Geum.ru

Ловиях модернизации Российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
  1   2   3   4

М. БАРАНОВ,

кандидат юридических наук


СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ» И «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР»: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ВОПРОСА


В современных условиях модернизации Российского государства все большее значение приобретает четкое функционирование механизмов контроля и надзора во всех сферах жизни общества. Контрольная и надзорная формы юридической деятельности придают необходимый динамизм происходящим в стране преобразованиям, становятся одним из решающих факторов углубления реального демократизма, построения правового государства и становления гражданского общества.

Малоэффективные контроль и надзор (либо их отсутствие) нередко становятся причиной нарушения прав и свобод граждан, влекут значительный ущерб, не позволяют претворять в жизнь намеченное, тормозят реформы. Так, от браконьерского промысла и бесконтрольного вывоза морепродуктов за границу Россия ежегодно теряет десятки миллиардов рублей; ослабление государственного контроля повлекло рост теневого оборота алкогольной продукции, который составил более половины от всей произведенной и реализованной; лесная промышленность превратилась в «черную дыру» российской экономики и ситуация в ней уже приняла настолько опасные масштабы, что стала угрожать национальной безопасности; выделяемые государством крупные суммы на строительство жилья для военнослужащих были разворованы (беззаконие такого масштаба могло возникнуть лишь благодаря такой же масштабной бесконтрольности), семьдесят процентов российских предприятий, проверенных контролерами, нарушают требования по производству продукции - эти и другие подобные примеры (по сообщениям печати) наглядно подтверждают социальную значимость, а также необходимость эффективного контроля и надзора.

Если контрольная функция имманентно присуща всем органам государственной власти, то функция надзора входит в состав специальной компетенции государственных органов. Существующее в Российской Федерации распределение властных полномочий предусматривает и соответствующую дифференциацию контрольных и надзорных функций, что обеспечивает возможность одновременного и параллельного существования и взаимодействия институтов президентского контроля, парламентских, правительственных и контрольно-ревизионных структур.1

Контроль и взаимоконтроль необходимы для осуществления основной задачи современного демократического государства — защиты всей совокупности современных прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы в правовом государстве не только объявляются высшей ценностью, они - цель государственного развития, эта цель требует постоянной работы по ее достижению, следовательно, и контролю над этим процессом. Наличие неотъемлемых и гарантированных прав и свобод у гражданина делает его субъектом общественного развития, а его персону "равновеликой" в отношениях с государством. Следовательно, не только государство, устанавливая, санкционируя общеобязательные правила поведения, контролирует общество, но и общество, активно участвуя в демократических процедурах выборов, референдумов и т.д., контролирует государственную власть.

Лишь государство обладает единством законодательных, управленческих и контрольных функций, это единственная организация, обладающая правом на законное насилие. На основе принципа разделения государственной власти построена ее организация в демократическом обществе, при ней осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов. Таким образом, можно сказать, что контроль за государством должен начинаться с контроля внутри государства, т.е. с эффективной системы сдержек и противовесов в системе разделения государственной власти.

Разделение власти - основной механизм функционирования всех ее видов (политической, экономической, семейной и т.д.). Разделение любой власти возникает из "свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем"2. Сущность указанного принципа напрямую связана с осуществлением контроля, т.к. он проявляется в том, что единая государственная власть организационно и институционально подразделяется на относительно самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную, судебную . Им корреспондируют высшие органы государства, которые взаимодействуют на началах сдержек и противовесов, осуществляя постоянно действующий контроль друг за другом. Таким образом, данный принцип позволяет решить сложнейшую проблему - создать непрерывно действующий конституционный взаимоконтроль высших органов государства, чем предупреждаются сосредоточение власти в руках одного из органов и установление диктатуры.

