Г. А. Василевич конституция человек государство книга
| Вид материала | Книга |
| Качество нормотворчества и прокурорский надзор Нормотворческая функция прокуратуры |
- Г. А. Василевич правонарушения. Закон, 6617.02kb.
- Решение конфликтов в вертикали «государство-человек», 301.2kb.
- Формы правления в зарубежных странах § Понятия формы государства и формы правления, 514.03kb.
- Методические рекомендации и планы семинарских занятий раскрывают содержание элективного, 484.84kb.
- Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция, 7258.81kb.
- Член-корр. Рао, доктор юридических наук, профессор Ю. А. Дмитриев Отдельные аспекты правового, 45.77kb.
- Конституция Украины, 634.91kb.
- Конституция Республики Беларусь основной закон, 11.33kb.
- Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич, 3042.01kb.
- Конституция Республики Греции. М.,2003 Конституция Республики Македония. М.,1996 Конституция, 35.64kb.
Качество нормотворчества и прокурорский надзор
Понимание функций и стоящих перед прокуратурой задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом их рациональность.
Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат — акт законодательства.
Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу.
Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта.
Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами лица, принимающего решение.
Анализ криминогенной ситуации в Республике Беларусь, воздействие на нее применяемых мер уголовной ответственности свидетельствуют о необходимости дальнейшей оптимизации уголовного наказания и его исполнения.
В последние годы в системе наказания доминирует лишение свободы - 24-25% от всех осужденных. При этом следует учитывать, что к аресту приговаривается еще до 10%; ограничению свободы - 24-25%; исправительным работам - около 20%; штрафу - 12-14%; общественным работам - 1%. Такая структура применения наказания является обременительной для экономики страны. Кроме того, достаточно часто избираемые меры наказания не всегда эффективны, не способствуют исправлению осужденных и предупреждению рецидива.
Зарубежный опыт свидетельствует о преобладании в структуре наказаний штрафных мер ответственности, что позволяет предупредить как прямые затраты государства, связанные с содержанием осужденных к лишению свободы, так и предоставить этим лицам возможность загладить причиненный материальный и моральный вред государству, юридическим и физическим лицам.
Приблизительные расчеты показывают, что при оптимизации мер уголовной ответственности, которые будут предложены ниже, можно ежегодно экономить десятки миллиардов рублей.
Например, ежегодно около пяти тысяч привлеченных судом за совершенные преступления впервые за менее тяжкие преступления осуждаются к лишению свободы. К ним можно было бы применить наказания, не связанные с лишением свободы.
Не оправдывает себя уголовно-судебная практика на широкое применение ограничения свободы и исправительных работ. Ежегодно уклоняется от этих видов наказания около 6 тысяч осужденных, что порождает значительный рецидив. Это дискредитирует данные виды наказания, особенно когда идет речь об ограничении свободы без направления осужденного в учреждение открытого типа (т.е. по существу, наказание отбывается на дому), а также когда ограничение свободы и исправительные работы назначаются лицам, годами не занятым общественно полезным трудом, деградировавшим и не желающим работать в принципе.
В качестве основного направления совершенствования мер уголовно-правового воздействия предлагается усилить дифференциацию видов наказания и правил их назначения в зависимости от тяжести и характера совершенных преступлений. Для этого необходимо сохранить жесткие меры по отношению к насильственным и корыстно-насильственным преступникам, лицам, совершающим коррупционные преступления, рецидивистам и одновременно сместить акценты в законодательстве и судебной практике с сугубо карательных на материальные элементы наказания лиц, впервые совершивших нетяжкие преступления, виновных в совершении ненасильственных преступлений.
В развитие данного направления, в частности, предлагаем:
1. Существенно расширить применение штрафа, превратив его по основаниям и порядку назначения и исполнения в основную альтернативу лишению свободы (справочно: во многих иностранных государствах штраф занимает более 50% в общей структуре наказания).
Назначать штраф предлагается в социально допустимых пределах - при отсутствии серьезного риска оставления осужденного на свободе для безопасности общества и государства: при совершении тяжкого преступления штраф назначается в качестве альтернативы лишению свободы (в случае его уплаты в установленный срок лишение свободы не применяется); по усмотрению суда штраф может быть назначен с учетом санкции статьи и за менее тяжкие преступления и преступления, не представляющие большой общественной опасности. В этом случае суд, назначая наказание в виде штрафа, определяет и срок лишения свободы, который осужденному предстоит отбыть, если назначенный по приговору штраф, подлежащий приоритетному исполнению, не будет уплачен в установленный срок.
Предлагаемая система применения штрафа позволит при эффективном его исполнении добиться применения данного наказания в пределах 40 и более процентов к общему числу лиц, ежегодно осуждаемых за совершение преступлений.
