Geum.ru

Общественный региональный фонд «индем» К. И. Головщинский Коррупциогенность правовых норм

Вид материалаРеферат

Содержание


5.4. Ограничения, связанные с выборными должностями
5.5. Ограничения, связанные со службой в квазиадминистративных органах
Подобный материал:
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12

5.4. Ограничения, связанные с выборными должностями


Конфликт интересов связан с осуществлением любой публичной деятельности, поскольку она связана с представительством. Следовательно, ограничения должны затрагивать не только государственных служащих (как «карьерных чиновников», так и «политических назначенцев»), но и выборных должностных лиц и депутатов. Регламентация этих ограничений в российском законодательстве также требует совершенствования.

Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. По смыслу этой нормы ограничения, связанные со статусом депутата, не распространяются на тех депутатов, которые работают не на профессиональной основе. Выполнение обязанностей депутата на общественных началах было оправдано в странах с социалистической традицией конституционного права, где, во-первых, считалось, что сохранение прежнего рабочего места дает депутату возможность поддерживать постоянную связь с населением и трудовым коллективом, знать их нужды, а, во-вторых, конфликта между интересами корпорации, в которой работал депутат и государством не было: и на основном месте работы, и в представительном органе власти депутат работал на государство.

В новых условиях, в связи с выделением частной собственности, появлением корпораций (как формы организации производственно-финансовой деятельности, достаточно мощной, чтобы оказывать воздействие на принятие политических решений), комплектование законодательного корпуса не на профессиональной основе следует признать коррупциогенной практикой.

Коррупциогенное действие этой нормы усугубляется еще и тем, что в ч.2 ст.6 ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. ограничения предусмотрены только для депутата Государственной Думы, который не может находится на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (что дублирует норму, заложенную еще в ч.3 ст.97 Конституции РФ). При это следует заметить, что первоначальная редакция ч.2 ст.6 Закона о статусе позволяла депутатам Государственной Думы находиться на муниципальной службе (по крайней мере до 8 января 1998 г., когда вступил в силу ФЗ «Об основах муниципальной службы», запрещающий муниципальному служащему быть депутатом Государственной Думы), быть депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Федерации или представительного органа местного самоуправления, занимать пост выборного должностного лица субъекта Федерации, а также состоять в органе управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Впоследствии эти пробелы были устранены законодателем. Однако, существенно расширив список ограничений для депутатов Государственной Думы, законодатель обошел стороной более глобальные пробелы.

Даже с изменением порядка формирования Совета Федерации никаких ограничений для его членов ни в рамках первого способа формирования, ни в рамках второго предусмотрено не было, и они, по смыслу данной нормы, вправе заниматься коммерческой деятельностью, входить в управляющий орган коммерческой организации, занимать должности государственной и муниципальной службы. Вероятно, законодатель, экономя нормативный материал, посчитал, что ограничения будут наложены в других законах. Единственная норма, информирующая нас о том, что у законодателя проснулся интерес к коррупционной участи членов Совета Федерации была закреплена в ст.7 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 5 августа 2000 г. Согласно данной статье кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации):

а) сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);

б) сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

К сожалению, законодатель ограничился принятием этой малоэффективной нормы.

5.5. Ограничения, связанные со службой в квазиадминистративных органах


Центральный банк Российской Федерации (Банк России) – уникальное в своем роде образование, поскольку, с одной стороны, является органом государственного управления специальной компетенции, а с другой – государственным унитарным предприятием. Если взвесить обе половинки двуединой природы Центробанка, следует признать, что он – прежде всего орган государственного управления. Как отмечают авторы четырехтомного издания «Банковское право», «заключая гражданские правовые сделки с коммерческими банками с целью реализации своего коммерческого интереса и получения прибыли, Банк России прежде всего и тем самым оказывает целенаправленное воздействие на развитие всей системы кредитных учреждений, определяет кредитную политику государства»50. Банк России может оказывать на каком-то этапе банковские услуги себе в убыток, однако не может полностью освободить себя от получения прибыли. Неопределенная природа Банка России, кроме иных неприятностей, доставляет еще одну – неопределенность статуса служащих Банка РФ. Совершенно очевидным является тот факт, что государственными служащими они не являются, а, следовательно, и ограничения ст. 11 ФЗ об основах государственной службы на них не распространяются, хотя, как было отмечено выше, Центробанк – это прежде всего государственный орган.

Закон РСФСР «О Центральном Банке» от 2 декабря 1990 г. следующим образом устанавливает ограничения, связанные с несением службы в Банке РФ Служащие Банка России:

не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской и научно-исследовательской деятельности);

не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях;

обязаны письменно уведомить в десятидневный срок Совет директоров при приобретении долей (акций) кредитных организаций;

могут получать кредиты на личные нужды только в Банке России.

Из этого вытекает, что, во-первых, ограничения распространяются не на всех служащих Банка РФ (список определяет Совет директоров), во-вторых, уведомлять о приобретении акций необходимо только в том случае, если это – акции кредитных организаций (что подразумевается под кредитной организацией, не указано). Кроме того, непонятно, что имеется в виду под понятием «иная организация»? Включает ли оно общественные организации и коммерческие? Или только общественные? Или только коммерческие?

Исключая параллельное осуществление предпринимательской деятельности и деятельности в ЦБ законодатель «забыл» исключить для служащего Банка России возможность быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в Банке, заниматься предпринимательской деятельностью через доверенных лиц а также в качестве индивидуального предпринимателя. Как и в федеральном законодательстве о государственной службе, отсутствуют нормы права, ограничивающие «эффект шлепанцев», что даёт возможность бывшим служащим Банка России использовать информацию, полученную за время осуществления служебных полномочий, будучи сотрудниками тех организаций, деятельность которых регулировал Центробанк.

Выводы:

В российском законодательстве отсутствует последовательный, систематический учет категории конфликта интересов, что выражается в многочисленных законодательных пробелах. Ситуация прекрасно демонстрирует тот случай, когда не зарегулированность, а, наоборот, отсутствие норм порождает коррупцию. Во-первых, это заставляет задуматься об ограниченности тех исходных предположений, на которых мы выстроили анализ во второй главе (любая норма коррупциогенна, поскольку накладывает на индивидов либо их сообщества некие тяготы). А, во-вторых, требует, как водится, искать баланс, «золотую середину» в нормотворчестве.