Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции и милиции в российском государстве, 1718 2009 гг. (историко-правовое исследование)

Вид материала

Исследование

Содержание Апробация и внедрение результатов исследования Структура диссертации. Содержание работы В первой главе Во второй главе В заключении Основные положения диссертационного исследования Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК ЯКУШЕВ Вадим Александрович

Подобный материал:

• План: Правовые основы создания органов милиции в 1917-1918 гг.; Правовые основы создания, 78.67kb.
• Эволюция института усыновления в российском праве XVIII-XX вв. (Историко-правовое исследование), 330.43kb.
• Задачи и функции отдела материально-технического обеспечения Задачи отдела материально-технического, 30.38kb.
• К. В. Фатеев военная безопасность российской федерации и правовые режимы ее обеспечения, 5856.58kb.
• Организационно-правовые основы деятельности юридической службы вооруженных сил россии, 2840.88kb.
• Процесса школы с точки зрения требований фгос анализ материально-технического обеспечения, 165.79kb.
• Доклад к аттестационной работе по теме: «Совершенствование организации управления материально-технического, 116.97kb.
• Становление и эволюция правового статуса личности в российском законодательстве (историко-правовое, 308.5kb.
• Рабочей учебной программы дисциплины Б. 01. В. 03 «Правоведение», 663.71kb.
• Правовое обеспечение военных реформ 60 70-х годов XIX века в россии (историко-правовое, 2558.11kb.

Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования определяется комплексным характером исследования, использованием различных научных методов, применением анализа и сопоставления сведений, взятых из разных источников: архивных материалов, нормативных правовых актов, периодических изданий, трудов историков и юристов.

Особое значение имело использование архивных источников, впервые вводимых в научный оборот, которые не были ранее предметом анализа и обобщения. Это подтверждает достоверность и обоснованность полученных результатов, которые также обусловлены выбором и применением диссертантом научной методологии при изучении работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по истории органов внутренних дел.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В период проведения научного исследования автором был сделан ряд научных сообщений. Основные положения работы докладывались автором на Межвузовской научно-практической конференции по теме: «Полиция, милиция и их государственная социальная защита в России», проходившей в г. Москве в 2007 г.

Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России и ГУВД по Красноярскому краю. Подготовлены 5 лекций по дисциплине «История органов внутренних дел» по следующим темам: 1) «Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции и милиции Российского государства»; 2) «Политическая полиция России (организация и деятельность)»; 3) «Уголовно-сыскная полиция России»; 4) «Система органов внутренних дел Российского государства (IX в. - X.1917)». 5) «Наградное право сотрудников полиции Российской империи». На все лекции оформлены акты внедрения в практическую деятельность органов внутренних дел по Красноярскому краю и учебный процесс Академии управления МВД России.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли своё отражение в двух книгах, пяти публикациях, в т.ч. в изданиях, рекомендованных ВАК - 3.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается актуальность исследования, характеризуется степень разработанности проблемы в научной литературе, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, их обоснованность и достоверность, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования и о структуре диссертации.

В первой главе - «Правовое регулирование материально-технического обеспечения сотрудников полиции и милиции России» - раскрываются аспекты правового регулирования обеспечения вещевым довольствием, вооружением, жалованием (денежным довольствием) и поощрений сотрудников полиции (милиции) в Российском государстве.

Правовое регулирование обеспечения форменным обмундированием полицейских на всем протяжении существования Российской империи не отличалось от военного. Государственным приоритетом не являлось совершенствование норм, направленных на повышение дополнительных расходов, связанных с разработкой формы одежды для полицейских, которая отличалась бы удобством, простотой и практичностью, а только брало за основу имеющееся военное обмундирование и адаптировало его к условиям полицейской службы.

Особенностью рассматриваемого периода является то обстоятельство, что

правовые акты Российской империи не разделяли правовое регулирование по обеспечению форменным обмундированием и вооружением. Вооружение считалось неотъемлемой частью форменного обмундирования. За период с 1718 по 1917 гг. было принято более 39 актов, регулирующих вопросы обмундирования и вооружения (Именные указы, Высочайшие повеления, Сенатские указы).

Правовым основам, связанным с внедрением новых образцов форменного обмундирования и снабжения сотрудников милиции в РСФСР, а в последующем и в Советском Союзе, не придавалось должного значения. Примечательно, что, когда МВД СССР возглавил Щелоков Н.А., в 1969 г. была создана нормативная основа для введения новой формы одежды для сотрудников милиции, которая на протяжении 24 лет служила советской милиции, при этом была практичной, удобной и комфортной.

Российская милиция получила новую форму в 1994 г., при этом цвет обмундирования был сохранен, этим подчеркивалась преемственность советской и российской милиции. Форменным обмундированием до настоящего времени снабжаются все сотрудники милиции, проходящие службу в милиции. Примечательно, что с 1994 г. положено начало истории развития форменного обмундирования милиции Российской Федерации. Но практика показала, что сегодняшняя форма сотрудников милиции не отвечает эксплуатационным качествам, возлагаемым на неё современными требованиями «милицейской жизни». Много нареканий вызывает форма у сотрудников патрульно-постовой службы милиции в части её практичности, удобства, долговечности и своевременного обеспечения.

Важной составной частью правовых основ материально-технического обеспечения МВД является правовое регулирование вопросов снабжения вооружением полиции (милиции) Российского государства.

Снабжение вооружением полицейских в империи осуществлялось из образцов, предназначавшихся для нужд Русской армии. Приобретение оружия чинами полиции, как правило, происходило за свой счет. Полицейским, не имевшим возможности приобрести оружие, оно выдавалось из фондов конфискованного. Это ещё раз свидетельствует о пагубности содержания полиции за счет средств местного бюджета, не позволявшего в полном объеме обеспечить полицейских вооружением.

