Г. А. Василевич конституция человек государство книга
| Вид материала | Книга |
| Правовые ограничения экономической свободы Правонарушения в экономической сфере: выявление и пресечение |
- Г. А. Василевич правонарушения. Закон, 6617.02kb.
- Решение конфликтов в вертикали «государство-человек», 301.2kb.
- Формы правления в зарубежных странах § Понятия формы государства и формы правления, 514.03kb.
- Методические рекомендации и планы семинарских занятий раскрывают содержание элективного, 484.84kb.
- Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич Конституция, 7258.81kb.
- Член-корр. Рао, доктор юридических наук, профессор Ю. А. Дмитриев Отдельные аспекты правового, 45.77kb.
- Конституция Украины, 634.91kb.
- Конституция Республики Беларусь основной закон, 11.33kb.
- Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич, 3042.01kb.
- Конституция Республики Греции. М.,2003 Конституция Республики Македония. М.,1996 Конституция, 35.64kb.
Правовые ограничения экономической свободы
Экономическая свобода является одной из тех ценностей, обрести которую граждане всегда стремились. Однако в любом государстве очень важно совместить индивидуальную свободу и общественные (национальные) интересы. Основным правовым регулятором, обеспечивающим баланс в этой области, является Конституция, в которой закрепляются базовые принципы и нормы, получающие свое развитие в отраслевом законодательстве.
Обратим внимание на тот факт, что в статье 23 Конституции зафиксированы основания и цели возможного ограничения прав и свобод: это допускается в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Таким образом, определено, что ограничения должны базироваться на законе (законодательном акте), а также указаны цели ограничения прав и свобод, в том числе и экономической свободы. Самое трудное для практики - обеспечить пропорциональность ограничения законно достигаемым целям. При превышении соразмерности ограничения можно констатировать "выход" законодателя за допустимые правовые рамки. Все это диктует необходимость основательной предварительной оценки концепции проекта закона, его содержания со стороны Парламента при рассмотрении законопроекта, тщательный анализ в Конституционном Суде при внесении ему предложения о проверке конституционности акта законодательства.
Выскажем некоторые пожелания относительно нормотворческого процесса, влияющего на уровень экономической свободы:
1) правовая пирамида актов должна базироваться на Конституции;
2) акты текущего законодательства, особенно в сфере хозяйственной деятельности, должны иметь стабильный характер; в этих целях целесообразно обязать разработчиков соответствующих проектов не только обосновывать необходимость их принятия, но и при прогнозировании последствий указывать предполагаемый срок, в течение которого будет сохраняться эффективность действия такого акта; необходимо, чтобы разработчики проектов отвечали за качество своей нормотворческой деятельности;
3) введение в действие новых актов, изменяющих правила экономической деятельности, должно осуществляться с таким расчетом, чтобы не приводить к экономическим потерям субъектов хозяйствования;
4) несовершенство законодательства, его противоречивость, "лоскутность" должны непосредственно учитываться при решении вопроса об экономической или иной ответственности субъектов хозяйствования и граждан;
5) в целях "раскрепощения" руководителей организаций, развития инициативы следует изменить юридические оценки их деятельности, имея в виду признания за ними права на обоснованный производственно-хозяйственный риск.
Одной из причин более жесткого решения ряда вопросов, влияющих на обеспечение экономической свободы, является коррупция. Когда на практике сталкиваются с вопиющими фактами беззакония, то тогда на задний план уходит "тонкая" юридическая материя об экономической свободе субъектов хозяйствования. К сожалению, часто руководители, предприниматели дают повод для более жесткого правового регулирования отношений, что объясняется многочисленными фактами ухода от налогов, совершением экономически невыгодных для государства (порой многомиллиардных) хозяйственных сделок и др.
Конечно, помимо таких отрицательных качеств как стремление к наживе любой ценой, злоупотребления могут быть обусловлены, как мы уже отмечали, несовершенством законодательства. Например, "свобода усмотрения" чиновника может провоцировать такие явления как взяточничество, поборы и т.п.
Остановлюсь более детально на некоторых из указанных проблем.
Законодательством предусмотрены определенные ограничения для должностных лиц по участию в предпринимательской деятельности, а также по использованию своего служебного положения и связанных с ним возможностей.
Рассматривая коррупцию в качестве одной из наиболее значимых угроз развития экономических отношений, органы прокуратуры определяют задачу по противодействию этому явлению как приоритетную.
