Твляться на основе закрепления соответствующих процессов необходимыми законами общефедерального и регионального уровней согласно модели оптимального федерализма

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

Садков В.Г.

д.э.н., профессор, Заслуженный работник высшей школы РФ, лауреат премии Президента РФ, руководитель экономической научной школы Госуниверситета-УНПК, г. Орел

Аронов Д.В.

д.и.н., профессор, зав. кафедрой Госуниверситета-УНПК

Машегов П.Н.

д.э.н., профессор Госуниверситета-УНПК

Леонова О.В.

к.э.н., доцент Госуниверситета-УНПК

Стратегия и комплексное правовое обеспечение модернизации научно-инновационной и образовательной деятельности

Формирование и эффективная реализация стратегии инновационного развития России в XXI веке должны осуществляться на основе закрепления соответствующих процессов необходимыми законами общефедерального и регионального уровней согласно модели оптимального федерализма. Безусловно, однако, что предшествовать законотворческим работам должны концептуально-методологические обоснования модели формируемого в России общества XXI века и модели инновационной экономики.^¹ Без системной проработки такого рода концептуально-методологических основ законопроектные работы начинают проводиться весьма хаотично. (Часто по принципу «что вижу – о том и пою»). Конечно, за последние годы в России подготовлено очень много федеральных и региональных законов, отражающих насущные потребности в части регламентации развития общества и экономики. Однако, одновременно, часто принимаются и совершенно второстепенные законы, инициируемые определенными группами в Правительстве и законодательных органах в соответствии с их уровнем образования и понимания проблем и путей их решения. Многие законопроекты, как известно, лоббируются заинтересованными предпринимательскими и иными структурами исключительно для реализации узкокорпоративных интересов.

Особого внимания заслуживает проблема согласованности формирования общефедерального и регионального законодательства (как в целом, так и в части образовательного и научно-инновационного законодательства).

Произошедший в современной истории России переход от абсолютного доминирования союзного центра к поиску оптимальной схемы взаимодействия различных уровней власти выявил целый ряд проблем и пробелов в реализации их законотворческих и законодательных функций. В самом общем виде они могут быть подразделены на экономические (связанные с радикальными системно-структурными изменениями, произошедшими в народном хозяйстве); социально-политические (отражающие новую систему политических отношений и социальную структуру общества); ментально-цивилизационные (проистекающие из конфликтогенного потенциала взаимодействия традиционно-патерналистского общественного уклада и процесса демократизации, являющегося объективной частью общеглобализационных процессов). Все это в той или иной мере отражается в повседневном законотворческом и законодательном процессе в системе «федерация – регион – муниципальное образование».

По общему правилу в соответствии с конституционным разграничением функций и полномочий Федерации и ее субъектов (а также согласно действующему федеральному законодательству) региональные органы государственной власти должны обеспечивать эффективную реализацию на соответствующей территории федеральных законов. Кроме того, в пределах своей компетенции они могут и должны своевременно и качественно разрабатывать региональные законы, регламентирующие виды деятельности в сферах, не охваченных федеральным законодательством, но требующие обязательного правового урегулирования в рамках регионального и муниципального законодательства.

Принципиально важным фактором, действующим в данной сфере и постулируемым логикой поиска Россией своей новой цивилизационной миссии, является необходимость обеспечения согласованного формирования федерального и регионального законодательства по проблемным сферам отношений и видам деятельности. Следует иметь в виду, что часто федеральное законодательство по некоторым направлениям отстаёт от потребностей практики, что в свою очередь, служит источником многочисленных коллизий федерального и регионального законодательства. Кроме того, само правовое «поле» федеральных законов формируется очень несистемно, в нем множество, образно выражаясь, даже не «белых пятен», а «черных дыр» и «межзаконных нестыковок». Очень часто имеет место ситуация, когда подготовленные новые актуальные и крайне необходимые законопроекты противоречат уже действующим законам и, по этой причине, отклоняются по формальным основаниям, вместо того, чтобы своевременно корректировать действующие устаревшие нормативные правовые акты. В этой связи проявляются тенденции общей деградации соответствующего законодательства (примеров этому множество).

