Организационно-правовое обеспечение деятельности фмс россии и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции
| Вид материала | Закон |
- Федеральная миграционная служба, 888.75kb.
- Сведения о местонахождении, контактных телефонах, интернет-адресах, адресах электронной, 138.7kb.
- Аналитическая записка о результатах организационно-управленческой деятельности уфссп, 311.42kb.
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Рабочая программа по дисциплине «правовое обеспечение творческой и организационно-управленческой, 392.08kb.
- 1. организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности, 4934.03kb.
- I. Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности, 1607.88kb.
- I. Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности, 1519.05kb.
- 2. Организационно-правовое обеспечение образовательной деятельности Академии, 2396.01kb.
- Примерный учебный план повышения квалификации специалистов Карельского уфас россии, 19.95kb.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются цель и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, излагается методологическая основа, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе - «Теоретические аспекты деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции» - рассматриваются миграционные процессы на территории Российской Федерации, понятие и сущность незаконной миграции, иммиграционного контроля, роль и место ФМС России и ее территориальных органов как субъектов государственного регулирования миграционных процессов, а также организационный механизм функционирования ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.
Первый параграф– «Понятие и сущность незаконной миграции в современной России» - посвящен исследованию понятий и сущности незаконной миграции (ее тенденций) и иммиграционного контроля с точки зрения противодействия незаконной миграции. Также, автор исследует основные тенденции современных миграционных процессов в России и процессов незаконной миграции, определяя ее причины, а также роль иммиграционного контроля в ходе противодействия незаконной миграции.
Исследуя понятие незаконной миграции, автор отмечает, что отсутствие корректных дефиниций «незаконный мигрант» и «незаконная миграция» не является абстрактной проблемой. Терминологическая точность представляется очень важной как для дальнейших исследований, так и для разработки законодательства в этой области и принятия мер по улучшению миграционной ситуации в России, а также мер по повышению эффективности не только иммиграционного, но и государственного контроля за миграционными процессами в целом. Анализируя различные определения понятия «незаконная миграция», автор отстаивает взгляд на незаконную миграцию как на форму территориального перемещения физического лица через государственную границу, нарушающего порядок въезда, выезда и/или пребывания, установленный законодательством государства, перемещение границ которого затронуто или соответствующими нормами международного права. Как уже отмечено автором исследования, в Уголовном Кодексе Российской Федерации в статье 322.1 предусмотрена уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, однако понятие незаконной миграции в прямом виде не определено. В Федеральном законе от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других федеральных законах определение незаконной миграции также не закреплено.
Как уже отмечено автором исследования, в Уголовном Кодексе Российской Федерации в статье 322.1 предусмотрена уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, однако понятие незаконной миграции в прямом виде не определено. В Федеральном законе от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других федеральных законах определение незаконной миграции также не закреплено.
В целом анализ миграционных процессов на территории Российской Федерации показал, что прослеживается две тенденции незаконной миграции: а) незаконная миграция, связанная с въездом в страну тех граждан, которые имеют целью определенное время оставаться в России, как правило, для осуществления трудовой деятельности.
Государственное регулирование миграционными процессами - это сложный, многоуровневый процесс, требующий к себе пристального внимания со стороны общества и государства Под миграционным процессом автором понимается целенаправленное, согласованное функционирование структур управления, права, информатизации и обеспечения при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленном их административно-правовым регулированием, реализацией личных, общественных и государственных интересов и, как правило, влекущем приобретение ими нового правового статуса. В диссертационном исследовании понятие иммиграционного контроля рассматривается как один из наиболее важных методов регуляции миграционных процессов и противодействия незаконной миграции. В этой связи иммиграционный контроль является одним из важнейших интегрирующих звеньев миграционной политики государства, носит разветвленный и многообразный правовой характер. Под иммиграционным контролем предлагается понимать деятельность федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и оказанию государственных услуг в сфере миграции и его территориальных органов, а также иных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в пределах компетенции по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил въезда в Российскую Федерацию, режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, правил миграционного учета, порядка осуществления трудовой деятельности, а также транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Во втором параграфе – «Роль и место ФМС России и ее территориальных органов в государственном регулировании миграционными процессами» - автор рассматривает современную систему миграционных органов России, обладающих полномочиями в сфере миграции, а также с позиции системного подхода определяет компетенцию ФМС и ее территориальных органов в системе государственного регулирования миграционными процессами.
