Номері квартальника публікуються результати роботи групи міжнародних експертів щодо оцінки перспектив реалізації ініціативи «Східного партнерства» її учсниками

Вид материала

Содержание

Очікування від Східного Партнерства в країнах-членах Євросоюзу
Особливості Східного Партнерства
Енергетичне співробітництво.
Додана вартість Східного Партнерства: висновки та рекомендації.
Білорусь і східне партнерство

Подобный материал:

1 2 3 4 5

Очікування від Східного Партнерства в країнах-членах Євросоюзу

Було б також цікавим проаналізувати реакцію та очікування від СхП, в країнах-членах Євросоюзу. Зрозуміло, що і тут в публікаціях ЗМІ, висновках аналітичних центрів та дискусійних клубів мали місце різні відтінки і нюанси, які інколи очевидно відбивали політичні симпатії авторів. Однак від знайомства з цим масивом залишається враження більш консолідованого продукту. І це не випадково: адже якщо країни ЄС знайшли позитивний в цілому консенсус, то і їхні громадянські суспільства теж висловлюються відповідно. Тому, не вдаючись до численних цитат, наведемо досить розлогу, проте всеохоплюючу характеристику СхП, яка належить Європейській Раді з Міжнародних Відносин [European Council on Foreign Relations].

Через п'ять років після «вибухового» розширення на вісім колишніх комуністичних країн на своєму східному фланзі, перед Союзом постає загроза втратити серця й уми своїх східних сусідів через свою самозакоханість і безініціативний підхід до криз. Східні сусіди відрізняються від країн Центральної Європи, з котрими переговори про вступ ішли в 90-их роках. Їхня державність – слабка, їхнє керівництво нерідко ще слабше, і у них недостатньо консенсусу щодо їх європейського призначення, яке уможливило здійснення складних реформ в Польщі, Словаччині та країнах Балтії.

З огляду на запропонований бюрократією час, багатьма на Сході, Східне Партнерство розглядається усього лиш як відповідь ЄС на глобальну економічну кризу, а не як специфічна стратегія для регіону. І дійсно, президент Молдови Владимир Воронін обізвав її «цукеркою».

Задля справедливості, технократична зосередженість ЄС на структурних реформах справляє вплив на регіон. Всі шість країн, за винятком Білорусі, нині торгують з ЄС більше, ніж з Росією. Але політичне значення цих нових економічних реалій близьке до нуля. Регіон, по суті, рухався у невірному напрямку, все частіше стикаючись з безпековими проблемами і навіть війнами (Грузія). Фальшиві вибори швидко перетворюються на норму. Шість країн не мають ні часу, ні схильності проковтнути за один ковток приписи ЄС.

Росія зуміла відремонтувати знаряддя, яким воно оперує в регіоні після того, як попекла собі пальці навдивовижу грубо втручаючись в Україну в 2004 році. Зараз вона вживає широкий набір жорсткої і м’якої сили, - зовсім не співвідносної до тієї, що вживає ЄС: зокрема, військові бази, котрі вона примудрилася утримати в усіх шести країнах. Більше того, вона робить речі, які робить ЄС, але робить їх краще, і показовим прикладом, до останнього часу, є більш відкритий ринок робочої сили. Росія також вживає менше тиску і більше принад, пропонуючи економічну допомогу, без пекові гарантії й ідеологію «суверенної демократії», яка імпонує багатьом пострадянським елітам.

Східне Партнерство є типовим довготерміновим технократичним інструментом ЄС. Альтернативою такому рішенню є хвиля нестабільності у просторі, який межує з ЄС. Східна політика ЄС повинна розглядатися не як філантропія, а як стратегія, що пропагує стовідсоткові пан-європейські інтереси.»^⁴³

Особливості Східного Партнерства

Таким чином, специфічне визначення СхП як виміру (фактично – виміру ЄПС. – А.В.), стримане його сприйняття в окремих країнах-партнерах і, головне, демонстративна недовіра і неприйняття в РФ створили викривлене уявлення про СхП і в Україні. На нашу думку, такий стан шкодить розвиткові відносин України з ЄС в цілому, практичним заходам двостороннього порядку денного та меті інтеграції до ЄС як такої. Ставлення до цієї ініціативи ЄС має вироблятися на основі прискіпливого аналізу документів, запропонованих практичних дій і очікуваних наслідків, а не емпіричних негативних припущень.