Имеет место и другая ситуация, когда готовятся совершенно неактуальные, сугубо частные и конъюнктурные законопроекты. Многие законы не являются законами прямого действия, причем, часто с цепными ссылками друг на друга, что требует далее дополнительной подготовки подзаконных актов, без которых законы по сути дела не действуют.

В том случае, когда речь идет о тех сферах, где стоит вопрос о формировании единого правового поля, то по мере подготовки федеральных законов, закрывающих проблемы в общенациональном правовом поле, региональные законы должны приводиться в соответствие с ними. Вместе с тем, в свете новой системы взаимоотношений «федеральный центр – регион» не следует исключать и обратного направления протекания данного процесса.

Таковы, на взгляд авторов основные базовые положения, которые должны быть положены в основу направлений развития и модернизации российского законодательства в части межуровневых взаимодействий.

«Белые пятна» законодательного обеспечения социально-экономического развития регионов

Обоснование приоритетных направлений развития или модернизации регионального законодательства, безусловно, определяется пробелами («белыми пятнами»), противоречиями и коллизиями одновременно и общефедерального и уже действующего регионального законодательства.

Наиболее очевидными «белыми пятнами» федерального законодательства, следствием чего является опережающая разработка некоторыми регионами собственных региональных законов, в настоящее время являются.

В сфере социальной политики:

- отсутствие нормативной базы признания за регионом статуса депрессивного с включением механизма федеральной помощи в условиях усиления федерального контроля за системой регионального и местного управления;

- отсутствие системы законодательно установленных государственных минимальных социальных стандартов, отвечающих базовым конституционным целям;

- отсутствие законов о минимальной оплате труда на базе прожиточного минимума;

- отсутствие закона о рекомендуемом индикативном среднем уровне оплаты труда во всех сферах и отраслях;

- отсутствие комплексного и эффективного закона о социальном партнерстве;

- отсутствие закона о справедливом и экономически эффективном прогрессивном налогообложении доходов граждан;

- отсутствие социально справедливого и адекватного трудовому вкладу пенсионного законодательства.

В сфере экологической политики: отсутствует комплексное кодифицированное экологическое законодательство, включая:

- отсутствие закона о предельно допустимых концентрациях вредных веществ (по средам, регионам, природно-климатическим зонам);

- отсутствие закона об измерении и компенсации социального и экономического ущерба от нарушений стандартов состояния окружающей среды и стандартов рациональности природопользования;

- несовершенство действующего законодательства об экологическом налогообложении;

- отсутствие закона об экологическом страховании.

В сфере экономической политики:

- несовершенство и неэффективность действующего закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;

- несовершенство действующего законодательства о налоговой системе и механизмах налогообложения («Налогового кодекса») прежде всего в части базы налогообложения по единому социальному налогу (ЕСН), наличию двойного и тройного налогообложения одних и тех же экономических элементов, неэффективность налогообложения малого бизнеса в рамках «Специальных налоговых режимов» и т.д.;

- отсутствие закона о рентных доходах от общенациональной собственности на природные ресурсы и их персонификации;

- отсутствие качественного закона относительно разграничения собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями в части земельных ресурсов, лесных ресурсов, водных ресурсов, ресурсов недр;

- отсутствие закона об инновационной деятельности и несовершенство действующего закона «О науке и государственной научно-технической политике»;

- отсутствие эффективного законодательства о содержании, оценке и вовлечении в экономический оборот интеллектуальной собственности;

- несовершенство действующего законодательства об образовании;

- отсутствие действенного законодательства об эффективной целевой и справедливой поддержке сельскохозяйственного производства;

- несовершенство действующего законодательства о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд.

Безусловно, этот перечень охватывает далеко не все пробелы действующего законодательства, однако, это уже вполне позволяет утверждать о наличии весьма серьезных пробелов в правовом поле России.

