, в 1989-2003 гг. численность русских выросла на 3 млн. человек. В наибольшей мере пополнили население Российской Федерации выходцы из Казахстана, Средней Азии и Закавказья».1 Причинами развития такой картины стали так называемый «парад суверенитетов» и распад СССР.

И.В.Тимофеев