Договорная (естественно-правовая) теория положила начало учению о народном суверенитете, о подконтрольности, подотчетности перед народом всех государственно-властных структур, их сменяемости. Наиболее последовательно теория разделения государственной власти разработана в трудах французского философа Ш.Л. Монтескье (1689-1753 гг.). Монтескье различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. "В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть судебная, ведающая вопросами права гражданского". Эти ветви распределены между различными органами, которые, будучи взаимно несоподчиненными, должны сдерживать друг друга.3 Он считал, что законодательная власть создает законы, исправляет или отменяет существующие, исполнительная - обеспечивает исполнение законов и безопасность страны, судебная власть осуществляет правосудие. В работе "О духе законов" Монтескье предложил проект свободного государства, основанного на разделении власти. Сущность разделения власти в его интерпретации - обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, защитить их политическую свободу и сделать право настоящим регулятором отношений между гражданами и правительством.

Уже Монтескье обосновывал необходимость осуществления законодательной ветвью власти контрольных функций, определял область этого контроля - финансы, взимание налогов, утверждение бюджета. "Если исполнительная власть станет участвовать в постановлениях о налогах не одним только изъявлением своего согласия, то свободы уже не будет, потому что исполнительная власть превратится в законодательную в одном из самых важных пунктов законодательства».4

Д. Локк и Ш.Л. Монтескье, формулируя концепцию разделения государственной власти, несомненно, стремились ограничить власть монарха по отношению к подданным, пытались поставить заслон чрезмерной концентрации власти в руках одного человека, ограничить возможности злоупотребления властью, установить взаимный контроль и взаимное ограничение разных ветвей власти.

В научной литературе институту «контроля» уделено большое внимание. Так, в административно-правовой литературе природа и содержание контрольной деятельности были неоднократно исследованы как в рамках общей теории административного права5, так и в качестве самостоятельного объекта исследования6.

В эколого-правовой литературе, так же как и в административно-правовой, рассмотрение вопросов экологического контроля, проводилось как в работах, посвященных общим вопросам экологического права7, так и в рамках специальных научных правовых исследований по вопросам экологического контроля. Одни исследования посвящены экологическому контролю в целом , другие - отдельным видам экологического контроля в зависимости от субъектов его осуществляющих8, третьи рассматривают вопросы контроля в сфере использования и охраны отдельных природных ресурсов.9

Столь частое обращение к вопросам контроля первоначально создает впечатление, что его правовая природа изучена в полной мере. Однако при более внимательном рассмотрении возникает ощущение, что в названных исследованиях «речь идет о разных вещах»10. Каждый исследователь дает свое определение контроля, его целей, задач, принципов, форм и методов, субъектов и объектов, его содержания, роли и места в управленческом процессе и т.д.

И, наконец, при ближайшем изучении приходит понимание того, что «все они характеризуют один и тот же процесс контроля как проверочной деятельности в различных аспектах, с разных точек зрения»11.

Разница в подходах обусловлена тем, что контроль - многоплановое и многогранное явление, и в каждом исследовании его определение дается через призму научного направления, в рамках которого проходит исследование (философского, политического, правового и др.)? объекта исследования, методологии исследования, целей и задач исследования и т.д.

В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под контролем совокупность процессов, посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие - механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию определенной системы. Третьи полагают, что контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров. Последнее из приведенных определений получило наибольшее распространение в юридической науке12. При этом в качестве наименования деятельности, задачей которой является проверка управляющим субъектом функционирования соответствующего управляемого в рамках заданных параметров, в научной правовой литературе и в нормативных правовых актах кроме термина «контроль»13, можно встретить употребление такого термина как «надзор»14, а в ряде случаев15 - «контрольно-надзорная деятельность (полномочие)»16.

Проведенная аккумуляция научных взглядов позволяет сделать вывод о том, что существует две диаметрально противоположные позиции по вопросу соотношений названных понятий.

В соответствии с одной из указанных позиций17 понятия «контроль» и «надзор» рассматриваются как тождественные, «поскольку расхождение в их сущностных качествах довольно едва заметно, если не сказать, даже условно. И контроль, и надзор — прежде всего, наблюдение, проверка чьей-либо деятельности и реагирование, в случае выявления отклонения (правонарушения). Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»18. Большинство ученых19 полагают, что употребление терминов «контроль» и «надзор» как синонимов является ошибочным, так как, особенно в юриспруденции, под ними понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты.

Однако сторонникам данной позиции не удается достигнуть взаимопонимания о содержании того и другого терминов и их соотношении. Одни исследователи считают контроль и надзор самостоятельными видами деятельности20. Более распространенным является соотношение контроля и надзора как целого и части21. При этом одни22 представители последнего из названных подходов рассматривают надзор как часть контроля, другие23 - контроль как часть надзора.