Вплоть до начала 30-х гг. XX в. на таком же принципе основывалось обеспечение оружием советской милиции. По имеющимся данным на вооружении милиции находились револьверы и винтовки 7 и 13 систем соответственно. Это подтверждает тот факт, что органы милиции обеспечивались оружием по остаточному принципу, т.к. все имеющееся оружие передавалось на действующие нужды РККА.

В связи с включением милиции в состав ОГПУ СССР в основу снабжения милиции оружием был положен централизованный принцип. Милиция получила единое однотипное вооружение. Однако данные об обеспеченности вооружением, поступающие с мест, указывали на то, что снабжение вооружением органов милиции находилось в неудовлетворительном состоянии, в каждом крае, области, республике оно было свое. По вопросам обеспечения сотрудников советской милиции обмундированием и вооружением после Октябрьской революции и до 1945 г. было принято около 25 нормативных актов различной юридической силы.

В послевоенный период вплоть до конца 80-х гг. XX в. заметно улучшается обеспеченность вооружением органов милиции. Были установлены новые нормы вооружения и снабжения личного состава органов и подразделений милиции МВД СССР индивидуальным и групповым вооружением, учебным и малокалиберным оружием. С 1946 по 1991 г. были приняты 11 постановлений Совета Министров, Указов ПВС СССР, регулирующих вопросы обеспечения сотрудников милиции обмундированием и вооружением, а также ведомственных приказов МООП, МВД РСФСР (СССР).

В нач. 90-х гг. XX в. на основании достижений новейших технологий запускаются в серийное производство и поступают на вооружение новые образцы оружия, способного сохранять жизнь сотрудникам милиции. В это же время приняты на вооружение органов милиции новые виды резиновых палок.

Отмечено, что расходы на вооружение сотрудников правоохранительных органов возрастали как в абсолютном, так и в относительном исчислении. Если в 2005 г. на перевооружение тратилось 7 % бюджета МВД РФ, в 2006 г. - 10 %, в 2007 г. затрачено - 30 % бюджета министерства.

В 2008 г. в рамках государственного оборонного заказа приобретено вооружения, обмундирования и спецсредств на общую сумму свыше 35 млрд. руб., что на 26% больше, чем за 2007 г. Повышение эффективности проведения торгов и тендеров на поставки товаров, оказание различных услуг и выполнение работ для нужд МВД РФ, позволило сэкономить более 370 млн. руб. Общие затраты на форменное обмундирование, продовольствие, ГСМ составили в 2008 г. 10 млрд. руб. В 2009 г. на эти виды довольствия выделено более 16 млрд. руб. из средств государственного бюджета России.

Проведенный анализ правового регулирования снабжения вооружением и форменным обмундированием наглядно демонстрирует, что обеспечение полиции (милиции) Российского государства за счет средств местного бюджета не позволяло гарантировать приобретение в полном объеме и нужных образцов вооружения и обмундирования. Только государственное целевое финансирование может решить эту трудную задачу. На что и была направлена правотворческая деятельность государства последних лет. Приняты 5 Федеральных законов и 6 постановлений Правительства РФ, регулирующие обеспечение сотрудников милиции форменным обмундированием и вооружением.

Форма одежды, предметы обмундирования, вооружение, а также знаки отличия, принятые для личного состава системы МВД, во все времена способствовали строгому выполнению служебных обязанностей, укреплению дисциплины, позволяли различать сотрудников и военнослужащих по их чинам, званию и должностному положению.

Анализ правовых основ обеспечения жалованием сотрудников полиции (с момента учреждения органов полиции) позволяет сделать вывод о том, что за период с 1730 по 1830 гг. у классных, военных, а особенно у нижних чинов полиции, оно не изменилось в лучшую сторону. Уровень жалования полицейских не компенсировал усилий, связанных с борьбой с правонарушениями. Их оклады позволяли приобретать, в основном, продукты питания. Правовое регулирование покупательной способности нижних полицейских чинов за столетие осталось неизменным, что не позволяет вести речь о повышении уровня жизни стражей правопорядка. В начале XX в. из-за экономических кризисов ситуация еще более ухудшилась, что привело к росту цен на предметы широкого потребления и на продукты. Это в свою очередь вызвало массовые увольнения нижних чинов полиции.

Напуганное первой буржуазно-демократической революцией, правительство Российской империи пошло по пути увеличения штатной численности полиции, которая возросла более, чем в два раза: с 50000 ед. (1905 г.) до 114000 ед.(1907 г.). Общие расходы на содержание полиции повысились с 27,7 млн. руб. в год (1905 г.) до 50,7 млн. руб. (1907 г.). Однако общее увеличение штатного состава органов полиции не отразилось на улучшении материального обеспечения полицейских. Для этого требовалось 85 млн. руб., но таких средств в государственном, а тем более в местных бюджетах не было. Таким образом, сохранялась основная причина невозможности укомплектования полиции достойным кадровым составом.

О покупательной способности в 1913 г. городового г. Москвы в сравнении с учителем гимназии и инженером свидетельствуют следующие данные: городовой расходовал 23% своего месячного жалования на приобретение минимального набора продуктов питания, учитель 14,5%, инженер 13,6%. Каждый из них мог обеспечить продуктами питания семью из 4 человек. На месячное жалование городовой московской полиции мог купить (или-или): 70,1 кг говядины, 235, 2 кг пшеничной муки, 59,7 кг рыбы, 33 кг сливочного масла, 81,6 кг свинины, 125 кг сахара. Учитель и инженер также могли приобрести (или-или): 109,6 кг и 116,8 кг говядины, 367,64 кг и 391,7 кг пшеничной муки, 93,28 кг и 99,4 кг рыбы, 52,9 кг и 56,4 кг сливочного масла, 127,5 кг и 135,9 кг свинины, 195,3 кг и 208,1 кг сахара соответственно.