В общегосударственном масштабе коррупция порождает такие негативные последствия, как социальное неравенство, тотальное разрушение морально-этических устоев общества, недоверие населения к государственной власти и ее институтам. В экономической сфере коррупция ведет к девальвации принципа равенства участников гражданских правоотношений, приобретения не основанных на законе преимуществ, причинению ущерба как государству, так и иным субъектам хозяйствования.
Количество выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления, в 2007 г. снизилось и составило 1563 лица, что на 6,9% ниже, чем в 2006 г. (1678 лиц). Из них привлечены к уголовной ответственности 1363 (1420) лица: за взяточничество – 404 (511), за хищение путем злоупотребления служебными полномочиями – 381 (374), за злоупотребление властью или служебными полномочиями – 120 (155), за служебный подлог – 408 (305).
В числе лиц, совершивших коррупционные преступления: 308 руководителей органов власти и подчиненных им лиц государственных учреждений (из них 57 представителей власти и 25 лиц, занимавших ответственное должностное положение); 570 лиц, занимавших должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных обязанностей; 333 лица, занимавшие должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных обязанностей; 122 лица, уполномоченные на совершение юридически значимых действий.
Важным криминологическим показателем коррупции является размер ущерба, причиняемого коррупционными преступлениями.
Несмотря на снижение общего количества зарегистрированных коррупционных преступлений, размер причиненного такими преступлениями ущерба в 2007 г. по сравнению с 2006 г. увеличился на 46,1%. В абсолютных цифрах в 2006 г. материальный ущерб от совершения коррупционных преступлений составил 56,3 млрд. руб., а в 2007 г. – 82,3 млрд. руб.
Из указанной суммы ущерба значительная доля (64%) приходится на хищения путем злоупотребления служебными полномочиями: сумма материального ущерба от хищений составила 53,3 млрд. руб. По сравнению с 2006 г. ущерб от хищений путем злоупотреблений служебными полномочиями увеличился в 2,1 раза. При этом количество зарегистрированных фактов хищений путем злоупотребления служебными полномочиями снизилось с 887 в 2006 г. до 675 в 2007 г. Оставшаяся часть установленного ущерба (35 млрд. руб.) причинена в основном вследствие злоупотреблений должностных лиц властью или служебными полномочиями. Наибольшая сумма причиненного коррупционными преступлениями ущерба установлена в сфере промышленности – 24,4 млрд. руб. (29,7% от общей суммы ущерба).
В целом уровень возмещения причиненного коррупционными преступлениями ущерба в 2007 г. снизился по сравнению с 2006 г. на 43,0%. В определенной мере это обусловлено увеличением почти в 2 раза (на 46,1%) объема установленного правоохранительными органами ущерба при одновременном сокращении количества зарегистрированных коррупционных преступлений и числа лиц, их совершивших. Значительная часть ущерба возмещена виновными добровольно в процессе предварительного расследования.
В 2007 г. в целях обеспечения конфискации и возмещения ущерба, причиненного коррупционными преступлениями, органами предварительного расследования наложен арест на имущество на общую сумму 17,8 млрд. руб., что на 13,2 млрд. руб., или на 287,1 %, больше, чем в 2006 г.
Одним из важнейших направлений в противодействии коррупции прокуратура рассматривает устранение причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям. С этой целью перед прокурорами ставится задача по активизации прокурорских проверок исполнения антикоррупционного законодательства руководителями государственных органов и иных организаций.
На протяжении 2007 года Генеральной прокуратурой организованы и проведены проверки исполнения требований законодательства, направленного на борьбу с коррупцией в системе Министерства транспорта и коммуникаций и Министерства энергетики Республики Беларусь.
Установлено, что мероприятия, проводимые руководством министерств и иных организаций, пока недостаточно эффективны. Так, не в полной мере удовлетворяет предъявленным требованиям система организации ведомственного контроля в указанных министерствах по противодействию коррупции, недостаточна их роль в защите интересов государства при осуществлении владельческого надзора за деятельностью акционерных обществ, акции которых принадлежат государству и переданы в управление министерствам. Недостаточно эффективно решаются задачи противодействия коррупции ведомственными контрольно-ревизионными службами, распространены факты, когда ревизии проводятся бессистемно, поверхностно, на низком профессиональном уровне, что способствует сокрытию хищений и других правонарушений, сопряженных с коррупцией. Допускаются нарушения установленного порядка декларирования доходов и имущества, представления письменных обязательств по предупреждению коррупции государственными должностными и приравненными к ним лицами.
В последнее время актуальность получила проблема ответственности руководителей (должностных лиц) за принятие управленческих решений в условиях производственно-хозяйственных рисков.