2. Предусмотреть уплату социальной компенсации осужденными в определенных размерах при совершении преступлений, не представляющих большой общественной опасности, и менее тяжких преступлений в качестве условия применения таких альтернативных мер уголовной ответственности, как отсрочка применения наказания, условное неприменение наказания, осуждение без применения наказания, а также в качестве условия освобождения от уголовной ответственности (для некоторых видов освобождения от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям), особенно в отношении лиц, впервые совершивших такие преступления.
3. Расширить применение общественных работ, как самостоятельного вида наказания, так и дополнительного наказания при отсрочке наказания, условном неприменении наказания и др. Увеличить продолжительность общественных работ, которая в настоящее время составляет 240 часов. В Латвии, например, к общественным работам привлекается около 20% осужденных.
- Исключить такой вид наказания, как ограничение свободы без направления осужденного в исправительное учреждение открытого типа.
- Запретить назначение исправительных работ лицам, которые к моменту оглашения приговора не работают или не приняли мер к трудоустройству.
- Сориентировать судебную практику на применение наказания в виде лишения свободы преимущественно в отношении лиц, потенциально представляющих опасность для общества в случае их оставления на свободе.
- Ввести дифференцированные по режиму изоляции (открытости) виды отбывания лишения свободы. Исключить совместное проживание и работу в исправительных колониях лиц, в отношении которых установлены различные режимы содержания, что в настоящее время имеет место и отрицательно влияет на исправление осужденных.
Предусмотреть отбывание лишения свободы в открытой форме, основанное на бригадно-групповом трудоустройстве осужденных на производственных объектах (работах), выполнении режимных ограничений, обеспечивающих законопослушный образ жизни. Нарушение указанных условий влечет незамедлительный возврат осужденных в закрытые условия отбывания лишения свободы с лишением права условно-досрочного освобождения.
8. Оптимизировать сроки лишения свободы в таких пределах, когда лишение свободы на определенный срок будет восприниматься преступником как осознаваемое страдание за совершение преступления и не приведет к необратимому психическому привыканию к жизни в изоляции от общества. Одновременно исключить право осужденных (кроме несовершеннолетних) на условно-досрочное освобождение от таких наказаний, как исправительные работы и арест.
9. Провести комплексную реформу уголовно-исполнительной системы, включая систему мест лишения свободы, для чего создать государственную комиссию из представителей заинтересованных ведомств и специалистов в области уголовного и уголовно-исполнительного права.
Предлагаемые меры, на наш взгляд, будут содействовать укреплению законности и правопорядка в государстве, а значит защите прав и интересов граждан, надлежащему выполнению ими возложенных на них обязанностей.
Следует иметь в виду, что конституционной является обязанность государства обеспечивать в стране надлежащий внутренний правовой порядок; это значит – обеспечивать права и свободы граждан добиваться выполнения ими своих обязанностей.
Борьба с преступностью, как справедливо отмечается в литературе, – это одна из сфер социального управления, воздействующая не только на саму преступность, но и причины и условия, ее порождающие [33].
По утверждению Г.А.Аванесова, борьба с преступностью включает раскрытие преступлений, розыск преступников, расследование преступлений, назначение и исполнение наказаний, прокурорский (на наш взгляд, и судебный) надзор за всей деятельностью, а также обеспечение законности в данной сфере [34].
Многие видные криминологи утверждают, что преступность присуща любому обществу. Вопрос в ее уровне, "соответствии" общественному развитию, превышении ее "нормальных" пределов [35].
Конечно, преступность как явление существует в любом современном государстве. Причины ее лежат в значительной степени в социальной сфере, а также в природе человека, его воспитании, нравственных устоях.
На ее динамику влияет как внутренние, так и внешние факторы (достаточно часто говорят и о трансграничной преступности, о влиянии процессов глобализации).
В 2009 г. совершено немногим более 151тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %).
Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках).
Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом.
В 2009 г. совершено немногим более 151 тыс. преступлений, их число сократилось на 4,6 % (напомню, что в 2008 г. сокращение составило 12,1 %).
Сокращение отмечено во всех регионах, за исключением Минска, где количество преступлений увеличилось на 3,6%, в основном за счет увеличения числа выявленных фактов насилия в семьях, вовлечения несовершеннолетних в преступную деятельность, уклонения от уплаты налогов (а также на транспорте и войсках).
Преступность в сельской и городской местности находится на одном уровне (на 10 тысяч населения совершено по 156 преступлений), однако в сельской местности уровень убийств в 3 раза выше, чем в городской. И здесь не нужно вдаваться в научные изыски, чтобы придти к выводу, что необходимы реальные меры по обеспечению занятости населения, разумному искоренению пьянства, созданию культа человека, добившегося успеха для себя и своей семьи, а значит и страны в целом.
В прошлом году на 11,5 % сократилось число убийств и покушений на убийства (571 - 646), и это позитив к тому сокращению на 18,5 %, которое мы имели в 2008 году. Их раскрываемость составила 95,5%, как и в 2008 году (в 2007 – 93,6%). 2 года такая же позитивная тенденция и по сокращению тяжких телесных повреждений — сокращение на 10% и 8,9%, разбоев на 9,6% (30%), грабежей – 15%(23%). Не раскрыто 26 убийств и покушений на убийство (29). В авангарде по числу убийств Борисовский район (19), Минский район - 19, Ленинский район г. Могилева - 12. В прошлом году приходилось критиковать г. Бобруйск - было совершено 17 убийств (в 2009г. - 9). Для сравнения – в Заводском районе г. Минска - 10 или Московском - 8.
