Номері квартальника публікуються результати роботи групи міжнародних експертів щодо оцінки перспектив реалізації ініціативи «Східного партнерства» її учсниками
| Вид материала | Документы |
- International Review, 733.68kb.
- Прес-конференція “Парламентські вибори-2006 в оцінках експертів І населення”, 322.17kb.
- Центр міжнародних І регіональних зв’язків, 23.46kb.
- Брюссель, 16-17 листопада 2009 року, 382.74kb.
- І. В. Геополітичні зміни в Чорноморському регіоні та перспективи регіонального співробітництва, 137.83kb.
- Методика розрахунку середніх цін виробників промислової продукції за основними видами, 268.09kb.
- І реалізації Закону України „Про соціальні послуги Міністерством, в основному, забезпечено, 138.64kb.
- Сучасна політична криза: причини І шляхи подолання Опитування експертів, 204.76kb.
- Україна-Таїланд: 15 років партнерських відносин, 115.49kb.
- Методичні рекомендації щодо організації роботи структурного підрозділу школи естетичного, 261.31kb.
Співпраця чи конкуруючі проекти регіональної інтеграції?
На відміну від Туреччини, заявленого кандидата на членство, Росія відмовилася розглядатися під парасолькою ЄПС на ранній стадії і неодноразово критикувала Східне партнерство. Виступаючи на форумі у Брюсселі 21 березня 2009 року, міністр закордонних справ Росії Сергій Лавров висловив стурбованість, що країни-партнери можуть зіткнутися з вибором між інтеграцією з Росією чи ЄС, і висловив вимогу, «що інтеграційні процеси на всьому пострадянському просторі і в Європейському Союзі мають бути сумісними; вони не повинні бути несумісними, вони повинні доповнювати один одного. ... Отже, нам дали зрозуміти, що Східне партнерство стосується співпраці, в тому числі з російською участю в деякій мірі. А тепер, після таких заяв, у нас є запитання – чи мається на меті відірвати країни з тих позицій, які вони повинні були зайняти вільно?»17. Інші заяви Міністерства закордонних справ Росії також носили критичний характер, стверджуючи, що Партнерство примусить країни-партнери обирати між Росією та ЄС18.
Офіційні особи ЄС стверджували, що дійсно надаючи політичний вибір партнерам, це не є ані єдиним вибором, ані грою з нульовим результатом, в якій одна сторона обов’язково програє те, що виграє інша сторона, і що фактично Партнерство забезпечить взаємний виграш для всіх сторін. Розуміння, що країни-партнери будуть змушені обирати між Росією та ЄС є хибним; фактично всі вони вели двовекторну політику по відношенню до Росії та ЄС у минулому і зможуть продовжити її у майбутньому.
На прес-конференції після самміту ЄС – Росія в Хабаровську 22 травня 2009 року, на запитання, чи високоповажна делегація ЄС змогла переконати його в тому, що «Східне Партнерство не повинно викликати занепокоєння чи роздратування Росії», президент Росії Дмитро Мєдведєв відповів: «Вони намагалися переконати мене, але повністю це їм не вдалося. ... відверто кажучи, нас турбує те, що деякі країни розглядають це партнерство як партнерство проти Росії. ... Просто я не хотів би бачити, що це партнерство призведе до консолідації між країнами з антиросійськими настроями та іншими європейськими країнами» 19.
Критика Росії щодо Східного партнерства базується на двох наборах аргументів:20 Перший набір стосується економічних питань, таких як торгівельні відносини, технічні стандарти, візові режими, тощо. Другий має відношення до більш загальних політичних питань з думкою про «регіони привілейованого інтересу», як зазначив президент Мєдведєв. Обидва набори аргументів забезпечують існування різних підходів з боку ЄС та країн-партнерів.