Очевидно, что правовые ограничения, установленные Уголовным кодексом, иногда отрицательно влияют на деловую активность руководителей при принятии управленческих решений. В связи с этим представляется целесообразным изменение охранительных норм кодекса.
Так, одним из возможных вариантов решения является изменение диспозиции части первой статьи 424 УК в части изменения конститутивного признака «совершенные вопреки интересам службы» на «совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности». То же самое касается и диспозиции части первой статьи 425 УК.
Представленный подход обосновывается тем, что установление корыстной или иной личной заинтересованности в действиях, совершаемых по службе, само по себе подтверждает факт их совершения вопреки интересам службы.
Другим возможным вариантом может стать изменение статьи 39 УК: расширение оснований применения обоснованного риска в качестве обстоятельства, исключающего уголовную ответственность за наступление нежелательных последствий вследствие управленческих решений, принимаемых в условиях производственно-хозяйственных рисков. Обвинение руководителей при наступлении нежелательных последствий и привлечение их к уголовной ответственности может привести к пассивности руководителей, что, несомненно, негативно скажется на развитии экономики. Кроме того, необходимо учитывать, что сущностным признаком предпринимательской деятельности, закрепленным ГК, является ее рисковый характер.
Действенным механизмом рационального использования государственного имущества является проведение процедур государственных закупок.
Указом Президента Республики Беларусь № 529 от 25 августа 2006 г. «О государственных закупках» установлено, что государственными закупками признаются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов (далее – бюджеты), в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в том числе для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями.
Указ устанавливает несколько видов процедур закупки при выборе поставщика (подрядчика, исполнителя). Процедуры закупок выделяются, в первую очередь, на основании стоимости предмета закупки.
Указ позволяет осуществлять «прозрачный» выбор контрагентов по договору, а, следовательно, достичь наиболее эффективного расходования бюджетных средств.
В заключение необходимо отметить, что правовые ограничения, используемые при регулировании экономических отношений, призваны обеспечить оптимальные способы участия государства в экономических процессах, наладить эффективное государственное регулирование, совместимое с рыночными механизмами.
Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики.
При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок.
Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждении коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам.
Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки, материальные помощи.
Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции.
По результатам проверок возбуждены уголовные дела по фактам хищений путем злоупотребления служебными полномочиями, взяточничества и других злоупотреблений в отношении должностных лиц ряда организаций, подведомственных министерствам промышленности и энергетики Республики Беларусь, приняты другие меры прокурорского реагирования.
Должен быть усилен ведомственный контроль за соблюдением законодательства о тендерных закупках. Прокурорские проверки показали, что недостатки и упущения при проведении тендеров на закупку техники, материалов, оборудования наиболее часто выявлялись на предприятиях системы Министерства энергетики и Минсельхозпрода.
Бесконтрольность и попустительство со стороны руководителей приводили к тому, что в состав постоянно действующих конкурсных (ценовых) комиссий не включались члены дирекций и специалисты, не приглашались эксперты. В ряде случаев в нарушение законодательства конкурсы по закупке товаров вообще не проводились.
Требует совершенствования законодательство о проведении тендерных закупок в части выбора поставщика и применения при оплате товаров механизма финансовой аренды (лизинга).
Для улучшения прозрачности закупок целесообразно внедрение электронной системы закупок (электронной торговой площади), которая позволит обеспечить заключение сделок на торгах в режиме реального времени (он-лайн). Такая практика существует в Российской Федерации и доказала свою эффективность. Это имеет существенное значение для Республики Беларусь, поскольку для внедрения в Республике Беларусь создана соответствующая правовая база.
Предварительные результаты проверок соблюдения законодательства при осуществлении закупок и реализации металлопродукции организациями государственного торгово-производственного объединения "Белресурсы" свидетельствуют, что цели Программы централизованных закупок металлопродукции и ее реализации для нужд народного хозяйства достигнуты не в полной мере.
Централизация закупок металлопродукции через деятельность основных поставщиков не позволила исключить необоснованное посредничество в поставках металлопродукции и снизить цену металлопродукции для конечных потребителей.
В 2007 г. доля закупок металлопродукции основными поставщиками у посреднических структур возросла по сравнению с 2006 г. почти в три раза и составила 9,6 тыс. тонн.
В ходе проверки законности и обоснованности закупки деталей трубопроводов высокого давления РУП "Минскэнерго" для объекта Минской ТЭЦ-3 установлено, что закупка оборудования производства ООО "Энергомаш (Белгород)" была произведена у ЗАО "Евро-Энергетика" (г. Минск) на биржевых торгах ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" 15.05.2007 по цене 7 516,2 млн. руб.