Количество краж снизилось на 6% (15), а из жилищ - на 7,5 % (16%), телефонов сотовой связи на 26% (25,5).
В 45 районах отмечен рост преступности (особенно значителен - в Новобелицком г.Гомеля, Горецком, г.Жодино, Первомайском и Фрунзенском районах г.Минска), а более чем в 50 районах уровень преступности выше среднереспубликанского. Значит в этих административно-территориальных единицах ни руководители местной исполнительной власти, ни прокуроры не приняли решительных мер организационного, правового и социального порядка, работают хуже.
К сожалению, Беларусь среди стран СНГ занимает лидирующее место по числу преступлений против собственности (61%). На 30% увеличилось число хищений путем использования компьютерной техники (2057 против 1574).
Число осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, составляет 7246, остается высоким число преступлений, связанных с управлением транспортом в нетрезвом состоянии (4 803 против 4951).
Это свидетельство неэффективности правоприменительной практики, несовершенства законодательства.
Удельный вес преступлений, совершенных лицами, имеющими судимость, по уголовным делам, оконченным расследованием, возрос с 37,3% до 42,4%. Общереспубликанский показатель превышен в Гродненской (45,5%), Минской (45,9%), Могилевской (43,7%) областях и г.Минске (45,7%). Таким образом, можно констатировать, что исправительные колонии не выполняют в полной мере задачу по перевоспитанию осужденных.
Надзорная функция за исполнением законодательства в этой сфере ослаблена. Особенно в части обоснованности принятия решений об условно-досрочном освобождении. Надзор за исправительными колониями и содержанием заключенных, должен быть усилен. Возникает вопрос, занимается ли администрация колонии воспитательной работой. Судя по результатам – деятельность малоэффективна.
Не работающими и не учащимися совершено 29097 (25437), более всего в Минской области – 5457 (4545); находившимися в состоянии алкогольного опьянения – 12589 (11655), в Минской области – 2641 (2058); наркотического возбуждения – 612 (434), в г. Минске – 167 (119).
Особый акцент здесь необходимо сделать на возмещение расходов в связи розыском преступника, скрывающегося от следствия. В законодательстве следовало бы предусмотреть возможность органов следствия по заявлению подозреваемого в совершении преступления реализовывать имущество по рыночной стоимости.
В Уголовном кодексе давно следовало бы предусмотреть ответственность за злостное уклонение граждан от возмещения ущерба, причиненного преступлением. Эта проблема актуальна и для тех случаев, когда не исполняются имущественные обязательства не только по приговору, но и по решению суда. Достаточно много примеров умышленного уклонения от трудоустройства, сокрытия доходов, имущества только для того, чтобы не исполнять судебное постановление. В настоящее время уголовной ответственности должностных лиц за уклонение от исполнения судебного постановления явно недостаточно. Многое зависит и от организации работы. Значительно может улучшиться ситуация, если контроль (без подмены иных прокурорских работников) за исполнением судебных постановлений возьмут на себя те прокурорские работники, которые являлись государственными обвинителями по конкретному уголовному делу.
Нуждается в совершенствовании и существующая нормативная база, практика ее применения по учету ущерба от преступлений и его возмещения. Прежде всего, здесь необходимо исключить дублирование сумм ущерба.
Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде, он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновных лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы, безусловно, должны быть взысканы.
На наш взгляд, необходимо существенно повысить уголовную ответственность за дачу заведомо ложно показаний, в связи с чем было осуждено невиновное лицо. Сейчас возможна ответственность, в частности, в виде лишения свободы до двух лет, а за те же действия, соединенные с обвинением в тяжком или особо тяжком преступлении или с искусственным созданием доказательств обвинения либо совершенные из корыстных побуждений – до пяти лет лишения свободы. Полагаем, что такой меры явно недостаточно. Необходимо, если не полностью, то более основательно увязать меру уголовной ответственности свидетеля, заведомо дающего ложные показания, со сроком наказания, который грозит лицу, в отношении которого даны ложные показания. Естественно, что лица, по вине которых произошло незаконное осуждение, должны нести имущественную ответственность в размере выплат в пользу оправданных граждан, если ранее вынесенный приговор был основан на их ложных показаниях.
Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться.
Нормотворческая функция прокуратуры
Конституция Республики Беларусь и Закон "О прокуратуре Республики Беларусь" определяют задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры.
Согласно ст. 125 Основного Закона надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.
Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.
В соответствии со ст. 4 вышеупомянутого закона задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за:
точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее - надзор за исполнением законодательства);
исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;
соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;
соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.
Прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью.