В нормативных правовых актах, также как и в доктрине, нет единообразного понимания рассматриваемых терминов. В одних нормативных актах употребляется только термин «контроль»24, в других — только «надзор»25. В ряде нормативных правовых актов26 одновременно употребляются оба этих термина (как правило, через союз «и»).

Так, например, в статье 36 Водного кодекса Российской Федерации27 к задачам государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов отнесено обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Лесной кодекс Российской Федерации28 говорит о «государственном лесном контроле и надзоре», целью которых является обеспечение соблюдения лесного законодательства (статья 96).

В Федеральном законе «О животном мире» (далее — Закон о животном мире) под государственным контролем и надзором понимается осуществление проверки соблюдения законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов и среды их обитания.

В некоторых нормативных правовых актах термины «контроль» и «надзор» употребляются как синонимы (один термин употребляется после другого в скобках).29

Термин «надзор» часто встречается в названиях федеральных государственных органов исполнительной власти: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и др.

При этом, как правило, в числе осуществляемых такими органами функций кроме надзора, названа и контрольная функция. В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования30 (далее также - Росприроднадзор), эта Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль).

В структуре центрального аппарата Росприроднадзора осуществление федерального государственного экологического контроля возложено на Управление экологического контроля. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в структуру самого Управления в свою очередь вошли: Отдел контроля и надзора в области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, Отдел надзора за водными ресурсами и земельного контроля и Отдел контроля и надзора за обращением с отходами.

Более 15 лет назад В.В. Петровым употребление исследуемых терминов было объяснено следующим образом. «В классическом виде надзор как самостоятельный вид контрольной деятельности представлен в виде прокурорского надзора. Прокуратура свободна от выдачи каких-либо разрешений, лицензий, установления нормативов и лимитов. Она занимается только одним - проверкой соответствия поведения граждан и юридических лиц действующему закону. Между тем другие органы контроля, которые именуются в законодательстве органами надзора (санитарно-эпидемиологический, горный, ветеринарный, страховой и т.п.), помимо непосредственной контрольной функции наделены полномочиями по выдаче соответствующих разрешений, установлению нормативов, правил и т.д., что ничем не отличает их от аналогичных органов государственного контроля»31.

Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости и т.д., имеющая свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав; урегулированность процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

Надзор определяется как автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства.

Органами контроля фактически являются (и так они должны называться) все ныне действующие федеральные службы, а также все другие государственные органы, которые вправе при осуществлении проверок непосредственно вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных структур (ограничивать, приостанавливать либо прекращать их деятельность) и самостоятельно привлекать правонарушителей (юридических и физических лиц) к юридической ответственности. Надзорные полномочия в полном объеме следует признать только за прокуратурой, как единственным органом государственного надзора (причем, высшего). Поэтому целесообразно внести изменения в законодательство в части уточнения (в дальнейшем - точного использования) таких понятий, как «контроль» и «надзор» и переименования контролирующих органов (например, Федеральная служба по контролю (но не по надзору) в той или иной сфере).

Современный государственный контроль в зависимости от субъектного состава подразделяется на президентский, парламентский, контроль Уполномоченного по правам человека, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль. В свою очередь, предлагается выделять: судебный конституционный контроль, судебный контроль в сфере исполнительной власти (в том числе и в рамках административной юстиции), судебный контроль в уголовном судопроизводстве и внутриведомственный (иерархический) судебный контроль.

В научной литературе используются понятия «контроль» и «надзор» как в качестве самостоятельных терминов, так и в качестве синонимов. В некоторых исследованиях говорится только о контроле32, в других - о контроле и надзоре33. Одни ученые полагают, что надзор есть разновидность контроля34, другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную, третьи отождествляют контроль и надзор. Например, по мнению Ю.М. Козлова, надзор представляет собой разновидность контроля и должен рассматриваться в качестве специфического элемента системы государственных средств обеспечения законности. Деятельность надзорных органов всегда имеет надведомственный характер. Д.Н. Бахрах указывает, что в зависимости от объема контроля следует различать собственно контроль, в процессе осуществления которого определяется законность и целесообразность деятельности проверяемых объектов, и надзор, который ограничивается только проверкой законности.