В результате нарушения законодательства, регулирующего деятельность товарных бирж, допущенного работниками ОАО "Белорусская универсальная товарная биржа" к торгам не было допущено предложение УП "Трейд-Ойл" на продажу комплекта деталей трубопроводов высокого давления производства ФГУП "ПО "Электрохимический завод" (г. Зеленогорск Красноярского края) на сумму 5 500 млн. рублей. Сумма ущерба составила 2016,2 млн. рублей.
Конечно, подобные факты не способствуют ослаблению контроля со стороны государства за экономическими процессами. Оно не может это сделать в силу объективных причин, необходимости проведения социальной политики. Вместе с тем, нахождение разумного баланса индивидуальных и общественных интересов, взвешенность правового регулирования, ясное представление последствий принятия актов законодательства, которые должны "сопровождать" в юридическом отношении программы социально-экономического развития, способны дать существенный импульс развитию экономической свободы, снижению уровня злоупотреблений в экономической сфере.
Правонарушения в экономической сфере: выявление и пресечение
Правонарушения в экономической сфере, к сожалению, носят распространенный характер. Если затрагивать криминальную сферу, то абсолютное большинство преступлений составляют кражи имущества. Значительное число имущественных правонарушений, подпадающих под действие норм административного законодательства.
Остается высоким уровень коррупционной преступности в системах министерств промышленности, лесного хозяйства, энергетики, транспорта и коммуникаций. По-прежнему распространено взяточничество и хищение путем злоупотребления служебными полномочиями.
Надлежащий анализ состояния коррупции в подведомственных организациях, тенденций ее развития, причин и условий, ей способствующих, зачастую не проводится, специально
создаваемые антикоррупционные комиссии координацию работы подведомственных организаций по противодействию коррупции не обеспечивают.
Не в полной мере удовлетворяет предъявляемым требованиям деятельность министерств по противодействию коррупции методами ведомственного контроля. Качество и результативность ведомственных проверок и ревизий нередко заслуживает серьезной критики.
При проведении закупок товаров, работ и услуг министерствами и подведомственными им организациями не всегда обеспечивается эффективное и экономное расходование государственных денежных средств, допускаются нарушения установленных процедур закупок.
Недостаточна роль некоторых министерств (промышленности, торговли, транспорта и коммуникаций и др.) в защите экономических интересов государства и предупреждения коррупции при осуществлении владельческого надзора за деятельностью хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь и переданы в управление министерствам.
Вследствие ненадлежащего исполнения представителями государства возложенных на них обязанностей хозяйственные общества необоснованно списывали на убытки значительные суммы дебиторской задолженности, выплачивали должностным лицам премии, надбавки и материальные помощи.
Допускаются нарушения порядка истребования, проверки и хранения деклараций о доходах и имуществе, а также письменных обязательств по недопущению коррупции.
Действующее законодательство, имеющее выход на экономическую сферу, практика его применения нуждаются в коррективах. Например, много нареканий со стороны директорского корпуса вызывала ст. 424 УК, предусматривающая ответственность за умышленное вопреки интересам службы совершение должностным лицом действий с использованием своих служебных полномочий, повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (злоупотребление властью или служебными полномочиями), что наказывалось лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом или лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в дальнейшем ст.424 УК была скорректирована).
Злоупотребление властью или служебными полномочиями, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, наказывается лишением свободы на срок от двух до шести лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Вышепредусмотренные действия, совершенные должностным лицом, занимающим ответственное положение, либо при осуществлении функций по разгосударствлению или приватизации государственного имущества, либо повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с конфискацией имущества или без конфискации и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Нам представляется, что уголовная ответственность в данном случае должна была наступать не по формальным признакам – причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам, но лишь в совокупности условий – умышленное совершение вопреки интересам службы.
Следует иметь в виду, что согласно ст. 39 УК не является преступлением причинение вреда охраняемым УК интересам при обоснованном риске для достижения общественно полезной цели.
К сожалению, и в других отраслях права есть не урегулированные надлежащим образом вопросы. Так, в Трудовом кодексе решены вопросы выплаты заработной платы незаконно уволенному работнику и восстановленному на прежней работе. Так, согласно ст. 244 ТК в случаях восстановления работника на прежней работе, а также изменения формулировки причины увольнения, которая препятствовала поступлению работника на новую работу, ему выплачивается средний заработок за время вынужденного прогула. При незаконном переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы работнику выплачивается по решению органа, рассматривавшего трудовой спор, средний заработок за время вынужденного прогула или разница в заработке за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Наниматель может произвести выплаты, предусмотренные настоящей статьей, при отсутствии решения органа по рассмотрению трудовых споров.