Прокуратура проводит предварительное следствие в случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь.
Прокуроры принимают участие в рассмотрении судами гражданских дел, дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, поддерживают государственное обвинение по уголовным делам, участвуют в административном процессе в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь, Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь, Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - процессуальное законодательство).
Таким образом, уже приведенные нормы основополагающих нормативных правовых актов свидетельствуют об участии прокуратуры в нормотворческой деятельности. Подкрепим этот вывод ссылками на иные акты законодательства. Более того, природа и предназначение прокуратуры – укрепление (обеспечение) законности – также обуславливают необходимость креативного (нормотворческого) отношения и реализации (исполнения) правовых актов.
Нормотворчество – это процесс подготовки (включая выработку концепции проекта, его обоснование, необходимое согласование и др.) и принятие нормативного правового акта.
Обратимся к базовому в сфере нормотворчества Закону "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" от 10 января 2000 г. № 361-З (ред. от 15.07.2008). Анализ его положений, к сожалению, свидетельствует (при всей его общей добротности) о некоторых внутренних противоречиях. Так, согласно ст.1 закона нормотворческий процесс - нормотворческая деятельность нормотворческих органов (должностных лиц) по разработке и принятию (изданию) нормативных правовых актов, введению их в действие.
В свою очередь нормотворческий орган (должностное лицо) - государственный орган (должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать) нормативные правовые акты.
Субъектами нормотворческой инициативы являются субъекты нормотворческой деятельности, которые в соответствии с предоставленными им полномочиями вправе направить в нормотворческий орган (должностному лицу) проект нормативного правового акта или мотивированное предложение о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части.
Государственные органы и должностные лица, не являющиеся субъектами нормотворческой инициативы, а также организации и граждане направляют свои предложения по принятию (изданию) нормативного правового акта или вносят проект нормативного правового акта государственным органам (должностным лицам), имеющим соответствующие полномочия, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
Таким образом, субъектами нормотворческой инициативы являются сами же нормотворческие органы (т.е. инстанции, имеющие право принимать и издавать нормативные правовые акты), которые "вправе направить в нормотворческий орган" (т.е. себе же) проект акта или предложение о необходимости его принятия. Не вносит ясности и данное в ст.1 закона определение нормотворческой инициативы как официального направления субъектом нормотворческой деятельности в нормотворческий орган (должностному лицу) проекта нормативного правового акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части.
Полагаем, что необходимо "разобраться" с понятиями. На наш взгляд, в определение понятия "нормотворческий орган" следует включить помимо государственных органов (должностных лиц), уполномоченных принимать (издавать) нормативные правовые акты, функцию вносить соответствующие проекты и предложения о необходимости их принятия (издания). В этом случае становится логичным, что нормотворческий процесс – это деятельность не только по принятию, введению в действие нормативных правовых актов, но и их разработке и внесению предложений, которые обязательно должны быть рассмотрены компетентным органом. В законодательстве следует более четко определить перечень субъектов нормотворческой инициативы, как это сделано в Конституции в отношении субъектов законодательной инициативы.
Полагаем также, что следовало определить "уровни нормотворческой деятельности". В настоящее время, например, неясно, может ли сельсовет, поселковый совет проявить нормотворческую инициативу перед Правительством, министерством. Какие последствия такой инициативы: можно ли ее не рассматривать или, наоборот, следует предложение (проект) рассмотреть на заседании (коллегии). Что касается прокуратуры, то речь также может идти о субъектах нормотворческой инициативы в зависимости от уровня акта.
Конечно, может возникнуть резонный вопрос: а надо ли прокуратуре (в частности Генеральному прокурору) проявлять "нормотворческую" инициативу. Ведь задача органов прокуратуры обеспечивать точное и единообразное исполнение действующих актов законодательства.
Если подходить формально, то, действительно можно этим надзором за исполнением и ограничиться. Однако такой подход, полагаем, неприемлем, исходя из содержания самого принципа законности.
Известно много примеров (и практики часто с этим сталкиваются), когда положения нормативных правовых актов сформулированы нечетко, что приводит к нарушению прав и свобод граждан, необоснованному привлечению их к ответственности, возложению не предусмотренных законом обязанностей и др.
Вполне справедливо, что зарубежом широко развита практика признания нормативного правового акта неконституционным в силу неопределенности его положений, наличия пробелов, отступлений от конституционного текста.
Согласно ст.5 Закона "О прокуратуре Республики Беларусь" деятельность прокуратуры основывается на принципах законности, равенства всех граждан перед законом, независимости прокурора, подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, гласности, обязательности исполнения требований прокурора.
Кроме того, в законе имеется специальная статья 13 "Участие в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства". Согласно ей Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в форме приказов, в том числе утверждающих положения и инструкции.
Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений.
Генеральная прокуратура Республики Беларусь в порядке, установленном законодательством, принимает участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов.
Генеральный прокурор Республики Беларусь, его заместители, нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов.
Все это накладывает определенные обязательства на органы прокуратуры.