Имеющиеся данные позволяют утверждать, что за неполные два века (с 1730 по 1913 гг.) покупательная способность нижних чинов полиции возросла примерно в 2 раза. Однако размер жалования городовых едва обеспечивал минимальные потребности для физиологического выживания. Приобретая минимальный продовольственный набор продуктов на месяц (33 наименования) для семьи из 4 человек, у городового оставалось всего 9% свободных денежных средств, у учителя 41,7%, инженера 45,4%. Следовательно, у городового не оставалось денежных средств на найм квартиры, на приобретение обмундирования, лечение и т.д.

С началом Первой мировой войны принимались меры, направленные на улучшение положения полицейских. В 1916 г. расходы государственного бюджета на содержание МВД составили 120902700 руб. Из них на содержание полиции отводилось чуть менее половины. В целом затраты на содержание полиции составляли лишь 1/14 часть от бюджета военного ведомства.

В целом, размер жалования полицейских чинов в Российской империи можно признать неудовлетворительным. Увеличение его размера носило вынужденный, неупреждающий характер, основывающийся на слабом регулировании финансирования, и было обусловлено какими-либо внутренними проблемами страны (беспорядками, революцией). С 1830 по 1917 гг. государством было принято 58 правовых актов по вопросам правового регулирования финансирования полиции, т.е. в два с половиной раза больше, нежели за предыдущие сто лет. Это позволило более четко определить источники финансирования, иерархию окладов, механизмы и процедуры контроля и т.п. Однако совершенствование правового регулирования данной сферы организации полиции не привело к существенному улучшению материального положения служащих полиции, а следовательно, к устранению тех негативных явлений, которые были обусловлены низким уровнем их содержания.

Формирование правовых основ материально-технического обеспечения сотрудников милиции РСФСР начинается с 12 октября 1918 г., когда милиция становится государственным штатным органом. В условиях гражданской войны содержание милиции было передано на государственный бюджет. В это время 93% денежного содержание выдавалось продуктами питания первой необходимости и всего 7% деньгами. Это было вполне оправдано, поскольку товарно-денежные отношения в стране последовательно сворачивались, а цены с конца 1918 по 1922 гг. выросли в 8000 раз.

В конце 1922 г. органы милиции были переведены с государственного на местное финансирование. Это повлекло за собой изменение как качественных показателей личного состава (рост текучести, некомплекта кадров, правонарушений, «развал» кадрового ядра), так и сокращение численности. К 1929 г. штаты милиции составляли 40% от числа полицейских Российской империи, т.е. менее 40000 ед.

Объективные факторы экономического состояния России не могли обеспечить надлежащую финансовую стабильность в милиции. Величина оплаты труда обеспечивала лишь минимальные физиологические потребности сотрудников милиции. Поэтому уже в то время начинает закладываться остаточный принцип финансирования милиции, вследствие чего сокращаются штаты, комплектование милиции осуществляется слабыми кадрами, не способными грамотно решать поставленные задачи. Милиция превращается в малоэффективное подразделение по борьбе с преступностью. Приоритетами государственного финансирования в этот период времени выступали партийный аппарат, органы государственной безопасности и армия.

Столь неблагоприятное материальное положение сотрудников милиции являлось характерной чертой всего рассматриваемого периода, даже присоединение милиции к ОГПУ СССР не изменило ситуацию. О чем свидетельствует величина денежного довольствия в милиции, которое в 1930 г. составляло от 39 руб. в мес. до 42 руб., в 1931 г. от 70 руб. до 80 руб., при этом текучесть кадров в милиции достигала 300% - 400%.

Для иллюстрации можно привести такие данные: в 1936 г. заработная плата красноармейца составляла 239 руб. в мес., а средняя ставка милиционера в районе - 122 руб., в городе - 156 руб. Командир взвода РККА получал 460 руб., а командир взвода в милиции - 240 руб. В предвоенный период положение не изменилось. Хотя зарплата в милиции в 1939-1940 гг. была повышена на 40% - 67% и составляла в среднем 545 руб. в мес., оклады командиров взвода РККА в среднем составляла 625 руб., роты 750 руб., батальона 850 руб.¹.

В 1940 г. среднемесячная зарплата милиционера составляла 325 руб. (рабочего - 340 руб., бухгалтера - 387 руб.), на которую он мог приобрести (или-или): 8,1 кг сливочного масла, 25,7 кг мяса, 108, 3 кг картофеля, 81,5 кг капусты. Как видим, покупательная способность сотрудника милиции в 1940 г. почти в 2 раза уступала таковой городового в 1913 г. и соответствовала покупательной способности жалования нижних полицейских чинов 30-х гг. XIX в.².

В период войны постановлениями СНК СССР от 13 января 1944 г. и 22 августа 1944 г. была повышена заработная плата работников милиции. Вместе с тем ее размер, как и ранее, был ниже (в 2-2,5 раза) уровня окладов военнослужащих. В период с октября 1917 по 1945 гг. было принято более 50 правовых актов различной юридической силы: декреты, постановления ВЦИК, ЦИК, СНК РСФСР (СССР), а также приказы НКВД, ГПУ-ОГПУ РСФСР (СССР). Однако это не привело к улучшению материального положения сотрудников советской милиции.

Низкий уровень денежного довольствия явился одной из причин неудовлетворительного состояния кадров по окончании войны: некомплект в ряде мест достигал от 7% до 50%. Даже в конце 1948 г. он составлял 8,2%. Текучесть кадров среди руководящего состава превышала 28%, среди оперативного и участковых уполномоченных 39,4% и 29,1% соответственно. Повышение окладов сотрудникам милиции на 50% позволило поднять среднюю зарплату от 425 руб. в мес. до 665 руб., но их покупательная способность все еще оставалась в 2 раза меньше, чем у городового в 1913 г.