Отже, насамперед слід повернутися до джерел і перегорнути кілька сторінок історії. Поява виміру датується 20 травня 2008 р., коли на засіданні Ради міністрів закордонних справ ЄС із загальних питань та зовнішніх відносин була офіційно представлена спільна польсько-шведська ініціатива "Східне партнерство" (СхП) – пропозиція започаткувати окремий вимір зовнішньої політики ЄС щодо сусідніх з ЄС країн на сході Європейського континенту. Не зважаючи на те, що формально ініціатива СхП мала б залишатися в рамках Європейської політики сусідства (ЄПС), за задумом її авторів вона має стати кроком вперед у напрямку поглиблення інтеграції східних сусідів, з огляду на їхню європейську ідентичність.

СхП є продовженням зусиль всередині ЄС сформувати особливий, "східний вимір" зовнішньої політики ЄС, який би наблизив його східних сусідів до спільного простору європейських стандартів та цінностей, сприяв би зміцненню в них стабільності та процвітання, стимулював би проведення реформ. У цьому контексті СхП продовжує спільну ініціативу Високого представника ЄС з питань СЗБП Х.Солани та Комісара ЄК з питань зовнішніх відносин К.Паттена від 2002 р. про політику "Ширшої Європи", ініціативу висунуту під час німецького головування у 2007 році щодо "східного виміру" Європейської політики сусідства, аналогічні пропозиції Польщі тощо. Таким чином твердження критиків (мовляв, це щось несподіване, непророблене, антиросійське) не витримують критики. Факти ж полягають в тому, що Ширша Європа, а згодом – ЄПС, передбачали і участь РФ, від якої вона відмовилася, започаткувавши натомість власні Чотири Спільні простори з ЄС.

У 2008 році сформувався сприятливий клімат для реалізації концепції СхП завдяки ініціативі Президента Франції Н.Саркозі створити "південний вимір" ЄПС - "Союз для Середземномор'я". Успішне лобіювання Парижем свого проекту продемонструвало слушність і необхідність для ЄС просувати СхП.

Чому були скептики в ЄС щодо цієї ініціативи? Відповісти неважко, проаналізувавши нестабільний характер політичного розвитку Партнерів впродовж останніх п’яти років. Російсько-грузинський конфлікт у серпні 2008 р. став додатковим стимулом для ЄС активізувати роботу над ініціативою, що було відзначено у висновках позачергового засідання Європейської Ради 1 вересня 2008 р., скликаного у зв'язку з кавказьким конфліктом. Протягом трьох місяців посадовці ЄС – Комісія, Головуюча Франція і наступна Головуюча Чеська Республіка, Європарламент, інші органи ЄС активно спілкувалися з майбутніми Партнерами, аби відчути, наскільки ідеї ЄС відповідають прагненням Східної Європи.

ЄК пропонує ухвалити більш амбіційний порядок денний СхП, нові засади відносин, які ґрунтуються на принципах політичної асоціації та економічної інтеграції, а також у принциповому порядку визнати європейську ідентичність та прагнення східних сусідів (Спільна Заява уникає цієї чіткості, враховуючи відсутність спільного знаменника у прагненнях Партнерів з цього питання).

У Комунікації зазначається, що ініціатива Східного Партнерства повинна реалізовуватися паралельно зі стратегічним партнерством ЄС з Росією. Третьою важливою складовою загального східного виміру ЄС є переговорний процес з Туреччиною як з кандидатом в ЄС. Оскільки і в першому (РФ) і в другому (Туреччина) випадку існує двосторонній правовий формат, що задовольняє сторони, новий формат пропонується і Партнерам.

Планується оновити чинну договірно-правову базу ЄС зі східними сусідами, замінивши Угоди про партнерство та співробітництво на посилені угоди нового формату. За зразок обирається Угода про асоціацію між Україною та ЄС, однак без інтеграційного навантаження, яке прагне побачити в ній Україна. За прикладом України, виконання нових посилених угод має здійснюватися за допомогою наступників Планів дій – нових політичних інструментів співпраці.

В Комунікації, інших документах чітко визначається, що СхП - це не угода про вступ до ЄС і навіть не про статус кандидата на звання кандидата. У ній зазначено, що остаточний формат нових угод залежатиме від рівня готовності та амбіцій країн-партнерів. Поряд з цим, на догоду країнам ЄС – "скептикам" європерспектив східних сусідів, Комунікація підкреслює, що укладення нових рамкових угод "не визначатиме наперед європейські прагнення" країн-учасників.