Генеральная прокуратура не только инициирует, но и сама часто вступает в качестве разработчика проектов нормативных актов, включая законы. Так, именно Генеральной прокуратурой во исполнение поручений Президента Республики Беларусь от 01 апреля 2007 г. и от 11 апреля 2008 г. подготовлен проект Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам уголовной ответственности и оперативно-розыскной деятельности", которым предусматривалось внесение изменений и дополнений в Общую и Особенную части Уголовного кодекса, Уголовно-процессуальный кодекс и Закон Республики Беларусь "Об оперативно-розыскной деятельности". Этот закон был принят палатами Парламента и подписан Главой государства. Вступил в силу с 4 августа 2009 года.
Применительно к изменениям в области уголовного законодательства следует отметить, что они направлены на расширение сферы применения института освобождения от уголовной ответственности, создание более приемлемых в социальном и экономическом отношении условий и эффективных механизмов применения, альтернативных лишению свободы видов наказаний и иных мер уголовной ответственности.
Законом расширены возможности освобождения от уголовной ответственности по основаниям, предусмотренным ст.86 УК (с привлечением лица к административной ответственности), ст.88 УК (в связи с деятельным раскаянием), ст.89 УК (в связи с примирением с потерпевшим) и ст. 118 УК (освобождение несовершеннолетнего от уголовной ответственности), распространив действие названных норм на лиц, впервые совершивших менее тяжкие преступления, т.е. преступления с санкцией до 6 лет лишения свободы.
Поскольку освобождение от уголовной ответственности по указанным основаниям допускается не только судом, но и прокурором на стадии досудебного производства, то расширение их сферы позволит снизить финансовые затраты на производство по делу и сократить число лиц, находящихся в местах лишения свободы.
Законом устанавливается возможность осуждения с отсрочкой исполнения наказания (ст.77 УК) лиц, впервые совершивших тяжкое преступление, не сопряженное с посягательством на жизнь или здоровье человека, при полном возмещении причиненного вреда и возврате неосновательного обогащения. К примеру, отсрочка исполнения наказания в виде лишения свободы может быть применена к лицу, совершившему впервые кражу в крупном размере (до 8 750 000 рублей) и полностью возместившему причиненный вред. В настоящее время альтернативы лишению свободы за такое преступление не имеется (санкция ч.3 ст.205 УК предусматривает наказание в виде лишения свободы от 2 до 7 лет).
Наряду с несовершеннолетними и лицами, достигшими пенсионного возраста, Законом предусматривается возможность осуждения за тяжкое преступление с условным неприменением наказания (ст.78 УК) инвалидов I и II группы.
Изменения по вопросам ответственности несовершеннолетних направлены на максимальное соответствие предусмотренного для этой категории лиц уголовного наказания международно-правовым стандартам, в том числе Пекинским правилам, принятым Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 г.
Дополнение статьи 111 УК частью второй направлено на возможность замены назначенного несовершеннолетнему наказания в виде штрафа, при отсутствии признаков уклонения от его уплаты, как на общественные работы (ч.3 ст.50 УК), так и на принудительные меры воспитательного характера. В ст. 116 УК на 2-3 года снижены для несовершеннолетних максимальные сроки окончательного наказания в виде лишения свободы по совокупности преступлений и приговоров, в зависимости от сочетания категорий преступлений. При этом максимально возможное окончательное наказание снижается с 20 до 17 лет лишения свободы.
Первоначальная редакция указанной нормы с момента введения в действие УК 1999 года предусматривала максимальное окончательное наказание в виде лишения свободы – 15 лет.
Значительное количество норм Закона (19 составов) ориентировано на совершенствование санкций статей Особенной части УК путем введения в них наказаний в виде общественных работ (ч.1 ст.205, ч.1 ст.206, ч.1 ст.209, ч.1 ст.218 УК), ограничения свободы (ч.1 ст.172, ч.2 ст.214, ч.2 ст.223, ч.1 ст.246, ч.1 ст.258, ч.3 ст.339, ч.1 ст.430, ч.2 ст.443, ч.2 ст.455 УК), а также снижения нижних пределов санкций в виде лишения свободы (ч.2 и ч.3 ст.208, ч.2 и ч.3 ст.214, ч.2 и ч.3 ст.430 УК). Такие изменения в большей степени будут способствовать соблюдению судами принципа индивидуализации наказания, обеспечат взвешенный и дифференцированный подход в практике назначения наказаний за эти преступления.
Ввиду достаточно низкой эффективности наказаний в виде исправительных работ и ограничения свободы, назначаемых лицам, уклоняющимся от возмещения расходов на содержание детей, предусмотрено введение в санкции ст.174 УК таких видов наказаний, как общественные работы, арест и лишение свободы. Пожалуй, это единственная статья, где усилена ответственность данным Законом.