Оптимізація переваг співробітництва
В економічній сфері існують законні побоювання, що якщо країни віддадуть перевагу вільній торгівлі з ЄС, то на певному етапі може виникнути необхідність адаптації торгівельного режиму з Росією, особливо поки Росія ще не є членом СОТ. Крім того, якщо країни все в більшій мірі адаптуватимуть технічні стандарти, встановлені ЄС для того, щоб отримати можливість здійснення експорту на ринки ЄС, це може вплинути на їх торгівлю з Росією, якщо російські стандарти не будуть розвиватися в тому ж напрямку. Проблеми також можуть виникнути при запровадженні безвізового режиму поїздок з країнами-партнерами, які постануть перед необхідністю гарантувати, що стандарти в їх прикордонних режимах, безпеці документів, а також угодах про реадмісію запроваджені належним чином.
Результати, що випливають з рішень країн і підприємств орієнтуватися на ринок ЄС, можна побачити у всьому світі. Завдяки економічним можливостям, які цей ринок пропонує зовнішньо орієнтованим економікам, ЄС все в більшій мірі стає інституцією, що встановлює стандарти – це один з головних наслідків м’якої влади Союзу. В результаті ті країни, які були готові та успішні в адаптації стандартів ЄС, мали конкурентну перевагу перед іншими країнами. Тому, власне, відсутність конкуренції в Росії та занепокоєння з приводу подальшого потенційного негативного впливу на Росію, якщо шість країн Партнерства почнуть орієнтуватися на ринок ЄС, лежить в основі цього аргументу.
У цьому контексті, участь Росії в обговоренні цих аспектів асоціації ЄС є не тільки вигідною для самої Росії, але й також для країн-партнерів, так як останні мають - в більшій або меншій мірі - інтерес у збереженні і подальшому розвитку своїх існуючих економічних відносин не тільки з ЄС, але і з Росією. Це, безумовно, також не відповідає їх інтересам продовжувати стратегію наближення до законодавства та норм ЄС у сенсі гри з нульовим результатом.
Нарешті, модернізаційна стратегія жодної країни не повинна бути «заручницею» найповільнішого виконавця в регіоні. Таким чином, у той час як деякі з проблем можуть бути врегульовані за допомогою співробітництва, в тому числі на користь країн-партнерів, в кінцевому підсумку це не представляється можливим у всіх сферах. Очевидно, що на світових ринках фактор економічної конкуренції є важливим - і має бути важливим.
Обмеження суверенного вибору?
Другий набір критичних зауважень, спрямованих на Східне партнерство Росією, відноситься до відродження ідеї про те, що держави колишнього Радянського Союзу представляють «регіон привілейованого інтересу» для Росії. У цьому контексті, Партнерство сприймається як потенційно спрямоване проти Росії, тому що воно виключає країни саме з цього регіону.
Насправді, Східне партнерство не має ані мети, ані інструментів, спрямованих проти Росії, з якою ЄС, до речі, розвиває співпрацю паралельно з наміром створення стратегічного партнерства - набагато більш реального, ніж в даний час пропонується країнам Партнерства. Оскільки саме Європейська Комісія уповноважена реалізовувати Партнерство, воно буде настільки сумісним, наскільки можливо, з політичними відносинами ЄС та Росії. Крім того, багатосторонні платформи Партнерства спеціально передбачають участь Росії, а участь російських неурядових організацій в заходах Форуму громадянського суспільства є вірогідною в рівній мірі.
Крім того, Партнерство не зможе нав’язати політику чи право вибору країнам-партнерам всупереч їх волі. М’яка влада ЄС відображається у тому, що Партнерство буде вибудовуватися згідно з вибором країн-партнерів та їх зобов’язаннями проводити відповідну політику. Тому, Європейська Комісія зазначила, що «Спільна власність має важливе значення, і обидві сторони Східного партнерства несуть свою відповідальність. Лише за наявності сильної політичної волі обох сторін Східне партнерство досягне своєї мети політичної асоціації та економічної інтеграції»21. Вони не тільки не переслідувались Європейським Союзом з метою зміцнення європейського вектору своєї зовнішньої політики - до сих пір всі шість партнерів могли продовжувати вести двовекторну політику, розвиваючи добросусідські відносини і з ЄС, і з Росією часто у відповідності зі своїми інтересами.