Необходимо отметить, что с теоретической точки зрения контроль и надзор обладают специфическими чертами. Контроль обычно характеризуется:
  • осуществлением оценки деятельности контролируемого объекта, как с точки зрения законности, так и целесообразности и эффективности;
  • возможностью вмешательства контролирующего субъекта в деятельность контролируемого объекта;

- нормативно закрепленной возможностью субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей. Надзор характеризуется:

а) осуществлением оценки деятельности поднадзорного объекта исключительно с точки зрения законности;

б) невозможностью вмешательства в деятельность поднадзорного объекта, субъект надзора констатирует нарушение законности поднадзорным объектом;
  • реагированием в форме обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений или в вышестоящий орган по отношению к нарушителю, в вышестоящий надзорный орган либо в суд.
  • надзорная деятельность всегда осуществляется в отношении объектов, не находящихся в организационном подчинении надзорных органов.

Наряду со специфическими чертами контроль надзор имеют и общее. Суть общего в контроле и надзоре состоит во властном наблюдении (исследовании, анализе) за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства и установленных на его основе различных правил (норм), проверке их соблюдения, а также применении в пределах установленной компетенции различных мер (необязательно прямого государственного принуждения) от имени государства.

На практике контроль и надзор неразделимы. В контрольной деятельности присутствует надзор, а надзор содержит элементы контроля, будучи нередко его первоначальным этапом. При контроле и надзоре возможно использование одинаковых процедур (например, проверок). Их единство обнаруживается в деятельности существующих на настоящий момент федеральных надзорных служб, которые фактически осуществляют контроль. Кроме того, действующее законодательство фактически отождествляет указанные понятия. К примеру, Указ Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору не разграничиваются. Вывод об их идентичности можно сделать из названия Федерального законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также из содержащегося в нем определения35.

На основании изложенного можно сделать вывод о сущностном единстве контроля и надзора, в связи с чем контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать в качестве единой функции государственной власти. Представляется справедливой точка зрения, согласно которой надзор является специфической разновидностью контроля, направленной на обеспечение соблюдения законности.

Однако в связи с тем, что рассматриваемые понятия в теоретическом плане обладают специфическими чертами, представляется необходимым дифференцировать контроль и надзор (и соответствующие полномочия органов, их осуществляющих) в рамках единой контрольно-надзорной функции. В рамках единой контрольно-надзорной функции государственной власти:
  • сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям, а его содержание - в выяснении уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций 36;
  • сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением непосредственного применения санкций к нарушителям.

Контрольно-надзорную деятельность необходимо характеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной власти в различных формах, соответствующих их природе. Эта функция по общему правилу осуществляется исключительно в пределах компетенции и процессуальном порядке, установленных законом или иным нормативным правовым актом.

Контрольно-надзорную деятельность можно представить в виде системы, которая включает в себя следующие блоки: цели контроля; принципы контроля; задачи и методы контроля; процесс контроля.

Цели контроля в государственно-организованном обществе соответствуют основным задача государства. Общей целью контроля является повышение эффективности выполнения государством своих функций, поддержание режима законности и защита прав и свобод граждан. Конкретной целью контроля государственной власти выступает, в частности, задача эффективного использования ресурсов страны (материальных, финансовых, трудовых, научных и др.).

Главное, что подчеркивают большинство исследователей обозначенного вопроса, контрольно-надзорную функцию нельзя рассматривать отдельно от прочих функций государственной власти. Контрольно-надзорная функция реализуется в экономической, политической, социальной, духовной сферах общества и затрагивает многочисленные и разнообразные вопросы, касающиеся прав и свобод человека и гражданина; организации и проведения выборов (осуществления народовластия); финансово-экономической деятельности; законности и правопорядка; обороноспособности и т.д. Такому предназначению контроля и надзора должны соответствовать структура контрольно-надзорных органов, их компетенция и полномочия.