Однако подобные меры, принимавшиеся Советом Министров СССР, как правило, с опозданием, не были в состоянии улучшить положение дел. В середине 50-х гг. XX в. текучесть кадров органов внутренних дел достигала 20%. Из них 45% уволены по отрицательным мотивам. В милицию принимали лиц, не востребованных в народном хозяйстве, иных государственных органах.

Серьезные изменения в экономической и социально-политической сферах страны требовали новых решений в отношении советской милиции. Поэтому постановлением СМ СССР от 17 августа 1962 г. было утверждено первое послевоенное Положение о советской милиции, определившее три вида источников финансирования: государственного, местного бюджетов, а также за счет средств министерств и ведомств. Несмотря на это, до конца 60-х гг. XX в. прошлого века оклады рядового и младшего начсостава были ниже средней зарплаты по стране на 9%, а покупательная способность оказалась ниже, чем у городового в 1913 г.

В поисках путей повышения уровня денежного содержания сотрудников милиции летом 1969 г. были введены доплаты за спецзвания начсоставу. Это дало возможность несколько снизить текучесть кадров среди среднего и старшего начсостава, в 1971 г. она составляла 7,4%. Однако среди рядового и младшего начсостава текучесть была на уровне 14,5%. Некомплект все 70-е гг. XX в. составлял около 7%.

Главной причиной, не позволявшей решить кадровую проблему милиции, было неудовлетворительное состояние материально-технического обеспечения. Повышение заработной платы работникам милиции производилось, как правило, позже, чем в народном хозяйстве. Так, средняя оплата труда в милиции в начале 70-х гг. XX в. составляла 121 руб. 40 коп. в мес., в промышленности 133 руб. 30 коп., в транспортной сфере 136 руб. 70 коп., в науке 136 руб. 80 коп. и в строительстве 149 руб. 90 коп. В 1977 г. удалось довести средней размер денежного довольствия лиц рядового и младшего начсостава милиции до 170 руб. в мес. У рабочих этот показатель составлял 175 руб., у инженерно-технических работников 210 руб. Это свидетельствует об остаточном принципе финансирования органов милиции.

Ситуация начала меняться к лучшему в начале 80-х гг. В 1985 г. средняя зарплата участкового инспектора милиции г. Москвы составляла 276 руб. в мес. (в других регионах она была существенно ниже). Исходя из принятой методики расчета, можно утверждать, что покупательная способность участкового инспектора милиции превысила таковую околоточного надзирателя на 5%, который на такой же продуктовый набор расходовал 15% месячного размера своего жалования.

Усилия КПСС и Совета Министров СССР, направленные на правовое регулирование норм по улучшению материального положения сотрудников милиции, не принесли результатов, т.к. МВД продолжало финансироваться по остаточному принципу. Правовое регулирование денежного довольствия советских милиционеров уступало средней зарплате в промышленности, ставки окладов всегда отставали от армии, КГБ, других правоохранительных органов.

Таким образом, опыт финансирования милиции, накопленный в советский период времени, показал, что одним из условий улучшения состояния материального обеспечения милиции является централизация финансирования органов милиции в общегосударственном масштабе. Её слабым местом является поэтапное введение в действие нормативных актов, направленных на повышение материального благополучия сотрудников милиции, а также недооценка труда милиционеров в денежном обеспечении. В послевоенный период и вплоть до прекращения существования Советского Союза было принято более 18 нормативных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение сотрудников милиции. В их число вошли Законы, Указы ПВС и Постановления СМ СССР. Вместе с тем, предусматривавшиеся ими меры не способствовали коренному улучшению материального положения сотрудников милиции.

Правовые основы материально-технического обеспечения сотрудников милиции РФ были определены принятым 18 апреля 1991 г. Законом РФ «О милиции». Однако их реализация оказалась невозможной из-за резкого ухудшения социально-экономической обстановки. За период с 1992 по 2004 гг. уровень инфляции в стране составил 3930%, а рост уровня денежного довольствия в милиции за тот же период не превысил 387%. Это привело к еще большему обострению проблемы кадров. Так, в 1997 г. из органов милиции уволилось 127500 сотрудников, некомплект составил 8,9%. Начался отток квалифицированных сотрудников милиции. При этом около 50% всего штата органов милиции (1998 г.) составляли сотрудники до 30 лет, а 58% сотрудников милиции имели стаж службы в милиции менее 5 лет. С 01 января 2001 г. с сотрудников милиции на общих основаниях начал удерживаться подоходный налог в размере 13%.

Повышения окладов по должности и спецзванию, произведенные в начале XXI столетия, не сняли напряженности: в 2005 г. некомплект составил 4,0%, к уголовной ответственности было привлечено 4105 сотрудников милиции, за нарушение законности 24215 чел. Увеличилось количество нарушений служебной дисциплины сотрудниками милиции до 134354 случаев. До 47,7% сократилось количество раскрытых преступлений

Размер среднего денежного довольствия сотрудников милиции в 2006 г. составлял 9050 руб. в мес. Сотрудник милиции мог приобрести минимальный месячный продуктовый набор за 17% от зарплаты. Среднемесячное денежное довольствие сотрудника милиции было ниже заработка менеджера низового звена частных и государственных компаний.