Проте, якщо позиція прихильників ідеї російського «регіону привілейованого інтересу» полягає у постулюванні, що Росія повинна мати право визначати, в якій мірі і на якій швидкості шість країн-партнерів повинні просуватися своїм європейським шляхом – в кінцевому рахунку це позбавило б ці держави суверенного вибору власної зовнішньополітичної орієнтації. Так як Росія відвела перше місце питанню поваги до суверенітету в дискусіях щодо посиленого сталого порядку загальноєвропейської безпеки, право будь-якої з країн Партнерства визначати ступінь і швидкість європейської інтеграції навіть не підлягає обговоренню, у той час як спільні дискусії і співпраця в області вищезазначених економічних аспектів здаються найбільш раціональними.
Висновок: не достатньо чи занадто багато?
Своїм Східним партнерством ЄС підтверджує стійке довгострокове зобов’язання перед східними сусідами і надає рамки для спільної роботи над спільним європейським майбутнім. Воно відображає підвищену увагу, яку ЄС приділяє цим країнам навіть у важкі часи. Його конкретна форма і види діяльності будуть розроблятися спільно між ЄС та країнами-партнерами, і тому воно відкрите для їх специфічних потреб і пропозицій. Особливе поєднання двостороннього та багатостороннього виміру Партнерства забезпечує унікальну атмосферу для того, щоб, незважаючи на неоднорідність країн-партнерів, до кожної з них ставилися з особливою увагою.
Партнерство залишає відкритими всі можливості для європейської перспективи. На даний момент воно створює можливість відвернути увагу від «фантомної дискусії», зосередженої на перспективі членства в ЄС, яка просто не стоїть на порядку денному у найближчому майбутньому. Скоріше, воно має допомогти зосередити увагу на можливостях, що надаються модернізаційною стратегією, яка включає в себе можливість наближення та об’єднання з ЄС, надаючи при цьому достатньо гнучкості для отримання користі від економічного обміну в межах регіону.
Очікування щодо Партнерства повинні бути реалістичними. Воно не передбачає швидкого вирішення всіх питань. Скоріше, його інструменти призначені для підтримки партнерів у здійсненні внутрішньої політики, яка принесе користь у довгостроковій перспективі - у галузях торгівлі, енергетики, стандартів, регулювання, тощо - і поступово створить передумови для подальшої інтеграції з ЄС. Таким чином, вони мають можливість визначити власний порядок денний реформ – і бути готовими до подальших інтеграційних кроків, коли прийде час. І до такої міри, яку передбачає цей порядок денний у питанні об’єднання з ЄС, Партнерство надає стійкий механізм політичної підтримки, що супроводжується конкретними допоміжними заходами з боку ЄС.
Від пропозиції щодо Східного партнерства Україна не повинна очікувати занадто багато, але в той же час не так вже й мало. Великий «плюс» цієї ініціативи полягає в тому, що немає необхідності робити вибір між східним та західним політичними векторами – вона надає можливість розвивати обидва з них на основі раціонального переслідування національних інтересів. У той час як Україні треба буде зміцнювати свої економічні зв’язки з Європейським Союзом з метою модернізації країни, буде недоцільно ставити під загрозу свій існуючий економічний обмін з Росією. Отже, спільне рішення про подальший розвиток торгівельних та нормативно-правових режимів в регіоні потенційно може принести безпрограшні результати для всіх країн.
Враховуючи той факт, що протягом другого кварталу 2009 року в Європейському Союзі головуватиме Швеція, один з авторів документу має унікальну можливість перетворити нову ініціативу у конкретні дії. А Україна має всі можливості для того, щоб взяти на себе відповідальну роль у формуванні партнерства у своїх власних інтересах – якщо її політики, звичайно, використають цей шанс.
Андрій Веселовський,
кандидат політичних наук,
Представник України в Європейському Союзі.