Структура контрольно-надзорных органов взаимосвязана с направленностью контрольно-надзорной функции, где функция имеет свой объект (предмет), объектную направленность37. Сущность контрольно-надзорной функции выявляется при анализе принципов, на которых она основана. Это и общие принципы функционирования государственного аппарата: народовластие, разделение властей, федерализм, законность, профессионализм38, и специальные, например, независимость контрольных органов, учет в контрольной деятельности разделения властей, приоритет предварительного контроля, информационное, научное и кадровое обеспечение контроля, деполитизированность, гласность, узкая специализация, наличие достаточных сил и средств для исполнения поставленных задач, ответственность, множественность контрольных органов. Что касается методов контроля и надзора, то они базируются на властной природе государства. Властность проявляется в наличии у контрольно-надзорных органов следующих полномочий: проверять, т.е. вторгаться в деятельность контролируемого без его согласия; давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания; ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в нарушениях лиц; непосредственно применять в определенных законом случаях меры государственного принуждения.

Помимо общих методов, которые присущи всем государственным органам, контрольно-надзорная функция имеет свои специфические методы. Например, среди них можно выделить следующие методы: ревизия, проверка, экспертиза, рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности; заслушивание докладов, информации должностных лиц; наблюдение, обследование, анализ, инвентаризация, сертификация, аттестация, лицензирование, регистрация, мониторинг39.

В процедуре контроля выделяют три четко различных этапа: выработка стандартов и критериев, сопоставление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий. Контроль и надзор составляют часть организационной динамики функции управления. На сегодняшний день не только прокуратура, органы конституционного контроля, другие традиционно существующие для этого государственные органы заняты в контрольно-надзорной процедуре, в ней задействованы все государственные органы. В реализации государственной контрольно-надзорной функции в той или иной степени участвуют органы всех ветвей власти. В то же время существуют особые органы, для которых контроль и надзор есть основное направление деятельности. Одним из отличительных этих признаков органов является внешняя (вневедомственная) направленность их деятельности.

В Российской Федерации контрольно-надзорная функция присуща, прежде всего, Президенту РФ (президентский контроль). Институт президентского контроля является ведущим элементом государственного контроля, так как согласно положениям ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В осуществлении контрольно-надзорной функции Президент РФ принимает непосредственное личное участие либо косвенное - через специально создаваемые в его аппарате органы, в частности, Контрольное управление Президента РФ.

Контрольные функции осуществляет также Федеральное Собрание РФ (парламентский контроль). Контрольные функции палат парламента установлены Конституцией РФ (ст. 102, 103, 101) и федеральными законами (к примеру, Федеральный закон 27.12.2005 N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"). Кроме того, палаты парламента осуществляют контроль в процессе осуществления законотворческой деятельности, а также через свои органы, комитеты и комиссии. Существенная часть контрольно-надзорной функции осуществляется различными органами исполнительной власти. В 2004 г. была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор.

Органы судебной власти осуществляют судебный контроль. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляют судебный контроль в отношении нормативных и ненормативных актов, а также действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также осуществляют надзорные полномочия в отношении судебных решений. Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции разрешает дела о соответствии Конституции РФ различных нормативных правовых актов (конституционный контроль). Кроме того, конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют конституционный контроль в сфере своей компетенции.

Кроме вышеперечисленных государственных органов контрольно- надзорная функция осуществляется органами со специально компетенцией: Счетной палатой РФ (счетными палатами субъектов РФ), Уполномоченным по правам человека, прокуратурой, Центральным банком РФ. Одной из важных форм осуществления рассматриваемой функции является прокурорский надзор. Основными правовыми актами, закрепляющими правовое положение прокуратуры в Российской Федерации, являются Конституция РФ (ст. 129) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Содержание прокурорского надзора, выражающегося в обеспечении соблюдения Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, свидетельствует о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.