Рассмотрев полномочия таких государственных исполнительных органов, участвующих в реализации миграционной политики как МВД России, ФМС России, Федеральной службы по труду и занятости, Минздравсоцразвития России, Минрегиона России и др., автор делает вывод о том, что в настоящее время нет конкретного государственного института, в полном объеме занимающегося всеми аспектами миграции.
В этой связи, автор выделяет два основных направления формирования системы органов государственной власти Российской Федерации, обладающих полномочиями в сфере миграции: 1) определение специализированных органов, участвующих в реализации миграционной политики, в том числе проводящих весь комплекс практических мероприятий в данной сфере; 2) определение общих векторов развития миграционной политики, выработка юридических оснований ее осуществления и единого руководства всеми направлениями управленческой деятельности в сфере миграции.
В свою очередь сопоставление полномочий органов внутренних дел и ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции позволяет проследить преемственность полномочий и сделать вывод о наличии значительной правоохранительной составляющей в деятельности ФМС России. Автор выделяет три основных функции ФМС России и ее территориальных органов в рамках регулирования миграционными процессами.
Автор отмечает, что к вопросу организации государственного регулирования миграционными процессами и реализации миграционной политики следует подходить комплексно, не передавая решение проблем или принятие решения по данному вопросу в руки какого-либо одного ведомства. Следует признать, что сегодня с задачей государственного регулирования миграционных процессов справится одному даже специализированному ведомству (ФМС России) невозможно. ФМС России и ее территориальные органы должны осуществлять координацию деятельности государственных органов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (в ред. от 27.07.2009), направленную на регулирование миграционных процессов в Российской Федерации.
Для дальнейшего совершенствования государственного контроля в сфере миграции автор предлагает наделить ФМС России и ее территориальные органы конкретными полномочиями в сфере межведомственного регулирования в сфере реализация общей стратегии государственной миграционной политики, для чего представляется целесообразным издание межотраслевого нормативного правового акта (Указа Президента Российской Федерации или Постановления Правительства Российской Федерации), устанавливающего компетенцию федеральных органов государственной власти по решению вопросов в миграционной сфере с указанием порядка взаимодействия и задач.
В третьем параграфе - «Организационный механизм функционирования ФМС России и ее территориальных органов» - автор рассматривает сущность и содержание организации деятельности ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции.
Рассматривая вопросы организации деятельности территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции, автор отмечает, что она (организация) базируется на общетеоретических принципах организации и общих принципах организации деятельности территориальных органов. При этом на основании анализа общих принципов деятельности территориальных органов ФМС России, можно сделать вывод о множественности источников их закрепления, что негативно влияет на организацию деятельности и может повлечь их нарушение. В связи с этим автором предлагается закрепить общетеоретические принципы организации деятельности территориальных органов ФМС России (принцип разделения и специализации труда; единства цели и руководства; соотношения централизации и децентрализации; принцип власти и ответственности; принцип цепи (создание соподчиненной цепи руководителей от высших звеньев управления до низших уровней) в одном подзаконном нормативном правовом акте.
Организация деятельности территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции должна быть, в первую очередь, ориентирована на обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина в сфере миграции. Анализируя комплекс задач территориальных органов и выделяя среди них общие и специальные задачи, автор отмечает, что сегодня для совершенствования организации деятельности территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции в части задач, поставленных перед ними, необходимо добиться соотнесения задач территориальных органов, установленных законодательством и их полномочий. В связи с чем, предлагается внести ряд изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность территориальных органов ФМС России, в том числе в Приказ МВД России от 2 декабря 2005 г. N 983 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы».
Также автор отмечает, что, несмотря на приоритетность такого направления деятельности ФМС России как противодействие незаконной миграции, на ведомственном (подзаконном) уровне не существует нормативного правового акта, который бы непосредственно регулировал организационное обеспечение деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.
Вторая глава - «Основные направления совершенствования деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции» - посвящена совершенствованию правового регулирования деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции, совершенствованию функций территориальных органов ФМС России по противодействию незаконной миграции, а также дальнейшему развитию международного сотрудничества, осуществляемого ФМС России и ее территориальными органами.