При этом Трудовым кодексом предусмотрено возложение материальной ответственности на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы. Так, ст. 245 прямо предписывает, что суд возлагает на должностное лицо, виновное в незаконном увольнении, переводе, перемещении, изменении существенных условий труда, отстранении от работы, обязанность возместить ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или выполнения нижеоплачиваемой работы. На должностных лиц возлагается обязанность возместить ущерб, если увольнение, перевод, перемещение, изменение существенных условий труда или отстранение от работы произведены с нарушением закона, а также при задержке исполнения решения суда о восстановлении работника на работе, прежнем рабочем месте, прежних существенных условий труда.
Что же показывает практика реализации указанных статей и, какие существуют в ней недостатки. Согласно статистике, каждое третье лицо, обратившееся за восстановлением на работе, восстанавливается в своем праве на труд.
В их пользу за вынужденный прогул взыскано с субъектов хозяйствования миллиарды рублей, а взыскивается с руководителей лишь около 10%.
По существу мы имеем дело с игнорированием на практике предписаний ст. 245 ТК.
Для этого находится ряд аргументов, в том числе, что в действующем ГПК нет нормы, аналогичной той, что была в ст. 97 ГПК БССР 1964 г. Согласно указанной статье 97 по делам о восстановлении на работе незаконно уволенных или переведенных работников судья может по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве третьего лица на сторону ответчика должностное лицо, по распоряжению которого было произведено увольнение или перевод. Установив, что увольнение или перевод были произведены с явным нарушением закона, судья в том же процессе возлагает на виновное должностное лицо обязанность возместить государственному предприятию, учреждению, организации, колхозу, иной кооперативной организации ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы, в размере, предусмотренном законодательством о труде. (В редакции Указа от 15 августа 1980 г. – СЗ БССР, 1980 г., № 24, ст. 496).
В этой связи несколько замечаний. Рациональным был подход, в соответствие с которым в одном процессе одновременно решался вопрос о возложении на конкретное должностное лицо обязанности возместить ущерб в связи с оплатой за время вынужденного прогула. Тем самым обеспечивается процессуальная экономия. Причем экономится не только время, затрачиваемое судьей, но и иными лицами, которые вынуждены готовить материалы к другому процессу, являться в судебный процесс и т.д.
Изучение судебной практики показывает, что суды нередко уменьшают размер взыскиваемого с руководителя ущерба. Однако,
анализ ст. 409, на наш взгляд, не позволяет уменьшать размер взыскиваемого с должностного лица ущерба. Ведь в упомянутой статье ТК речь идет об учете степени вины, конкретных обстоятельств и материального положения работника. Есть примеры, когда допускается явное нарушение трудового законодательства, но вопреки этому применялась ст. 409 ТК.
Таким образом, законодательство и практика его применения несовершенны. Нами неоднократно ранее обращалось внимание на то, что законодателю следовало бы предусмотреть материальную ответственность должностного лица лишь за такие нарушения трудового законодательства, которые являются явными.
Не секрет, что часто недоразумения возникают в связи с противоречивостью правовых норм, их неопределенным списком, когда трудно сделать однозначный вывод. Ранее было принято считать явным нарушением закона увольнение работника без согласия профкома, когда оно обязательно, увольнение депутата без согласия соответствующего Совета депутатов, увольнение несовершеннолетнего без согласия комиссии по делам несовершеннолетних, увольнение беременной женщины и др. Было бы полезно предусмотреть такую норму в Трудовом кодексе.
Сейчас же из-за того, что суды полагают, что требования ст. 245 ТК на них в первую очередь не распространяются, прокуроры вынуждены заявлять иски о взыскании с виновных лиц выплаченной незаконно уволенным и восстановленным работникам заработной платы за время прогула.
Полагаем, что вышестоящие в порядке подчиненности органы (должностные лица) сами должны соблюдать требования законодательства и обращаться с заявлениями в суд. Задача прокуратуры обеспечить исполнение законодательства. Кроме того, необходимо обеспечить изменение существующих подходов и предусмотреть, чтобы в одном судебном деле решался вопрос о взыскании зарплаты за время вынужденного прогула и возложении обязанности по возмещению ущерба, который возникает в связи с такими выплатами, на должностное лицо, издавшее незаконный приказ.