Базовые принципы развития регионального законодательства

Основные направления совершенствования и развития регионального законодательства должны определяться в соответствии с базовыми принципами развития регионального законодательства. Система базовых общеметодологических принципов развития регионального законодательства может быть представлена в следующем виде:

Принцип соответствия регионального нормотворчества разграничению полномочий между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, объективно обусловленному потребностями укрепления российской государственности и общественного прогресса;
Принцип наличия объективной необходимости подготовки региональных законов в связи с отсутствием или неполнотой федеральных законов по соответствующим сферам общественных отношений (жизнедеятельности);
Принцип необходимости обеспечения полного покрытия законами сформулированных и принятых обществом базовых принципов общественного прогресса для их легитимизации и эффективной реализации;
Принцип обеспечения полного покрытия системой региональных законов процессов управления целенаправленным, комплексным, эффективным и устойчивым развитием региона.
Принцип детализации и развития региональными законами положений, имеющихся в действующих федеральных законах (при их наличии);
Принцип обязательности оперативного приведения принятых региональных законов в соответствие с вновь принятыми федеральными законами;

Одним из вариантов предотвращения проблем в данной сфере может быть значительное расширение практики подготовки системно-модельного законодательства, согласуемого на всех уровнях на этапе законотворчества, предшествующего собственно законодательной работе, и, далее, - системная кодификация законов, не просто в виде свода отдельных законов, а системно построенных кодексов, включающих общесистемную часть и пакет взаимосвязанных профильных законов (Рис. 1).^¹

Рис. 1. Системная кодификация законов

Таким образом, основываясь на сформулированных концептуальных положениях, появляется возможность системного обоснования содержаний Образовательного и Научно-инновационного кодексов Российской Федерации.

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. Основные понятия и определения

Глава 2. Принципы организации образования в Российской Федерации.

Глава 3. Право на образование и обязанности граждан в сфере образования.

Глава 4. Льготы по доступу к получению образования.

Глава 5. Образовательные стандарты.

Глава 6. Стандарты требований к профессорско-преподавательскому составу системы образования.

Глава 7. Минимальные стандарты материально-технического обеспечения.

Глава 8. Минимальные стандарты информационного обеспечения.

Глава 9. Ограничения права на образование.

Глава 10. Документы об образовании

РАЗДЕЛ II. УРОВНИ ОБРАЗОВАНИЯ

Глава 1 Дошкольное образование

Глава 2. Начальное образование

Глава 3. Среднее образование

Глава 4. Среднее профессиональное образование

Глава 5. Высшее профессиональное образование. Бакалавриат. Магистратура.

Глава 6. Послевузовская подготовка специалистов

Глава 7. Повышение квалификации и переподготовка специалистов.

РАЗДЕЛ III. СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

Глава 1. Типы и виды образовательных учреждений

Глава 2. Учреждение, реорганизация, ликвидация образовательного учреждения

Глава 3. Общий порядок функционирования образовательных учреждений

Глава 4. Лицензирование, аттестация, аккредитация.

Глава 5. Международное сотрудничество в сфере образования и международные образовательные учреждения.

РАЗДЕЛ IV. УПРАВЛЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ

Глава 1. Принципы построения системы управления образования в Российской Федерации

Глава 2. Государственно-общественные органы управления образованием в Российской Федерации и разграничение их компетенции в сфере управления образованием по уровням управления.

Глава 3. Общественные органы управления образованием и сферы их компетенции.

Глава 4. Стратегическое планирование развития образования.

Глава 5. Научно-методическое обеспечение системы образования.

Глава 6. Федеральная система подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием.

Глава 7. Информационная база управления образованием.

Глава 8. Государственные награды и почетные звания работников в сфере образования

Глава 9. Ограничения на занятие образовательной деятельностью. Отстранение от осуществления образовательной деятельности.

Глава 10. Мониторинг и обеспечение качества образования.

РАЗДЕЛ V. ПЛАТНАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ И КОММЕРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ

Глава 1. Платные образовательные услуги.

Глава 2. Коммерческая деятельность образовательного учреждения.

Глава 3. Ограничения коммерческой деятельности образовательных учреждений.

Глава 4. Налоговые льготы образовательных учреждений.

РАЗДЕЛ VI. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ НОРМ КОДЕКСА РФ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ»

РАЗДЕЛ VII. ПЕРЕХОДНЫЕ И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ВСТУПЛЕНИЕ КОДЕКСА В СИЛУ

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ

«О дошкольном образовании»

«О начальном образовании»

«Об общем среднем образовании»

«О среднем профессиональном образовании»

«О среднем специальном образовании»

«О высшем и послевузовском профессиональном образовании»

«Об образовательном стандарте»

«Об образовательной деятельности в особых условиях (закрытых учебных заведениях)»

«О ведомственном учебном заведении»

«О частнопредпринимательской деятельности в сфере образовательных услуг»