В первом параграфе – «Совершенствование правового регулирования деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции» - рассмотрены основные недостатки правового обеспечения деятельности ФМС и ее территориальных органов, а также законодательства, регулирующего миграционные процессы в Российской Федерации и внесены предложения по совершенствованию законодательства.
Проведенный в настоящем исследовании анализ нормативных правовых актов, являющихся правовой основой функционирования ФМС России и ее территориальных органов показал межотраслевой характер деятельности ФМС России. В результате проведенного исследования, автор выделил основные направления совершенствования правового обеспечения деятельности ФМС и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции и внес конкретные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов.
В частности, одним из наиболее проблемных вопросов в деятельности территориальных органов ФМС России и органов внутренних дел является сбор материалов и документирование признаков преступлений, предусмотренных ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции».
Статья 322.1 УК РФ предусматривает ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию России.
Анализ правоприменительной практики показывает, что в ряде случаев органы суда и прокуратуры требуют обязательного доказывания наличия всех трех перечисленных признаков одновременно и отсутствие хотя бы одного из них исключает наказуемость деяния. Такой подход существенно препятствует эффективному применению законодательства. Неоднозначность толкования его положений приводит к необоснованному освобождению от ответственности лиц, совершающих противоправные деяния, а также их безнаказанности, и стимулирует совершение новых преступлений, что непосредственно затрагивает охраняемые законом интересы общества и государства.
Кроме того, наблюдается несоразмерность штрафов, предусмотренными частью 1 статьи 322.1 УК РФ и главой 18 КоАП России, что практически исключает профилактическое действие уголовного наказания.
В целях повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в борьбе с незаконной миграцией автором предложено вынести на рассмотрение Верховным Судом Российской Федерации единый подход судебных и следственных органов Российской Федерации к трактовке диспозиции статьи 322.1 УК РФ, а также привести в соответствие нижний предел штрафных санкций по данной статье УК РФ максимально возможному наказанию в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также внести следующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях:
- в ч. 3 ст. 18.9, предусматривающие усиление ответственности в отношении физических лиц, предоставляющих жилое помещение либо оказание иных услуг иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящемуся в Российской Федерации с нарушением установленного законодательством порядка.
- в ст. 18.8 и ст. 18.10, дополняющие санкции данных статей в отношении иностранных граждан, не имеющих законных оснований для нахождения на территории Российской Федерации дополнительным наказанием в виде обязательного административного выдворения за пределы Российской Федерации.
Одной из ключевых проблем в ходе пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, которая влечет за собой снижение эффективности проводимых мероприятий, автор считает отсутствие или намеренное непредоставление иностранными гражданами документов, удостоверяющих личность.
Установить личность такого гражданина органом внутренних дел в большинстве случаев в течении установленного законодательством времени (48 часов), не представляется возможным, решения судами в отношении таких граждан зачастую не принимаются и орган внутренних дел обязан освободить задержанного по истечении указанного времени.
Учитывая существенные трудности в практике привлечения к ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства при указанных обстоятельствах, автором предложено внести дополнение в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», включив в указанный Закон статью 30.1 предусматривающую продление судом срока административного задержания указанного лица в соответствии с действующим законодательством (статьи 27.4. и 27.5. КоАП России) на срок до 30 суток.
Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность «за неуведомление» территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, или налогового органа о привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, если такое уведомление требуется в соответствии с федеральным законом. Вместе с тем, в КоАП России не предусмотрена ответственность за нарушение правил подачи уведомления, что значительно снижает эффективность применения КоАП России.
Автором предложено внести изменения в ч.3 ст.18.15 КоАП России, изложив ее в следующей редакции: «Нарушение правил подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток». Автором внесены и другие конкретные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов и законодательства Российской Федерации.
Второй параграф - «Совершенствование функций территориальных органов ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции». Автор посвящает исследованию таких направлений деятельности ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции как регулирование трудовой миграции, учет иностранных граждан въезжающих в Российскую Федерацию и пребывающих на ее территории, а также выезжающих за пределы Российской Федерации; проведение профилактических мероприятий; профилактика правонарушений в сфере миграционного законодательства и др.