С 01 декабря 2007 г. из размера денежного довольствия сотрудника милиции была исключена денежная продовольственная компенсация, которая была включена в размер оклада по спецзванию. В 2007 г. рост денежного довольствия составил 32 %. Среднемесячное денежное довольствие российского милиционера составляло в 2009 г. - 15190 руб., что позволяло ему приобрести минимальный продуктовый набор за 14,5% денежного довольствия, что на 2,5% меньше аналогичных затрат, производимых тем же милиционером в 2006 г. Вместе с тем, величина денежного довольствия, выражаемая в покупательной способности российской милиции, не достигла покупательной способности сотрудников советской милиции, а ее уровень можно сопоставить с уровнем покупательной способности жалования околоточного надзирателя в 1913 г. Остаточный принцип финансирования органов милиции привел к тому, что в 2009 г. на 20% увеличилось количество уголовных дел, возбужденных за совершение должностных преступлений. Число всех зарегистрированных противоправных деяний, совершенных милиционерами, выросло на 14% (за 10 мес. 2009 г. - 77 тыс. правонарушений). При этом самый большой рост нарушений отмечен среди руководителей милицейских подразделений различного уровня - 22% (6,6 тыс. чел.).

Для улучшения материального обеспечения работников полиции (милиции) введены различного рода надбавки, доплаты, компенсационные выплаты и т.п.

Начиная с 1991 по 2009 гг. государством было принято более 50 нормативно-правовых актов, регулирующих финансирование милиции: Законы, Федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства РФ и приказы МВД России. Не смотря на увеличение правотворчества, направленного на повышение материального положения российской милиции, оно остается на низком уровне.

Можно с уверенностью заявить, что отсутствие надежного, стабильного и высокого уровня оплаты труда в милиции, дополнительных гарантированных выплат в отношении сотрудников милиции, имеющих право на пенсию, является одной из причин, которая приводит к тому, что существенная доля сотрудников милиции нарушает закон, находя дополнительные пути для заработка.

В системе мер, направленных на закрепление полицейских кадров, стимулирование профессионального роста, повышение квалификации, укрепление социального и правового статусов сотрудников полиции, важную роль играл институт наград. Классные и нижние чины полиции награждались орденами и медалями в общеустановленном порядке, законодательно закрепленном в Положении о наградах по службе. Положение вводило строго иерархическую систему наград: получение высшей награды предшествовало награждение низшей по рангу. Примечательно, что государство положительно оценивало деятельность сотрудников полиции. Институт наград был разнообразен. Он обеспечивал социальную, финансовую и моральную поддержку сотрудникам правопорядка, помогал полицейским достичь значительных результатов в профессиональной деятельности, с честью выполнять свой служебный долг. Государство, создав институт наград, гарантировало сотрудникам полиции оптимальный уровень жизни и уважение подданных.

В истории Советского государства можно выделить два периода в развитии института поощрений сотрудников милиции.

Первый период с 25 октября 1917 по 22 июля 1931 гг. связан с отсутствием единого нормативного акта, регулирующего награждение сотрудников милиции в Советском государстве.

Второй период с 22 июля 1931 по 21 декабря 1991 гг. характеризуется наличием единой нормативно-правовой базы института наград. Первым таким актом стало постановление СНК СССР от 25 мая 1931 г., в котором давался исчерпывающий перечень поощрений, применяемый к сотрудникам милиции. Впоследствии правовой механизм регулирования поощрений и их виды регламентировались Указами Президиума Верховного Совета СССР.

Примечательно, что за период с октября 1917 по 1991 гг. было принято не менее 42 нормативных правовых актов по вопросам поощрения личного состава милиции. Это декреты и постановления ВЦИК, ЦИК СССР, СНК (СМ) РСФСР (СССР), Указы ПВС СССР и ведомственные приказы НКВД, МВД, МООП РСФСР (СССР).

Современная система поощрений сотрудников милиции не отражает реальной заботы государства о сотрудниках милиции, не стимулирует милиционеров к решению стоящих перед ними задач, не отвечает современным требованиям, предъявляемым к деятельности органов милиции, не укрепляет уважение граждан к сотруднику милиции. Статус наград, которыми поощряются сотрудники милиции РФ, уступает наградам, которых удостаивались сотрудники полиции Российской империи и милиции СССР.

Следует отметить, что существовавшая в Российской империи система поощрений послужила прообразом создания системы поощрений в милиции СССР и РФ. Поэтому жизнеспособная система поощрений, их своевременность, востребованность, значимость, а главное, способность государства адекватно оценить затраченные сотрудником милиции усилия, могут повысить уровень самоотдачи солдат правопорядка. В России с 1991 по 2009 гг. было принято не менее 25 нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок поощрений, в том числе Положение о прохождении службы в органах внутренних дел.

Во второй главе - «Правовое регулирование социальной защиты сотрудников полиции и милиции России» - рассматривается правовое регулирование социальных льгот, гарантий и компенсаций, медицинское и пенсионное обеспечение сотрудников полиции (милиции) Российского государства.

В Российской империи правовое регулирование социальных льгот, гарантий и компенсаций, медицинское и пенсионное обеспечение сотрудников полиции (милиции) было юридически оформлено только с момента создания Министерства внутренних дел Российской империи. До этого периода регулирование социальной защиты полицейских осуществлялось нормами военного ведомства, т.к. большинство полицейских были переведены из армии, комплектуемой рекрутскими наборами.

Примечательно, что нормы, регулирующие социальную защиту сотрудников полиции, начали юридически закрепляться со второй половины XIX в. Социальная защита включала в себя компенсационные выплаты за найм жилья, за выслугу лет в местностях с тяжелыми географическими особенностями несения службы, за обучение детей в образовательных заведениях, по случаю потери кормильца; освобождение от службы в армии полицейских чинов; отпуска; бесплатный проезд по железной дороге. Можно предположить, что к 1917 г. успешно функционировала целостная система социальной защиты полицейских. С момента учреждения регулярной полиции в Российской империи и вплоть до марта 1917 г., по нашим данным, было принято 25 правовых актов, обеспечивающих социальную защиту полицейских.