В Законе усовершенствованы некоторые положения главы 35 УК, касающиеся ограничения уголовной ответственности должностных лиц, которые своими умышленными деяниями (действиями или бездействием) посредством использования предоставленных им служебных полномочий причиняют имущественный либо иной существенный вред. Изменения устанавливают уголовную ответственность лишь в том случае, если должностное лицо совершило эти действия из корыстной или иной личной заинтересованности. Такая редакция закона существовала до введения в действие УК 1999 года и на практике себя оправдала. Аналогичная норма существует и в Российской Федерации (ч.1 ст. по УК РФ).
Ряд положений Закона направлены на совершенствование Уголовно-процессуального кодекса, в частности, на оптимизацию функции поддержания государственного обвинения (ч.8 ст.34, ч.2 ст.102, ч1 ст.293, ч1 ст.324, ст.ст.455,458,459 УПК).
В настоящее время задача поддержания государственного обвинения выполняется путем повсеместного привлечения к участию в уголовном процессе всех прокурорских работников, что отрицательно сказывается на результативности и качестве работы по другим направлениям надзора.
По сравнению с 2000 годом нагрузка, связанная с поддержанием государственного обвинения, увеличилась в три раза и является недопустимо высокой. Если в 2000 году с участием прокуроров и вынесением приговоров было рассмотрено 21 290 уголовных дел, в 2003 году - 56 770, то в 2008 году - уже 62 367. При этом штатная численность государственных обвинителей в три раза меньше количества судей. В отдельных регионах нагрузка на одного государственного обвинителя превышает 300 уголовных дел в год и является запредельной.
В результате качество поддержания государственного обвинения не всегда отвечает предъявляемым требованиям.
Для разрешения сложившейся ситуации Генеральной прокуратурой предложено проводить без участия государственного обвинителя судебное разбирательство по уголовным делам, расследованным в порядке ускоренного производства. Речь идет о преступлениях, не являющихся тяжкими, когда факт их совершения очевиден, а обвиняемый не отрицает своей вины. Такие дела составят 15-20% от общего количества уголовных дел, находящихся в производстве судов республики.
Новый подход к участию прокурора в судебном разбирательстве позволит снизить процессуальные затраты на осуществление уголовного процесса, не нарушая при этом принципа состязательности, а также прав и законных интересов сторон.
Иная проблема, которая была решена с участием Генеральной прокуратуры.
В результате совершения правонарушения, а особенно если речь идет о преступлении, причиняется ущерб (вред) правам и законным интересам граждан, юридических лиц, а во многих случаях и государству. Обычно в результате действий заинтересованных субъектов ущерб (вред) в той или иной степени возмещается. В этих целях принят и действует целый комплекс нормативных правовых актов — кодексы (гражданский, уголовный, административный, трудовой, земельный и др.), иные законодательные акты, постановления Правительства, сформирована соответствующая правоприменительная практика. В Конституции Республики Беларусь содержится ряд основополагающих норм, нацеленных на реальную защиту граждан и государства. Например, в ст.2 закреплена взаимная ответственность государства и гражданина за ненадлежащее исполнение обязанностей, вытекающих из Конституции. В ст.22 предусмотрено равенство всех перед законом, право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В части второй ст.24 зафиксирована обязанность государства защищать жизнь человека от любых противоправных посягательств. В иных статьях раздела 11 Конституции предусмотрен весь комплекс обязанностей субъектов общественных отношений. Особо обратим внимание на ст.59, в которой предусмотрена обязанность государственных органов должностных лиц в пределах их компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Важной гарантией реализации конституционных прав и свобод является предусмотренное в части второй ст.60 право гражданина взыскать в судебном порядке, как имущественный вред, так и материальной возмещение морального вреда. Здесь лишь обратим внимание на неправильную, на наш взгляд, интерпретацию указанной нормы – в ст.60 указано, что взыскание вреда осуществляется "в соответствии с законом". На практике это трактуется следующим образом - если в актах текущего законодательства прямо предусмотрено такое право. На наш взгляд, ссылка в ст.60 на возмещение вреда в соответствии с законом означает процессуальный аспект.
Вместе с тем не все обстоит идеально, потенциал права, как мы считаем, используется не в полной мере. Это приводим к огромным экономическим потерям для государства и граждан. Так, в соответствии со ст.162 УПК должны исчисляться процессуальные издержки, которые в последующем взыскиваются с осужденных или могут быть приняты на счет государства. Что касается процессуальных издержек в виде сумм, выплачиваемых потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым и других сумм, предусмотренным в пп.1-8 ст.162 УПК, то здесь практика сформировалась в целом адекватная нормам законодательства.