„Східне Партнерство” як новий елемент у відносинах України та Європейського Союзу
Результати Пражського саміту
7 травня 2009 р. в Празі, (Чеська Республіка), відбувся Саміт Східного Партнерства (СхП). Його учасниками стали, з одного боку, країни та інституції ЄС, з другого – східноєвропейські країни - партнери [Eastern European Partners alas Partner Countries] Азербайджан, Білорусь, Вірменія, Грузія, Молдова та Україна. Учасники підписали Спільну Заяву [Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit]22, в якій виклали своє практичне бачення СхП та його політичне покликання. Іншими важливими документами СхП стали Декларація Європейської Ради про Східне Партнерство від 21.03.2009, а також Комунікація Європейської Комісії „Eastern Partnership”23 та робочий документ „Polish-Swedish Paper with the support of the incoming Czech Presidency. Elaboration of the Eastern Partnership” від 03.10.2008, - документ, який значною мірою був врахований у формуванні подальших офіційних позицій та прийнятті рішень.
Ці документи Європейського Союзу по відношенню до країн Східної Європи, Кавказу та Каспійського регіону, отримали неоднозначні, інколи – неочікувано критичні відгуки. Останні здебільшого мають відверто емоційний чи пропагандистський характер, базуються не на фактах, а на припущеннях, тому наведені вище базові документи надають дослідникові можливість предметно визначитися, про що власне ідеться, і чого слід очікувати від СхП, а чого ні.
Увагу фахівців, знайомих з роботою ЄС, насамперед привертає відсутність усталеного визначення СхП. Це очевидно контрастує з іншими предметами уваги ЄС у зв’язках з сусідами (тут і надалі ми зосередимося на зв’язках зі східними європейськими сусідами ЄС). Зокрема, Європейська політика сусідства [European Neighbourhood Policy] чітко визначається однією з політик ЄС. При цьому вона, як підкреслюється, „відмінна [distinct] від можливостей для Європейських країн за статтею 49 Договору про Європейський Союз.24
Інший важливий захід – „Чорноморська Синергія” (інколи – Чорноморська взаємодія) визначається Брюсселем як регіональна ініціатива25, що об’єднує „Грецію, Болгарію, Румунію і Молдову на заході, Україну і Росію на півночі, Грузію, Вірменію та Азербайджан на сході і Туреччину на півдні...; хоча Вірменія та Азербайджан не є чорноморськими державами, їхня історія, близькість до моря і тісні зв’язки роблять їх природними регіональними акторами”26.
Мають своє визначення й інші ініціативи ЄС для Чорноморського регіону – Бакинська ініціатива [Baku Initiative], Програма INOGATE [The Interstate Oil and Gas To Europe pipelines], Програма TRACECA [The Transport Corridor Europe Caucasus Central Asia Programme], Процес Дунайського Співробітництва [Danube Cooperation Process] тощо.
Натомість СхП в документах ЄС здебільше описується відповідно до її бачення терміном „вимір”27, або ж „спільне прагнення, спроба”28, а не як чітко окреслений формат. Таке визначення дає підстави спекулювати про послаблену правову основу та, головне, свідомо зводить СхП до частини ЄПС від 2004року.
Реакція партнерів на Ініціативу
Ці та інші, менш помітні нечіткості у формулюванні положень СхП дали підстави для критики в ЗМІ України цієї ініціативи та порівняно стриманої її офіційної оцінки. Зокрема, в Коментарі МЗС України щодо Комунікації Європейської Комісії „Східне Партнерство» від 3 грудня 2008 року29 застерігається, що „амбітні рамки Східного Партнерства потребують адекватних джерел фінансування”, та що „Україна готова підтримати та у прагматичний спосіб використати всі елементи „Східного Партнерства” у тому випадку, якщо нова політика ЄС [так в тексті – А.В.] не позиціонуватиметься як альтернатива перспективному членству в ЄС, а навпаки наближатиме Україну до цієї мети ”.