В период становления советской милиции предпринимались разнообразные меры, направленные на обеспечение социальной защиты милиционеров. Так, имеются сведения о создании на местах профсоюзов милиции, просуществовавших до 1919 г. и вновь возрожденных только в 1922 г. Принимались акты об освобождении милиционеров от уплаты различных налогов. На сотрудников милиции частично распространялся КЗоТ РСФСР. Но до перевода содержания милиции на государственное финансирование в нач. 30-х гг. XX в. государство не уделяло должного внимания вопросам правового регулирования социальной защиты работников милиции. Слабо решалась жилищная проблема. Это отразилось на некомплекте личного состава, росте правонарушений среди сотрудников милиции и текучести кадров в органах милиции. После передачи милиции в ОГПУ СССР на сотрудников милиции были распространены льготы, гарантии и компенсации, полагавшиеся военнослужащим РККА. Самым проблемным и трудно решаемым был вопрос обеспечения жильем, который до войны так и не был решен. Вместе с тем, на сотрудников милиции были распространены льготы по оплате жилья, они были освобождены от уплаты подоходного налога, от оплаты за телефон, получали пособия на рождение детей.

В послевоенный период начался отвод земель для жилищного строительства высшему и старшему начсоставу милиции, выделялись ссуды под строительство домов. Предоставлялось право бесплатного проезда к месту проведения отпуска туда и обратно. Впоследствии Советским государством были установлены обязательные компенсационные выплаты сотрудникам милиции, в т.ч. в свя-

зи с получением телесных повреждений, инвалидностью, гибелью (смертью).

Советское государство регулировало льготы, гарантии и компенсации сотрудников милиции различными по юридической силе нормативными актами. Всего было принято 14 законодательных и 50 подзаконных нормативных правовых актов.

Правовой основой социальной защиты российской милиции явился Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» и Положение о службе в органах внутренних дел России, в последующем и Конституция РФ, которые были первыми актами суверенной России, направленными на социальную защиту сотрудников милиции.

В Российской Федерации система льгот гарантий и компенсаций была сформирована в 1991 г., когда с сотрудников милиции перестали удерживать подоходный налог. Однако с нового тысячелетия большинство льгот было отменено: освобождение от уплаты подоходного налога, право сотрудников милиции на бесплатный проезд в общественном транспорте, льготы по уплате налога на землю и имущество физических лиц.

Современное состояние социальной защиты сотрудников милиции связано с заменой натуральных льгот компенсационными выплатами (монетизация льгот). Всего на сегодняшний момент сохранено 52 гарантии и компенсации, введено вновь 6, а отменено 2. Однако величина компенсаций неадекватна размеру натуральных льгот, предоставлявшихся до 2005 г. С 1991 по 2009 гг. было принято не менее 43 нормативных правовых актов по вопросам социальной защиты сотрудников милиции.

Длительное время после создания полиции вопросам медицинского обеспечения полицейских служащих уделялось незначительное внимание. Медицинское обслуживание полицейских было возложено на военное ведомство. Это объясняется тем, что подавляющее большинство полицейских составляли военнослужащие, которые по состоянию здоровья не могли участвовать в боевых действиях.

Следует отметить, что до середины XIX в. медицинское обеспечение сотрудников полиции Российской империи носило неплановый и несистемный характер. Примечательно, что подчинение здравоохранения Министерству внутренних дел Российской империи не гарантировало медицинского обеспечения сотрудников полиции, то есть медицинское обслуживание полицейских осуществлялось на общих основаниях. Регулирование медицинского обеспечения полиции Российской империи осуществлялось различными нормативными актами, которых насчитывалось не менее 20.

Первые шаги в налаживании медицинского обслуживания работников советской милиции связаны с периодом юридического оформления её как штатного профессионального органа государства. До начала 30-х гг. XX в. медицинское обеспечение милиции возлагалось на органы здравоохранения на местах. Только с 30-х гг. XX в. (присоединение к ОГПУ СССР) начинает создаваться ведомственная сеть медицинских учреждений по обслуживанию сотрудников милиции. Это объяснялось особым родом профессиональной деятельности сотрудников милиции.

Медицинское обеспечение сотрудников милиции включало в себя медицинское освидетельствование, лечебно-профилактическую помощь, организацию внебольничной, скорой, неотложной и стационарной медицинской помощи и санаторно-курортного лечения сотрудников милиции.

Следует отметить, что введение в работу ведомственных медицинских учреждений МВД СССР диспансерного метода наблюдения за состоянием здоровья милиционеров позволило выявлять развитие заболеваний на ранних стадиях и своевременно назначать лечение.

Таким образом, в период существования СССР проделана огромная плановая работа по ведомственному медицинскому обеспечению сотрудников милиции за счет лечебных учреждений МВД СССР и МЗ СССР.

Современное состояние медицинского обеспечения сотрудников милиции квалифицируем как: 1) служебное, связанное с ежегодным проведением медицинского обследования посредством диспансеризации и лечения сотрудников, а также членов семьи; 2) послеслужебное, связанное с медицинским обслуживанием пенсионеров МВД и членов семьи.

Система ведомственного медицинского обеспечения призвана гарантировать профессиональный контроль за состоянием здоровья сотрудников милиции на всем периоде службы в органах внутренних дел путем проведения ежегодной диспансеризации и определения степени годности состояния здоровья к службе действующего милиционера или при увольнении его из МВД РФ по состоянию здоровья с последующим направлением в органы медико-социальной экспертизы для установления группы инвалидности.

Одной из форм медицинского обеспечения сотрудников милиции является санаторно-курортное лечение, которое получило свое развитие в 30-е гг. XX в. Однако впоследствии в 50-80-е гг. XX в. из-за недостаточного освоения капитальных вложений, связанного с возведением новых санаториев и домов отдыха и небольшим количеством койко-мест, только 25 человек из 1000 сотрудников милиции, нуждающихся в санаторно-курортном лечении, получали путевки.