Однако крайне отрицательно можно оценить то, как реализуется п.9 упомянутой статьи, в котором предусмотрено включение в процессуальные издержки сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда. На практике не было выработано методики исчисления этих расходов, не производится это органами предварительного следствия, упускают из виду это им суды. К сожалению, в принятом 30 декабря 2006 г. Советом Министров постановлении, которым было утверждено Положение о порядке выплаты и размерах, подлежащих выплате потерпевшим, гражданским истцам и их представителям, свидетелям, экспертам, специалистам, переводчикам, понятым этот вопрос был обойден вниманием. По требованию Генерального прокурора были подготовлены соответствующие предложения, которые учтены в постановлении Правительства от 1 декабря 2008 года "О размерах сумм, израсходованных в связи с розыском обвиняемого, скрывшегося от органа уголовного преследования и суда, и затраченных на выдачу обвиняемого". Какой результат дополнения законодательства? За четыре месяца действия новой нормы только в Витебской области взыскано более 170 млн. руб. с лиц, совершивших преступления и находящихся в розыске. Другой очень важный аспект: компенсация процессуальных издержек в связи избранием такой меры пресечения как домашний арест. Этот вопрос еще не получил нормативного регулирования.
На практике нередко при избрании меры пресечения в виде домашнего ареста осуществляется силами сотрудников органов внутренних дел охрана соответствующего лица. По существу вместо нахождения такого лица под стражей в предварительном заключении (что называется "в общих условиях"), ему создаются более "комфортные" условия и при этом государство несет экономические издержки, как минимум в виде заработной платы сотрудников МВД, которые вместо выполнения своих непосредственных обязанностей, осуществляют круглосуточно охрану такого лица. Правовые основания для исчисления понесенных затрат государством, на наш взгляд, имеются, так как в п.10 ст.162 идет речь и об "иных" (помимо перечисленных в п.п.1-9) расходах, понесенных при производстве по уголовному делу. Конечно, обвиняемый может ходатайствовать об изменении ему меры пресечения с домашнего ареста на иную другую (в настоящее время, когда охрана осуществляется "бесплатно" происходит скорее наоборот). Кстати заметим, что практика назначения меры пресечения в виде залога развивается несколько иным образом, чем это предусмотрено в ч. 1 ст.124 УПК согласно которой залог применяется при условии полного возмещения имущественного вреда, причиненного преступлением. Нередко имущественный вред причиняется преступлением, совершенным группой лиц. В отношении одного или нескольких лиц оптимальным было бы применение такой меры как залог (например, в силу физического состояния лица). Однако в силу "неподъемности" суммы предполагаемого ущерба данное лицо возместить ущерб часто не в состоянии. Кроме того, требование о полном погашении суммы ущерба до применения указанной меры пресечения находится в определенном противоречии с принципом презумпции невиновности. Поэтому, соглашаясь в целом с общим подходом о применении залога, все же следует предусмотреть и некоторые исключения.
Или ещё пример: более полугода прокуратура и Генеральный прокурор, в том числе затратили на то, чтобы за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии после наложения административного взыскания виновные лица не отделывались символическими штрафами (30-40 базовых величин), как это было в 2007 году и в начале 2008 года, а налагались более существенные штрафы, предусмотренные Уголовным кодексом (до 1000 базовых величин).
Только по статье 317 УК благодаря настойчивости прокуратуры в бюджет взыскано в 2008 году 10,5 млрд. рублей, а в первом полугодии этого года – почти 12 млрд. Для сравнения: в 2007 году – 895 млн.
Изменение судебной практики, сложившихся здесь стереотипов проходило очень трудно и на это затрачено очень много времени, которое можно было бы использовать для других направлений прокурорского надзора.
Многие оправдательные приговоры, а также перепредъявление обвинения обусловлено изменением свидетелями своих показаний в суде по сравнению с теми, которые были даны на следствии. Иногда эти лица ссылаются на принуждение их к даче показаний, добросовестное заблуждение, которое "рассеялось" только в суде и др. Во всех случаях нарушения прав свидетелей необходимо тщательно разбираться. Следует иметь в виду и их ответственность за дачу ложных показаний (такие примеры привлечения к ответственности являются достаточно редкими). Свидетель обязан правдиво сообщать все известное по делу и отвечать на поставленные вопросы. Таким образом, когда свидетель меняет свои показания в суде он нарушает (либо ранее нарушил) возложенную на него обязанность давать правдивые показания. Понесенные по уголовному делу процессуальные издержки должны быть возмещены за счет виновные лиц (свидетеля, а если он был принужден к даче показаний, то за счет соответствующего должностного лица, вина которого должна быть установлена). Размер имущественной ответственности свидетеля (свидетелей) зависит от наступивших последствий. Обратим также внимание на то, что свидетелю покрываются расходы, связанные с явкой его к месту проведения процессуального действия и обратно, по найму жилого помещения, а также в связи с выплатой суточных. Полагаем, что эти суммы безусловно должны быть взысканы. Кроме того обращаем внимание на наличие в УК статьи 394, предусматривающей ответственность за принуждение подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля к даче показаний путем применения угрозы, шантажа или совершения иных незаконных действий лицом, производящим дознание, предварительное следствие или осуществляющим правосудие. При наличии оснований нормы этой статьи также должны применяться.