У цьому контексті привертає увагу висунута в Комунікації пропозиція створити спеціальну програму допомоги для зміцнення адміністративної здатності країн-партнерів – Comprehensive Institution-Building Programme (CIB). Її фінансування має здійснюватися за рахунок фондів Інструменту сусідства (ENPI). По суті йдеться про неофіційний "скринінг" (без посилання на цей термін) прогресу країн-партнерів в імплементації нового покоління угод та політичних інструментів.

Найсуттєвішою частиною всієї роботи по реалізації СхП буде, звичайно, практичне наближення до стандартів, норм, практик і законодавства, задекларованих на політичному рівні. Цей процес буде здійснюватиметься в рамках чотирьох тематичних платформ - "Демократія, якісне управління та стабільність", "Економічна інтеграція та конвергенція", "Енергетична безпека, екологія" та "Міжлюдські контакти". Ось їх короткий зміст.

Натомість, як вже неодноразово підкреслювалося, слабкою стороною дотеперішньої взаємодії ЄС з Європейським Сходом залишалася економічна складова. Прислухаючись до цього побажання, нові посилені угоди про асоціацію між ЄС та країнами СхП, за прикладом України, повинні включати поглиблену зону вільної торгівлі (ЗВТ). Укладення ЗВТ залежатиме від готовності економік цих країн лібералізувати в належному обсязі торгівлю з ЄС. У перспективі не виключається формування регіональної поглибленої ЗВТ, яка б об'єднувала країни СхП та ЄС. Лібералізація торговельного режиму між ЄС та його східними сусідами повинна зміцнюватися секторальними угодами у сфері технічних стандартів, енергетики, транспорту, сільського господарства та захисту прав інтелектуальної власності.

Іншим голосним, якщо не найголоснішим побажанням Партнерів була лібералізація візового режиму з ЄС. Тому проект комунікації передбачив низку заходів ЄС та країн-партнерів на короткострокову та середньострокову перспективу у сфері візової політики та трудової мобільності стосовно країн-партнерів. У візовій політиці Комунікація робить наголос на необхідності поступового розвитку відносин. Першочерговими кроками буде укладення угод про спрощення візового режиму "в пакеті" з угодами про реадмісію, підготовка "скоординованого плану покращення консульського покриття країн регіону" за допомогою створення спільних візових центрів. Як приклад пропонується успішний досвід спільних консульських центрів держав-членів у Молдові.

Також почнеться укладення "пактів мобільності та безпеки" з країнами СхП, основними елементами яких мають стати:

допомога в запровадженні процедур управління кордонами відповідно до найвищих стандартів;
допомога у встановленні якісного режиму захисту особистих даних, що дозволить оперативну співпрацю країн-учасниць з Європолом та Євроюстом;
підтримка співпраці країн-партнерів з відповідними агентствами ЄС.

Комунікація допускає можливість започаткування безвізового діалогу з країнами-партнерами за умови попередньої "ефективної імплементації" угод про спрощення візового режиму та реадмісію.

У питанні лібералізації руху робочої сили пропонується провести оцінку витрат та вигод для ЄС, що слід розглядати як позитивне нововведення. Таким чином, документи СхП відкривають можливість наступних кроків (в короткостроковій перспективі):

укладення угод про візові спрощення з рештою країн регіону на зразок угоди з Україною;
скасування консульського збору за видачу шенгенських віз як другий етап процесу візового спрощення;
розробка координованого плану із покращення консульської присутності держав-членів у регіоні, у т.ч. запровадження спільних центрів прийому візових анкет.

Заходи в середньо- та довгостроковій перспективі:

запровадження безвізового режиму з країнами-партнерами шляхом реалізації дорожніх карт за чотирма основними напрямами: безпека документів, боротьба із нелегальною міграцією, громадський порядок, зовнішні зносини;
надання країнам-партнерам спеціального статусу у відповідних агентствах ЄС;
укладення "мобільних партнерств" з усіма партнерами по СхП, суть яких полягає у поступовому відкритті ринку праці ЄС для громадян країн-партнерів за умови запровадження цими країнами заходів із протидії нелегальній міграції.

Зрозуміло, що можливості надаватимуться поступово. І лише успішним.