На современном этапе медицинское обслуживание сотрудников милиции обеспечивается как сетью ведомственных медицинских учреждений МВД РФ, так и медицинскими учреждениями Минздравсоцразвития РФ.

Ведомственный характер медицинского обслуживания и его профилактическая направленность гарантирует врачебный контроль за состоянием здоровья сотрудников милиции как в служебный, так и в послеслужебный (пенсионный) периоды.

Законодательством Петра I устанавливался следующий порядок пенсионного обеспечения: для увольнения от должности офицеров необходимо было выслужить 40 лет, для рядового состава 25 лет. Некоторые несущественные изменения в пенсионное законодательство вносились во времена царствования Екатерины II, Павла I, Александра I. Однако только в 1827 г. в начале правления Николая I появляется первый законодательный акт - Устав о пенсиях и единовременных пособиях. С этого момента в Российском праве была закреплена государственная система пенсионного обеспечения как военных, классных чинов полиции, так и членов их семей. Были установлены 3 вида пенсий: за выслугу лет, по болезни и по случаю потери кормильца. Одним из недостатков Устава являлось то обстоятельство, что он не предусматривал выплаты пенсий нижним полицейским чинам, получившим такое право только в 1865 г. и только за выслугу лет.

Юридически был закреплен порядок льготного зачета выслуги лет. Льготный зачет выслуги лет был введен в Российской империи в связи с особыми условиями несения службы в отдельных регионах империи; впоследствии он был воспринят и развит законодательством Советского государства и современной России.

Уставом о пенсиях и пособиях от 1896 г. была введена новая пенсия - «усиленная», а также очередной порядок получения пенсий нижними чинами полиции, по которому они и члены их семей получили право на пенсии за выслугу лет, инвалидности и по случаю потери кормильца.

Правовые основы государственного пенсионного обеспечения сотрудников полиции дали возможность получения единовременного пособия и пенсии сотрудникам полиции, выслужившим установленные сроки службы. Это закреплялось в едином нормативном акте, регламентирующем вопросы пенсионного обеспечения.

Помимо этого, государством были предприняты усилия по созданию нормативных актов, обеспечивающих дополнительными пенсиями и пособиями полицейских и членов их семей, пострадавших при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности. Одним из таких актов стал Закон от 18 марта 1909 г., в соответствии с которым погибшие или раненые при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности полицейские и члены их семей получили право на пенсию и пособия, что было обусловлено продолжительностью службы.

Одной из форм дополнительного пенсионного обеспечения военнослужащих, переведенных в полицию для дальнейшего продолжения службы, являлся институт Эмеритальной кассы. Таким образом, в Российской империи на государственном уровне с 1859 по 1917 гг. была официально апробирована система получения второй пенсии лицами, проходившими службу в государственных учреждениях. Эмеритальная пенсия позволяла существенно поднять (в 1,5 раза) жизненный уровень её получателя¹. Правовые основы пенсионного обеспечения в Российской империи составляли 23 Именных указа императора, его Высочайшие повеления, Сенатские Указы, положения Комитета Министров и Законы Российской империи.

В начальный период становления Советского государства пенсионное обеспечение сотрудников милиции осуществлялось на общих основаниях с остальными гражданами. Однако государством признавались особые условия службы работников милиции, связанные с опасностью для жизни и здоровья. Только за период с 01 июля 1924 г. по 01 июня 1925 г. в 20 губерниях РСФСР при исполнении служебных обязанностей погибло 76 работников милиции, в 19 случаях милиционеры стали инвалидами. Размеры пенсий составляли от 3 руб. до 15 руб. в мес., что было ниже прожиточного уровня.

Постепенно становилась очевидной необходимость специализированного пенсионного обеспечения сотрудников органов милиции, однако решение вопроса затянулось. Только к началу 30-х гг. XX в. для установления социальной справедливости в отношении сотрудников милиции принимается постановление ЦИК и СНК СССР от 21 февраля 1931 г., по которому с 01 января 1932 г. на сотрудников милиции было распространено право получения пенсии по линии ОГПУ СССР. Сотрудникам милиции выплачивались следующие виды пенсий: а) за выслугу лет; б) по инвалидности; в) по случаю потери кормильца.

Для довоенного периода характерно принятие правовых актов, позволивших дифференцировать получение пенсий как лицами рядового и младшего начсоставов, так и лицами среднего, старшего и высшего начсостава милиции.

В послевоенный период принимается ряд нормативных правовых актов, гарантирующих получение пенсии как по линии МВД, так и по линии органов социального обеспечения Советского Союза. На всем протяжении реформирования правовых основ пенсионного обеспечения сотрудников милиции устанавливались минимальные и максимальные размеры пенсий.

Важным фактором, влияющим на материальное обеспечение бывших сотрудников милиции и членов их семей, являлась выплата пособий. Первые пособия выплачивались непосредственно сотрудникам милиции при увольнении из органов внутренних дел (так называемые единовременные пособия). Второй вид пособий был связан с гибелью (смертью) сотрудника милиции и предназначался для родственников (осуществление погребения).

Таким образом, пенсионное обеспечение бывших сотрудников милиции Советского государства прошло сложный путь становления и совершенствования, связанный с выплатой пенсий как рядовому, так и начсоставу милиции. Необходимо отметить, что институт льготного зачета выслуги лет, сформировавшийся ещё в Российской империи, в советский период был развит и приобрел законченный вид в 1990 г. Итогом пенсионного обеспечения сотрудников милиции Советского государства стало принятие Закона СССР «О пенсионном обеспечении военнослужащих», установившего единые виды и правила получения пенсий как лицами рядового, так и начсостава милиции.

На низкую величину пенсий бывших сотрудников милиции указывает то обстоятельство, что она регулярно подлежала увеличению. В послевоенный период правовые основы пенсионного обеспечения предусматривали в основном повышение пенсий инвалидам войны, бывшим сотрудникам и членам их семей.