«Об оказании платных образовательных услуг»

«О системе непрерывного мониторинга образовательного ценза»

«О налоговых льготах образовательных учреждений»

«О попечительском совете образовательного учреждения»

МОДЕЛЬНЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ

«Об образовании в регионе»

«О региональной компоненте государственных образовательных стандартов»

«Об управлении качеством образования в регионе»

«О региональных программах развития образования (на период…)»

«О мотивации научно-педагогической деятельности в регионе»

НАУЧНО-ИННОВАЦИОННЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Федеральный закон

О науке, научно-технической и инновационной политике в Российской Федерации

1 Общие положения

1.1 Основные понятия и определения

1.2 Законодательство о научной, научно-технической и инновационной деятельности

2 Содержание и цели научной, научно-технической и инновационной деятельности

3 Научное сообщество и человеческий капитал научной, научно-технической и инновационной деятельности

4 Организация научной, научно-технической и инновационной деятельности

5 Научно-техническая информация и мониторинг результатов исследований и разработок

6 Прогнозирование и выявление приоритетов научной, научно-технической и инновационной деятельности

7 Стратегическое программирование научной, научно-технической и инновационной деятельности

8 Финансирование научной, научно-технической и инновационной деятельности

9 Оплата и мотивация труда в научной, научно-технической и инновационной деятельности

10 Научные, научно-технические результаты и отношения собственности на них

11 Модели коммерциализации научных, научно-технических результатов и согласование интересов субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности

12 Заключительные и переходные положения

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1 О системе стратегических приоритетов фундаментальной науки в РФ

2 О системе стратегических прорывных приоритетов инновационной деятельности в виде рыночно-перспективных классов продукции и технологий

3 О целевых научно-технических программах, их финансировании и механизмах реализации

4 О государственных бюджетных и внебюджетных фондах поддержки научно-инновационной деятельности, государственных контрактах в РФ и субвенциях

5 Об инфраструктуре научно-технической и инновационной деятельности в РФ

6 О государственно-частном партнерстве в научно-инновационной деятельности в РФ

7 О венчурных фондах и поддержке малого научно-инновационного бизнеса

8 Об оценке, регистрации и активизации вовлечения в общественно-экономический оборот (коммерциализации) интеллектуальной собственности

9 О городах науки и образования (ноополисах и наукоградах) в РФ

10 О государственной аккредитации научных организаций и Государственных научных центрах в РФ.

МОДЕЛЬНЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ

«О науке и государственной научно-технической политике в (регион)»

«Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в (регион)»

«О промышленной политике в (регион)»

«Об инвестиционной деятельности в (регион)»

«О государственной поддержке малого предпринимательства в (регион)»

В Орловской области по инициативе авторов и с их непосредственным участием подготовлен и принят Областным советом народных депутатов пакет соответствующих региональных законов, охватывающих весь цикл научно-инновационной и инвестиционной деятельности. Кроме того, подготовлен проект общефедерального закона «Об оценке, регистрации и активизации вовлечения в общественно-экономический оборот (коммерциализации) интеллектуальной собственности»

***

Системное формирование правового поля, регламентирующего целенаправленное, динамичное, эффективное и устойчивое развитие России, таким образом, определяется концептуально-стратегическими и оперативно-тактическими целями, стоящими перед обществом и экономикой. Следовательно, подготовка и введение в действие законопроектов должны вестись на системной основе, а не путем «затыкания текущих брешей», как это пока что очень часто имеет место.

Трансформируя тезис одного из классиков XIX столетия относительно философов, которые должны не только объяснять мир, но и позитивно преобразовывать его, следует особо отметить, что юристы должны не только трактовать законы и обеспечивать «законопослушное» функционирование общества, помогая лавировать среди «рифов законодательных ограничений», но и, прежде всего, формировать контуры правового поля, равномерно заполняя все его «клетки».

Подготовка качественной и эффективной системы законов при этом должна обеспечиваться сплоченными командами системщиков, социологов, экономистов, политологов, других профильных специалистов, совместно с квалифицированными специалистами по праву. Только при эффективном комплексировании законотворческой деятельности специалистами различных профилей возможно обеспечение подготовки качественной системы законов новой России.

1 Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель Основного закона России. – М.: Прогресс, 2006. - 168 с.