Одним з наперед визначених предметних елементів СхП названо Енергетичне співробітництво. Природно, що Комунікація робить наголос на зміцненні енергетичної безпеки ЄС та його партнерів по СхП на принципах Енергетичної Хартії. Це той документ, який ЄС вважає базовим, а його виконання – обов’язковим. Тому ініціативами СхП у цій сфері мають стати:

включення до угод про асоціацію розділів про "енергетичну взаємозалежність", які б встановлювали правила торгівлі, інвестицій у енергетичний сектор, а також підвищували б прозорість транзиту енергоносіїв;
укладення меморандумів про взаєморозуміння щодо співпраці в енергетичній сфері, за прикладом України. У випадку Вірменії акцентується на необхідності закриття Медзаморської АЕС. Окрема увага приділяється Азербайджану як єдиній країні-експортеру енергоносіїв в рамках СхП.
швидке завершення процесу приєднання України та Молдови до Енергетичного Співтовариства, проведення консультацій з іншими партнерами СхП щодо набуття ними статусу спостерігачів;
заохочення участі партнерів СхП у програмі Intelligent Energy Europe Programme.

У багатосторонньому вимірі СхП повинне підтримувати Бакинський процес створення регіонального правового режиму видобутку та транзиту енергоносіїв. У цьому контексті Європейська Комісія має намір просувати нові, нестандартні підходи зміцнення безпеки транзиту за допомогою схем спільного управління чи власності нафто- та газопроводів компаніями країн-споживачів, транзитерів та виробників енергоносіїв. Планується сприяти інтеграції енергетичних мереж країн-партнерів та ЄС та регіональній гармонізації енергетичного законодавства, реабілітації енергетичної інфраструктури. Як приклад, наводяться плани скликання міжнародної інвестиційної конференції про модернізацію газотранспортної системи України.

Остання тематична платформа СхП визначена як політика вирівнювання регіонального розвитку, підтримка соціально-економічного розвитку (cohesion policy). У цій сфері проект Комунікації містить 4 пропозиції: укладення Меморандумів про наміри стосовно співробітництва у сфері регіональної політики; допомога у розробці пілотних проектів у сфері регіонального розвитку; налагодження прямих зв’язків між регіонами країн-партнерів та країн-членів ЄС (із залученням останніх до участі у відповідних програмах для Південно-Східної та Східної Європи); перенесення фінансових ресурсів ENPI у сфері прикордонного співробітництва (сьогодні використовуються для реалізації проектів на зовнішніх кордонах ЄС), на кордони між країнами-партнерами.

Необхідно відзначити новизну запропонованих підходів, зокрема, наміри ЄК поширити існуючий всередині ЄС процес вироблення програм вирівнювання регіонального розвитку на країни-партнери СхП, а також появу можливостей використання фінансових ресурсів ENPI для реалізації проектів на спільних кордонах країн-партнерів.

Окрема увага звертається на залучення до політичного діалогу між ЄС та східними сусідами громадянського суспільства. З цією метою пропонується створення Форуму громадянського суспільства СхП, який би сприяв регулярним контактам неурядових організацій (НУО) та їх діалогу з органами влади.

Тематичні платформи, охарактеризовані вище, є напрямами взаємодії. В рамках напрямів існуватимуть конкретні проекти. Їхня назва - Ініціативи-флагмани. Зокрема, пропонуються наступні ініціативи:

Інтегрована програма управління кордонами (Integrated Border Management Programme);
Інструмент сприяння малим та середнім підприємствам (SME Facility);
Розвиток регіональних ринків електроенергії, зміцнення енергоефективності та відновлювальних джерел енергії;
Розвиток Каспійсько-Чорноморського енергетичного коридору до ЄС;
Співпраця у сфері запобігання, підготовки та реагування на природні та антропогенні катастрофи.

Для того, щоб механізм функціонував, потрібна добре продумана як інституційна структура, так і можливості для багатостороннього формату політичного діалогу.

За задумом Європейської Комісії, обов'язки координації та оперативного нагляду над реалізацією проектів та пріоритетів СхП покладатимуться на відповідні підрозділи Європейської Комісії (ГД "РЕЛЕКС"), які з цією метою проходять необхідну реорганізацію.

Для реалізації завдань СхП Комісія пропонує використати наявні фінансові кошти, зарезервовані в рамках Регіональної Програми Схід Інструменту Сусідства (ENPI Regional Programme East) в обсязі 250 млн. євро на період 2010-2013 рр. Крім цього, ЄК пропонує активно залучати допоміжні джерела фінансування проектів СхП від міжнародних фінансових інституцій, міжнародних організацій та третіх країн. Для ефективного адміністрування розширених фінансових ресурсів пропонується також посилити в пріоритетному порядку апарат делегацій ЄК у країнах СхП.

Додана вартість Східного Партнерства: висновки та рекомендації.