В „Коментарі МЗС України щодо рішення Європейської Ради стосовно „Східного Партнерства” від 19-20 березня 2009 року”30, де вимір названо „новою зовнішньополітичною ініціативою”, застереження подаються ще чіткіше, і власне критична тональність домінує, попри початкові позитивні ноти. Характерно, що коли перший Коментар сприймав Комунікацію „із зацікавленням”, „вітав спільну ініціативу Польщі і Швеції”, „вітав врахування з боку ЄК українського підходу”, то другий Коментар усього „відзначає послаблення амбітності „Східного Партнерства” у порівнянні з грудневими пропозиціями ЄК”, висловлює „особливе занепокоєння обмеженням потенціалу взаємодії у візово-міграційній сфері”. Така позиція не виглядає для ЄС достатньо вмотивовано, бо власне у Спільній Заяві чітко підкреслюється, що „Східне Партнерство... є додатковим [complimentary] до існуючих двосторонніх ухвалених відносин. Воно розвиватиметься безвідносно [without prejudice] до аспірацій окремих країн-партнерів щодо їх майбутніх відносин з Європейським Союзом. Воно керуватиметься принципами розрізнення та досягнення критеріїв [principles of differentiation and conditionality]31.
Причин для стримано-критичного підходу чимало. Відомо, що суспільні очікування в Україні від співробітництва з ЄС дуже (і невиправдано!) високі. Основна причина цього – нерозуміння широким загалом природи Європейського Союзу та його базових засад, коли прагматичний торговельний блок з елементами політико-безпекової взаємодії сприймається багатьма в якості „нового покровителя і донора” на заміну СРСР („так само надійно-передбачуваний, але щедріший і без репресій”). Звідси „вимоглива” офіційна позиція, яка мала б продемонструвати населенню зусилля держави для набуття членства в ЄС.
Інша, суб’єктивна але вагома причина, - початок передвиборної президентської кампанії в Україні та глибоке протистояння між гілками влади, коли критична у зовнішньому плані позиція має сприйматися виборцями як доказ сили конкретного політичного табору. Дається взнаки й існування ажіотажу довкола можливості отримання громадянами України безвізового режиму для в’їзду в країни Шенгенської зони в близькому майбутньому, де СхП – інструмент цього досягнення.
Існування трьох згаданих причин чітко простежується в критичних публікаціях українських ЗМІ на тему „Східного Партнерства” напередодні Саміту.32 Збалансовані погляди висловлювалися натомість майже виключно представниками вітчизняної чи іноземних дипломатій33.
Реакція інших Партнерів на пропозиції ЄС щодо Східного Партнерства з самого початку не була однорідною. Кожен з них насамперед проектував вимір на свою внутрішню політичну кон’юнктуру (це ж, власне багато в чому робиться і в Україні), і , відповідно до рівня політичної культури, або широко, або побіжно інформував населення про його суть та очікування для країни. В цьому плані варто відзначити широку інформаційну роботу в Білорусі, де президент РБ та міністр закордонних справ неодноразово зверталися до цієї теми на зустрічах з громадськістю, керівною верствою країни та з діловими колами. Останній присвятив темі телевізійне інтерв’ю, під час якого повідомив, зокрема, що „СхП – це серйозний поворот в наших відносинах з ЄС і державами-членами. Тому це позитивний результат... Нова платформа дасть можливість змінити характер наших відносин. Східне партнерство нас цікавить як можливість здійснення нових регіональних проектів”.34 Проте всі ці зусилля не врятували керівництво Білорусі від звинувачень у зраді ідеалам „дружби з Росією, зміцнення СНД”. Розголосу набула історія із заявою голови Виконкому – Виконавчого секретаря СНД С.Лєбєдєва, який попередив РБ про необхідність „обирати між ЄС і СНД”. МЗС РБ було змушене організувати спеціальну публікацію „Ответ пресс-секретаря МИД Андрея Попова на вопрос представителей СМИ в связи с высказываниями С.Лебедева по тематике инициативы «Восточное Партнерство»35. У цей спосіб керівництво РБ прагнуло підвести риску під численними двозначними натяками та недвозначними попередженнями, що їх робили президент, прем’єр-міністр, спікер Держдуми, вищий дипкорпус та особливо ЗМІ РФ, які в глузливому тоні подавали рішення президента РБ не брати участі в Саміті СхП 07 травня 2009 року. Не припинилися нападки і після Саміту.