Правовые основы осуществления контрольно-надзорной функции государственной власти в России представляют собой совокупность юридических норм, закрепленных в Конституции, конституционном и развивающем его отраслевом законодательстве, регулирующих контрольную и надзорную деятельность органов государственного аппарата всех ветвей власти, включая органы государства со специальной компетенцией. Россия провозглашена социальным государством, и, следовательно, деятельность всего государственного механизма должна быть направлена на повышение благосостояния граждан. Контрольно-надзорная функция государства должна быть, прежде всего, направлена на снятие социальных противоречий. При этом проблема законности — приоритетная задача контрольно-надзорной деятельности всех уполномоченных на то государственных органов.40

Важным вопросом, требующим рассмотрения в рамках настоящего дис­сертационного исследования, является вопрос о соотношении контроля и надзора. В теории ведется активное обсуждение этих понятий и существует две точки зрения по вопросу их соотношения.

Согласно первой точке зрения, надзор как способ обеспечения законно­сти в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесо­образности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в те­кущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполни­тельного органа (должностного лица). не допускается. Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.41

Согласно другой точке зрения надзор и контроль - это две взаимосвязан­ные формы осуществления контрольной деятельности государства, осуществ­ляемые разными органами государственной власти и в разных организационно- правовых формах, эффективность осуществления которых во многом обусловлена их взаимосвязью и взаимозависимостью. М.С. Шалумов, в частности, пишет о том, что прокурорский надзор и государственный контроль за законно­стью - разные государственные функции, которыми наделены различные по своему положению в государственно-правовой системе институты государства. Субъектом контрольной деятельности выступает орган государственного управления, надзорной - прокуратура.42 Автор разделяет взгляды тех ученых, которые относят контроль и надзор к различным видам государственной деятельности по обеспечению законности в государственном управлении и выделяют их сущностные отличия. Так, Н.Г. Салищева считает, что административный надзор отличается от контроля тем, что орган, осуществляющий надзор, не проверяет всей работы подконтрольного объекта, а сосредоточивает внимание лишь на выполнении небольшого числа норм и правил.43

М.С. Студеникина пишет, что органы контроля интересуются не только тем, нарушил или нет субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика же административного надзора проявляется в ограничении его компетенции проверкой только законности дей­ствий конкретного субъекта. Она также считает, что надзор возможен только по отношению к организационно не подчиненным субъектам, в то время как кон­троль осуществляется в отношении как организационно подчиненных, так и неподчиненных субъектов.44

Ю.М. Козлов выделяет два отличительных признака у "надзора": отсут­ствие организационной подчиненности поднадзорного субъекта к поднадзор­ному органу, а также то, что меры, применяемые к такому субъекту, могут быть исключительно административно-принудительными, в то время как по ре­зультатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтроль­ных субъектов мер дисциплинарной ответственности. Таким образом, по мнению автора, надзор, являясь специальным видом государственной деятельности по обеспечению законности заключаются в по­стоянном (систематическом) наблюдении специально уполномоченными госу­дарственными органами за деятельностью не подчиненных им субъектов управления или лиц с целью выявления нарушений законности. При осуществ­лении надзора оценка деятельности поднадзорного органа дается с точки зре­ния именно законности, а не своевременности, правильности, целесообразности или эффективности исполнения требований законов Российской Федерации.

В ходе надзора, как правило, не предусматривается вмешательство в те­кущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа (должностного лица). Особенностью компетенции надзорных органов является наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контроли­руемых органов (субъектов управления), что, заметим, характерно и для орга­нов, осуществляющих надведомственный (внешний) контроль. Таким образом, специфика деятельности надзорных органов проявляется в ограничении преде­лов компетенции, связанной с осуществлением надзора за законностью дейст­вий поднадзорного субъекта управления.

Перечисленные признаки надзора говорят о том, что надзор является са­мостоятельной функцией, элементом управления и коренным образом отлича­ется от понятия "контроль". Для контроля в отличие от надзора характерно то, что он не ограничива­ется только кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предпи­саний. Контрольные органы устанавливают не только то, было ли нарушено действующее законодательство, но и, как правило, то, насколько правильно, своевременно, целесообразно и эффективно были использованы подконтроль­ными органами предоставленные полномочия. Природа, место и роль субъекта, осуществляющего контрольные функ­ции, являются главными критериями, при помощи которых определяются цели, задачи, объем, формы, методика (технология) контроля. По субъектному при­знаку, как правило, выделяют два основных вида контроля: государственный и общественный. Кроме того, ряд исследователей выделяют частный, муници­пальный и другие виды контроля.45