Комунікація ЄК про Східне партнерство є свідченням тенденції поступового поділу Європейської політики сусідства на "південний" та "східний" виміри. Консенсусна підтримка ініціативи державами-членами (позитивні висновки Ради міністрів закордонних справ ЄС, вересневого та грудневого Самітів ЄС у 2008 р та березневого 2009р..) продемонстрували, що в ЄС розуміють необхідність зміцнення відносин зі своїми безпосередніми сусідами на сході континенту, посилення їхнього інтеграційного характеру. Таке розуміння тепер присутнє в усіх країнах та інституціях ЄС. Прикметною у цьому зв'язку є поява в політичній риториці ЄС щодо країн СхП терміну "політична асоціація та економічна інтеграція", запозиченого із заключних документів Паризького Саміту Україна-ЄС.

Як і очікувалося, зміст Комунікації ЄК про Східне Партнерство у порівнянні з первинними польсько-шведськими пропозиціями, дух Декларації Європейської Ради про принципи СхП а також Спільна Заява Саміту СхП свідчать про відсутність бачення формату СхП в рамках європейської перспективи, на що найперше і вказують критики. Не останню роль в цьому зіграли події та стан демократії в Грузії, Молдові, Білорусі, Україні, триваюче карабахське протистояння в другій половині 2008 – першій половині 2009рр. Водночас це європейське бачення ЄС резервує як можливість для кожної конкретної країни, що цілком узгоджується із довголітньою традицією Брюсселя дотримуватися суворо індивідуального підходу. Зокрема, така перспектива фактично надається Україні в Спільній Заяві Саміту Україна ЄС в Парижі 09 вересня 2008 року^⁴⁴. Відтак, природно, що Європейська Комісія та держави-прихильники СхП наголошують на конкретних тематичних напрямках та проектах співробітництва. У цьому контексті велике значення відіграватиме активність України та інших країн СхП в підготовці та лобіюванні відповідних проектних пропозицій.

В основу двостороннього компоненту Східного партнерства покладений досвід відносин ЄС та України. В цьому, власне, і полягає найвища політична цінність СхП для України. Водночас, практична складова СхП представляє для України порівняно невелику додану вартість, за винятком перспектив часткового відкриття ринку робочої сили ЄС, програм регіонального розвитку, співробітництва у сфері освіти, культури, міжлюдських контактів. Інтерес для України також представляє можливе розширення допомоги ЄС в рамках діючих інструментів допомоги (ENPI).

Цікавими для України є пропозиції започаткувати багатосторонній діалог СхП, які можуть з часом стати основою для формування "європейськи" орієнтованого механізму політичної взаємодії між країнами СхП та ЄС, сприяти зміцненню їх європейської орієнтації в цілому. Перспектива переходу країн європейської частини пострадянського простору на формат "політичної асоціації та економічної інтеграції" у відносинах з ЄС відповідає інтересам євроінтеграції України.

З огляду на зазначене, першочерговим пріоритетом для української сторони має бути активний розвиток двосторонньої співпраці з ЄС. Україна повинна на прагматичній основі, виходячи з національних пріоритетів, брати участь у реалізації "флагманських" проектів СхП, лобіювати виділення додаткової допомоги ЄС в рамках Східного Партнерства, а також брати активну участь в багатосторонньому діалозі СхП. Для цього вона має напрацьовану договірно-правову базу, порівняно розвинуті інституційні можливості.

Шість країн знаходяться на переправі від світу посткомуністичного до європейського. Як уявляється, для багатьох це несподіванка. Їх вивела сюди стрімка глобалізаційна дорога мало не по за їхньої волі, поставивши перед багатьма дилемами, які свідомо загострює російська сторона. Натомість ЄС, схоже, обмежується тим, що пропонує весла, і каже: гребіть самі! Весла очевидно короткі, і Брюссель, котрий це визнає, пояснює, що на сьогодні інших не очікується. Бо криза. Плисти зграйкою, хай і в окремих човниках, ніби й веселіше, але ж декотрі взагалі ще не визначилися, який берег певніший. Очевидно, це не справа України гребти за інших, так само, як і скликати всіх вирушати одночасно. Але технікою греблі у неспокійних водах, котрою наша держава до певної міри оволоділа, варто поділитися. Поділитися умінням – це не лише шляхетно, це і збагатитися самим. І, безперечно, швидко гребти самим.

В'ячеслав Поздняк,

аналітичний центр "Wіder Europe"

Мінськ, Білорусь

БІЛОРУСЬ І СХІДНЕ ПАРТНЕРСТВО

Blog

Содержание