В данном параграфе автор подводит итог проведенному исследованию деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции на внутригосударственном уровне. Говоря о совершенствовании деятельности ФМС России и ее территориальных органов, автор отмечает особую роль программно-целевого подхода. В условиях становления государственной системы индикативного планирования и бюджетирования, ориентированного сегодня на результаты из различных вариантов управления, направленного на противодействие незаконной миграции, целесообразным было бы разрабатывать средне- и долгосрочные программы противодействия незаконной миграции. Последнее должно стать первостепенной задачей ФМС России и ее территориальных органов.
Иерархия программ, направленных на противодействие незаконной миграции может быть сформирована общегосударственным (федеральным) уровнем, уровнем субъекта федерации, а также уровнем межгосударственным. Данная иерархия позволит объединить программы единой концепцией, увязать их по срокам принятия и реализации, обеспечить преемственность.
Рассматривая проблемы финансирования программных мероприятий, следует отметить, что их финансирование не может осуществляться «по остаточному принципу». Рациональным выходом, с точки зрения диссертанта, может стать целевое финансирование с законодательно-закрепленным объемом бюджетных средств (в бюджете соответствующего уровня – прим. автора) на обеспечение программ, пропорциональных бюджету территориального образования и уровню, характеризующему неблагополучие миграционной ситуации (с точки зрения автора показателями, формирующими такой уровень могут быть: уровень правонарушений, совершаемых в миграционной сфере; уровень правонарушений, совершаемых мигрантами; количество случаев выявления незаконной миграции и т.п.), а также пропорционально социально-экономическим характеристикам самого территориального образования. Такими показателями могут быть: местоположение (например, расположение муниципального образования в регионе, характеризующимся высоким уровнем незаконной миграции); численность населения; количество зарегистрированных ИП и юридических лиц и т.п.
Кроме того, ФМС России и ее территориальные органы, исходя из своего назначения и полномочий, не должны и не могут выполнять в одном лице функции заказчика, координатора, разработчика, контролера и исполнителя программ, а тем более нести всю полноту ответственности за результаты их реализации.
Рассматривая вопрос о содержании программы противодействия незаконной миграции, диссертант отмечает, что одним из первостепенных ее пунктов должно стать формирование критериев оценки эффективности мер, предусмотренных данной программой. Сегодня как никогда необходимо активизировать действия по разработке методики оценки эффективности деятельности ФМС России и ее территориальных органов в сфере борьбы с незаконной миграцией, включающий разработку и утверждение объективных показателей качества деятельности.
На основании проведенного исследования автором предложены основные направления совершенствования деятельности ФМС России и ее территориальных органов по противодействию незаконной миграции.
Третий параграф – «Развитие международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов в сфере противодействия незаконной миграции» посвящен вопросам международного сотрудничества ФМС России в сфере противодействия незаконной миграции и мерам, направленным на его развитие.
На основании исследования, проведенного в настоящем параграфе, автор сделал вывод о том, что в целом сегодня имеется достаточно хорошая правовая база, регулирующая миграционные вопросы и вопросы взаимодействия государств по противодействию незаконной миграции, однако необходимо и далее принимать меры по ее совершенствованию и гармонизации.
В частности, предложены меры, направленные на совершенствование организационно-правового обеспечения взаимодействия миграционных органов государств участников СНГ в сфере противодействия незаконной миграции, выделены основные направления реализации международного сотрудничества ФМС России и ее территориальных органов:
- активизация согласованных усилий, направленных на совершенствование среднесрочных программ и стратегий в сфере противодействия незаконной миграции, программ взаимодействия, с учетом кратко- средне - и долгосрочных целей и практических мер, необходимых для эффективного противодействия незаконной миграции;
- гармонизация международных правовых актов по вопросам пограничного сотрудничества (об обмене информацией между пограничными и визовыми службами и др.);
- принятие двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений о сотрудничестве в сфере противодействия незаконной миграции, использовании иностранной рабочей силы в приграничных районах, о приеме и возврате лиц, а также соглашений о реадмиссии, предусматривающих ее (реадмиссии) механизм;
- повышение эффективности взаимодействия в ходе проведения оперативно-профилактических мероприятий по выявлению и пресечению нарушений миграционного законодательства.
5) Предложил меры по совершенствованию международного сотрудничества с государствами на миграционно-опасных направлениях таких как Китайская Народная Республика, Индия, Пакистан, Монголия, Бангладеш, Египет, Шри-Ланка и др.
В