Таким образом, государственный контроль, являясь функцией государст­венного управления, направлен на достижение целей управления, решение за­дач, стоящих перед государством, обществом, личностью. Именно он чаще все­го рассматривается в качестве средства обеспечения государственной исполни­тельской дисциплины, постоянного совершенствования системы государствен­ного управления (в том числе и организационной структуры), улучшения ре­зультативности ее функционирования, снижения государственных расходов на управления. Способность государственного контроля существенно влиять на эффективность управления, таким образом, делает его неотъемлемой частью системы государственного регулирования.46

В обыденном понимании слова «контроль» и «надзор» - это слова- синонимы. По определению толкового словаря русского языка «надзор» - на­блюдение с целью присмотра, проверки47. Между тем, этими терминами обозна­чаются либо должны обозначаться не только различные между собой понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты. По мнению одних ученых, административный надзор является разновид­ностью надведомственного контроля. Например, М.С. Студеникина отмечает, что контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объ­емное понятие, неограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний - законов и других актов48. Ряд авторов под надзором понимает разновидность государственного контроля со свойственными ей особенностями: осуществляется уполномочен­ными на то государственными органами и должностными лицами; отсутствует организационная соподчиненность между субъектами и объектами надзора; субъекты надзора имеют право при наличии правовых оснований применять к объектам меры административного принуждения49. По мнению Д.Н. Бахраха, надзор - это ограниченный правовыми актами контроль50.

О целесообразности, как одном из главных отличительных признаков контроля и надзора, упоминает В.М. Манохин. Контролирующие органы про­веряют не только законность, но и целесообразность деятельности. В отличие от контроля надзор может осуществляться только с точки зрения законности. Аналогичной позиции придерживается целый ряд авторов51. По мнению других ученых, понятие «надзор» может употребляться при­менительно только к деятельности суда и прокуратуры. За основу разграниче­ния контрольной и надзорной деятельности авторы берут различные критерии. Например: 1) основная задача, для разрешения которой создан орган, характер полномочий органа контроля или надзора, положение занимаемое каждым из органов52; или 2) предмет и пределы надзора и контроля, характер полномочий органа контроля или надзора53.

Действующее законодательство Российской Федерации, регламентирую­щее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Прези­дента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»54 функции по контролю и надзо­ру не разграничиваются по тексту. В ряде статей Кодекса Российской Федера­ции об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ55термины «контроль» и «надзор» употребляются в одном значении (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Отметим, что до августа 2001 года в законах и других нормативно- правовых актах не раскрывалось, понятие «государственный контроль». Можно было встретить определения лишь отдельных видов государственного контроля. Так, в Решении Совета глав государств Содружества Независимых Государств «Об Основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.)1 дано понятие «тамо­женного контроля». Под ним понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в целях обеспечения соблюдения национального, в том числе таможенного, законодательства и международных договоров государства, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы.

Принятый 8 августа 2001 г Федеральный закон 134-ФЭ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении госу­дарственного контроля (надзора)» внес некоторую определенность в данный вопрос, но не смог решить всех проблем. В соответствии с названным Законом под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соот­ветствии с ними нормативно правовыми актами (далее также обязательные тре­бования).56

Такое определение в законе государственного контроля (надзора) приво­дит к следующим выводам: во-первых, не делается различия между контролем и надзором, что, на наш взгляд, является, по меньшей мере, некорректным; во- вторых, государственный контроль (надзор) сводится только к проведению проверки (это одна из многих форм контроля), а такие действия, как сбор ин­формации, проведение исследований и экспертиз, оформление результатов проверки и принятие мер по результатам контроля, относятся к контрольным мероприятиям. Таким образом, российский законодатель не учел мнения боль­шинства исследователей в области контроля и, в отличие от ранее приводимых нами понятий контроля, дал свое, более узкое его понимание.57

В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под контролем совокупность процессов, посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие - механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию определенной системы. Третьи полагают, что контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров. Последнее из приведенных определений получило наибольшее распространение в юридической науке58.

При этом в качестве наименования деятельности, задачей которой является проверка управляющим субъектом функционирования соответствующего управляемого в рамках заданных параметров, в научной правовой литературе и в нормативных правовых актах кроме термина