Формально не участвуя в конвенции Международной организации труда от 28 июня 1952 г. «О минимальных нормах социального обеспечения», СССР в 50- 80-х гг. XX в., тем не менее, выполнял рекомендацию об установлении пенсии на уровне не ниже 40% прежнего заработка (в том числе в отношении со-

трудников органов внутренних дел).

Правовую основу пенсионного обеспечения сотрудников милиции Советского государства составляли Декреты РСФСР, Законы СССР, постановления Правительства РСФСР и СССР, по нашим данным их насчитывалось 15.

Правовой основой пенсионного обеспечения сотрудников милиции в настоящее время являются ст. 39 Конституции РФ, Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», постановление СМ - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащим сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел и их семьям в РФ» и другие акты.

Как и в советский период сотрудникам милиции, уволенным из органов внутренних дел, выплачивают три вида пенсий: за выслугу лет; по инвалидности; по случаю потери кормильца. На размер пенсии МВД в России влияют надбавки, увеличения денежного содержания и пенсий, которые регулируются Законами РФ.

Таким образом, пенсионное обеспечение сотрудников милиции характеризуется высоким процентным наполнением: максимальный размер пенсии установлен в размере 85 % от денежного довольствия при выслуге 32 лет (в том числе в льготном исчислении), для получения минимальной пенсии в размере 50 % соответствующих сумм необходима выслуга 20 лет (в том числе в льготном исчислении).

Кроме того, пенсионеры МВД РФ с 01 января 2007 г. при достижении общегражданского пенсионного возраста (женщины - 55 лет, мужчины - 60 лет) при наличии не менее пяти лет страхового стажа, т.е. работы в гражданских организациях, получили право на получение помимо пенсии за выслугу лет или по инвалидности еще и трудовой пенсии по старости, за исключением ее базовой части.

Следует отметить, что средний размер пенсий сотрудников милиции на сегодняшний момент составляет за выслугу лет - 6100 руб. в мес., по инвалидности - 6400 руб. и по случаю потери кормильца - 3250 руб., что не гарантирует достойного уровня жизни пенсионера МВД РФ и членов его семьи. В то же время среднемесячный размер назначенных пенсий по РФ в январе 2010 г. составлял 7118,7 руб. в мес. Полагаем, что для действительного улучшения материального благополучия пенсионера МВД целесообразно включать в размер его будущей пенсии все существующие доплаты. Это позволило бы существенно поднять средний уровень пенсий по МВД РФ.

Пенсионное обеспечение полиции (милиции) в Российском государстве насчитывает длительную историю. Можно отметить, что для всех рассматриваемых временных периодов характерны одни и те же закономерности: выработана 3-звенная система пенсий (за выслугу лет, по заболеванию (инвалидности) и по случаю потери кормильца); приняты единые нормативные акты, регламентирующие получение пенсии сотрудниками органов полиции (милиции); исчисление выслуги лет и льготного зачета выслуги лет. Вместе с тем, реальная величина пенсий сотрудников милиции невысока, она не обеспечивает достойный прожиточный уровень как пенсионеру, так и членам его семьи, не отвечает нуждам и чаяниям бывших сотрудников милиции, посвятивших свою жизнь защите прав и свобод граждан от преступных посягательств, и требует значительного повышения.

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сделаны обобщения, сформулированы выводы, которые позволяют комплексно оценить причины, условия возникновения и дальнейшее развитие правовых основ материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции (милиции) Российского государства.

Основные положения диссертационного исследования отражены в 8 научных публикациях, объемом 28,18 п.л., три из которых выполнены в соавторстве (соавторство не разделено):

Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Якушев В.А. Правовые основы эмеритальной кассы военно-сухопутного ведомства в Российской империи: история становления, развитие, перспективы // Актуальные проблемы Российского права. 2009. № 2 (11). - 0,45 п.л.

2. Якушев В.А. Правовое регулирование деятельности эмеритальных касс в Российской империи // Правовое государство: теория и практика. 2009. № 2 (16). - 0,35 п.л.

3. Якушев В.А. Правовые основы финансового обеспечения и социальной защиты сотрудников полиции, проходивших службу в Сибири и на Дальнем Востоке Российской империи // Актуальные проблемы Российского права. 2010. № 1 (14). - 0,5 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

4. Борисов А.В., Якушев В.А. Проблемы профилактики преступности в законодательстве и в деятельности полиции Российской империи. - М.: Спутник +, 2009. - 1,75 п.л. (соавторство не разделено).

5. Борисов А.В., Якушев В.А. Становление и развитие полиции Российской империи в первой половине XVIII века. - М.: Спутник +, 2010. - 3,00 п.л. (соавторство не разделено).

6. Трофимова И.И., Иванова Л.С., Якушев В.А. Главное управление внутренних дел Красноярского края. - Красноярск: Платина, 2002. - 15,75 п.л. (соавторство не разделено).

7. Якушев В.А. Социальная политика Российского государства и состояние кадров органов охраны правопорядка и борьбы с преступностью (нач. XX в. и нач. XXI в.). - М.: Академия управления МВД России, 2006. - 5,88 п.л.

8. Якушев В.А. Полиция, милиция и их государственная социальная защита в России // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государства, права и управления на современном этапе развития Российского общества», Москва, 20 ноября 2007 г. - 0,5 п.л.


ЯКУШЕВ Вадим Александрович


ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ И МИЛИЦИИ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ, 1718-2009 гг.

(историко-правовое исследование)

Подписано в печать Формат

Усл. печ. л. Тираж Зак.


Издательство Спутник +

109428, Москва, Рязанский проспект, д. 8а

Тел.: (495) 730-47-74, 778-45-60 (с 9.00 до 18.00)