Считаю, что прокуратура должна занимать более принципиальную позицию при решении вопроса о возмещении материального и морального вреда лицу, потерпевшему от преступления. В ходе подготовки вопроса на коллегию Генеральной прокуратуры о причинах и условиях совершения особо тяжких преступлений против жизни и здоровья граждан исследовались аспекты защиты прав потерпевших, в том числе обращалось внимание на компенсацию морального вреда. Прокуроры обязаны разъяснять потерпевшим их право на предъявление исков о компенсации морального вреда.
В первом полугодии 2008 г. следователями прокуратуры окончено 390 уголовных дел об убийствах. Исковые требования на стадии предварительного расследования заявлены лишь по шести уголовным делам. Это свидетельство определенного упущения следователей прокуратуры. В ходе анализа, проведенного сотрудниками Генеральной прокуратуры, установлено, что есть другая очень важная проблема госзакупок. Здесь могут быть коррупционные риски. В сфере государственных закупок допускаются правонарушения, в том числе преступления со стороны должностных лиц. Есть много примеров и об этом свидетельствуют прокурорские проверки, когда должностные лица организаций заказчиков лоббируют интересы коммерческих структур и заключают экономически невыгодные для государства контракты.
За нарушения законодательства в сфере государственных и приравненных к ним закупках, органами прокуратуры, внутренних дел и финансовых расследований возбуждается существенное количество уголовных дел, преимущественно за злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст.424 УК).
Различные нарушения порядка формирования конкурсных комиссий, подписания протоколов их заседаний, оформления заданий на закупку, размещения сообщений о проведении закупок в средствах массовой информации, составления справок о процедурах закупок выявлялись при проверках организаций систем министерств лесного, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и коммуникаций, энергетики, Министерства обороны, других министерств.
Устанавливались факты необоснованного разделения на части годовой потребности заказчиков в однородных товарах (работах, услугах) в целях не применения конкретных видов процедур закупок, заключения контрактов на условиях, не соответствующих решениям конкурсных (ценовых) комиссий.
Уголовно наказуемые злоупотребления в сфере госзакупок, как правило, совершаются путем сговора руководителей организаций заказчиков с потенциальными участниками процедур закупок, а также склонения членов конкурсных комиссий к принятию благоприятных решений в пользу определенных участников.
Конкретные способы совершения злоупотреблений разнообразны и, в основном, с целью сокрытия следов преступления сопровождаются формальным соблюдением правил проведения процедур закупок.
В связи с этим, поддерживая реформирование законодательства путем упрощения порядка проведения государственных закупок, необходимо усилить ведомственный контроль за их осуществлением.
Работа по совершенствованию законодательства очень важна. Это делать необходимо своевременно. Так, один из главных вопросов госзакупок - это выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок. В зависимости от цены поставки установлены свои процедуры. Конкурсы проводятся, если цена поставки более 8 тысяч базовых величин. В действовавшем ранее Положении о госзакупках были, на первый взгляд, детально урегулированы отношения по поводу проведения конкурсов. Однако и здесь, как свидетельствует практика работы прокуратуры и других правоохранительных органов, должностные лица "умудрялись" совершать сделки, которые сомнительны с точки зрения интересов государства, а то и такие, которые квалифицируются как преступления.
Что же касается других процедур выбора поставщика, например, так называемой процедуры оформления конкурентного листа (цена поставки от 30 до 1 000 базовых величин), процедуры запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин, т.е. в последнем случае до 130 000 долларов США), то здесь очень много было прорех, которыми могут воспользоваться недобросовестные должностные лица.
По обеим этим процедурам основным недостатком является то, что для организации-заказчика важно получить информацию о цене за товар у трех поставщиков, лучшие ли это предложения - не важно.
При процедуре запроса ценовых предложений (цена поставки от 1 000 до 8 000 базовых величин), также, на наш взгляд, мало было известить о проведении данной процедуры в официальных изданиях и Интернет-сайтах. Необходимо чтобы службы маркетинга и снабжения сами активно выявляли приемлемых для них поставщиков.
При закупке товаров, которые производятся только определенным производителем, необходимо в обязательном порядке изучать возможность их закупки непосредственно у производителя. Мы же имеем факты, когда до проведения такой процедуры как конкурсы, официальная переписка с производителями не ведется, возможность приобретения товаров без участия посредников не отрабатывается.
По сложно техническому оборудованию следовало бы свести к минимуму закупку товаров на Белорусской универсальной товарной бирже, где нередко цены превышают цены производителей.
Закупка товара у посредников часто ставит под сомнение возможность дальнейшего гарантийного и сервисного его обслуживания.
Идею установления персональной ответственности членов конкурсных (ценовых) комиссий за нарушение порядка осуществления государственных закупок.
На эти недостатки в законодательстве о госзакупках обращалось наше внимание. Их учет позволил предусмотреть более прозрачными правила и практику совершения таких сделок.
Деятельность прокуратуры в силу её предназначения связана с нормотворческим процессом. Важно точно и единообразно исполнять законодательство. Если оно несовершенно, то - принимать меры по устранению выявленных недостатков.