Аналогічні, хоча й менш відверті деструктивні дії чинилися і проти інших Партнерів, особливо Молдови. Використовуючи її вразливе становище після заворушень 7-9 квітня 2009 року Росія вдалась до тиску на Молдову і досягла певних результатів. Тональність оцінок СхП в цій країні дисонувала з її демонстративно „проєвропейською” риторикою. Тогочасний президент В.Воронін, згадуючи СхП в контексті антирумунських заяв за наслідками згаданих заворушень, навіть дозволив собі, як подавали ЗМІ, назвати його „санітарним кордоном проти Росії”, хоча потім і спростував такі слова. Стримано висловлювався і міністр закордонних справ Республіки Молдова А.Стратан, який розглядає СхП як імовірну перешкоду для Молдови в її „особливому, швидкому і сепаратному вступу в ЄС в рамках „Процесу Південно-східного Європейського Партнерства” [Southeast European Cooperation Process], де Молдова якраз головує впродовж травня 2008-травня 2009 року36.
Позитивні, хоча й далекі від ейфорії характеристики надали вимірові у Азербайджані. Президент І.Алієв підтримав підходи ЄС щодо СхП. міністр закордонних справ Вірменії Е.Налбандян охарактеризував СхП як «новий формат співробітництва з ЄС, який має великий потенціал.., Вірменія збирається активно співпрацювати в цій програмі».37
Ставлення третіх країн до виміру Східного Партнерства
Симптоматично, що значно більше коментарів і далеко контроверсійніших за характером, викликало питання про ставлення третіх країн до виміру.
Можливість їх залучення та масштаби цього залучення чітко прописані в Спільній Заяві в пп.. 12 та 14 і, теоретично, не мали б обговорюватися. Зокрема, параграф 2 п.12, проголошує: „Треті країни будуть підлягати участі у кожному конкретному випадку в конкретних проектах, діях чи зустрічах на тематичних платформах, де вони (треті країни. - А.В.) робитимуть внесок в досягнення конкретних дій чи загальних цілей Східного Партнерства”. Пункт 14 додатково уточнює: „Буде забезпечуватися доповнюваність [complimentarity] між регіональними ініціативами Європейського Союзу та відповідних країн-партнерів, зокрема з Чорноморською Синергією. Взаємодія [interaction] з іншими регіональними ініціативами буде розглядатися у кожному конкретному випадку”38. У цей спосіб визначено, як уявляється, можливість, але не обов’язковість, взаємодії СхП із неназваною тут ініціативою співробітництва у Чотирьох спільних просторах між Російською Федерацією та ЄС39, яка, власне, має таку ж нейтрально-позитивну позицію щодо інших регіональних заходів ЄС.40
Достатньо промовистими, щоб зняти підозри стосовно „ворожості” виміру проти третіх країн, є й принципи та цілі СхП, викладені в п.1 Спільної заяви – „воно базується на, і є співвідносним з, існуючими двосторонніми відносинами.., будуватиметься на відданості принципам міжнародного права і засадничим цінностям, включаючи демократію, верховенство права, повагу до людських прав і основних свобод, як також до ринкової економіки, сталого розвитку та успішного урядування”.
Виходячи з викладеного, підстав для побоювання, тим більше для існування загроз бути не повинно. Проте вони з’явилися у вигляді численних застережень з боку керівництва Російської Федерації (РФ) (президента, прем’єр-міністра, міністра закордонних справ, керівників й депутатів парламенту, високопоставлених дипломатів, військових).41 Депутати Держдуми називають СхП „санітарним кордоном проти Росії”, підхопивши вислів, приписуваний президенту Молдови В.Вороніну.
Під час саміту РФ-ЄС який проходив 22 травня 2009 року в м. Хабаровськ президент РФ Д. Медведєв, відповідаючи на питання, чи не шкідливе для РФ, несподівано оголосив таке: „.. скажу відверто, бентежить - це те, що для деяких держав, з боку деяких держав це партнерство сприймається як партнерство проти Росії. " 42.