С. П. Захарченков

Вид материала

1 ... 4 5 6 7 8 9 10 11 12

ГЛАВА 7.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ

Мосье, же не манж па сие жур.

Гебен зе мир битте этвас копек

ауф дем штюк брод.

Подайте что-нибудь бывшему

депутату Государственной думы.

И. Ильф, Е. Петров «Двенадцать стульев»

В современной отечественной учебной литературе под государственным кредитом, как правило, подразумевают отношения, в процессе которых государство выступает в качестве кредитора или заемщика. Речь идет о кредитовании экономики Украины за счет ресурсов государственного бюджета, а также о финансировании дефицита госбюджета за счет внутренних и внешних заимствований.

7.1. ГОСУДАРСТВО

В КАЧЕСТВЕ КРЕДИТОРА

Начиная с 2004 года в первом разделе («ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ») законов о госбюджетах Украины стали утверждаться объёмы предоставляемых из бюджета кредитов, а также объемы возврата кредитов, выданных из госбюджета (табл. 7.1). Это совсем не значит, что до 2004 года кредиты экономике страны из госбюджета не предоставлялись. Не всегда возвращались, но предоставлялись ежегодно. Чтобы в этом убедиться, достаточно заглянуть в расходную часть любого закона о Государственном бюджете Украины начиная с 1992 года. Получить представление

Глава 7. Государственный кредит 169

о том, на какие цели предоставляются кредиты из госбюджета, вы сможете, ознакомившись со статьями расходов в текстах соответствующих законов (см. Приложение 30).

Таблица 7.1

Показатели	2004	2005	2006	2007
Объем предоставления кредитов из госбюджета, млрд грн.	2.185	2.362	2.980	3.753
Объем возврата кредитов, выданных из госбюджета, млрд грн.	1.765	2.503	2.207	1.968

Не могу не упомянуть еще об одной разновидности отношений, в процессе которых Украина выступает в качестве кредитора. Такие отношения в учебниках по финансам обычно не относят к государственному кредиту, хотя они являются таковыми по сути. Речь идет о том, что Национальный банк Украины размещает значительную часть ресурсов золотовалютного резерва в ценных бумагах зарубежных эмитентов (см. табл. 6.5 в главе 6 данной книги). Кроме того, ресурсы ЗВР размещаются на депозитных счетах в иностранных банках. Таким образом, можно утверждать, что государство Украина (в лице НБУ) выступает в качестве кредитора по отношению к зарубежным контрагентам. Хочу отметить, что объемы ресурсов, предоставляемых Украиной зарубежным визави, в последние годы превышают размер внешних заимствований нашего государства.

7.2. ГОСУДАРСТВО

В КАЧЕСТВЕ ЗАЕМЩИКА¹

Заимствование, как метод мобилизации финансовых ресурсов, является обычным общепризнанным инструментом регулирования

Подготовлено по материалам официального бюллетеня Счетной палаты Украины (Выпуск 11 за 2006 г.).

170 Финансы.UA

экономики и финансовых отношений в государстве. Согласно Бюджетному кодексу Украины заимствования — это операции, связанные с получением бюджетом средств на условиях возвратности, платности и срочности, в результате которых возникают обязательства государства перед кредитором. При этом заимствования не используются для обеспечения финансовыми ресурсами текущих расходов государства, за исключением случаев, когда это необходимо для сохранения общего экономического равновесия. Также в кодексе определено, что государственные внутренние и внешние заимствования являются источниками финансирования дефицита бюджета. А поскольку ^в Украине бюджетный дефицит — явление перманентное, то государство привлекает заемные средства регулярно. Государство может занимать ресурсы как внутри страны, так и за ее пределами¹. В табл. 7.2 приведены данные о внешних и внутренних заимствованиях Украины в 1993 — 2005 годах.

Таблица 7.2*

Годы	Внутренние государственные заимствования	Внешние государственные заимствования
1	2	3
	Млрд крб.
1993	983,3 (кредит НБУ)	—
1994	117259,0 (кредитНБУ)	—
1995	244000,0 (кредит НБУ)	87566,97
1996	150000,0 (в т.ч. 107195,4 — кредит НБУ)	204550,0
	Млрд грн.
1997	3,35	2,4
1998	1,13	2,25
1999	0,61	0,63
2001	1,2	4,3

¹ Чтобы иметь представление о схемах движения заемных ресурсов, ознакомьтесь с Приложением 35.

Глава 7. Государственный кредит 171

1	2	3
2002	2,95	2,3
2003	1,2	6,3
2004	4,1	6,6
2005	6,9	7,2
* Данные за 1993 — 1999 годы приведены на основании информации, содержащейся в законах о госбюджете Украины на соответствующий год; данные за 2001 — 2005 годы приведены из бюллетеня Счетной палаты Украины.

В международной практике применяются преимущественно две формы прямых государственных заимствований:

эмиссия государственных ценных бумаг;
кредиты.

Для экономически развитых стран характерной формой государственных заимствований является эмиссия долговых обязательств в виде ценных бумаг. В основе этих заимствований лежит привлечение в экономику временно свободных финансовых ресурсов физических и юридических лиц путем эмиссии и продажи государственных ценных бумаг (в Украине доминируют облигации внутреннего госзайма и облигации внешнего госзайма). Информацию об условиях размещения, обслуживания и погашения государственных ценных бумаг вы сможете найти на сайте Министерства финансов Украины.

Следует отметить, что значительная (в 2005 году более 55 %) доля облигаций внутреннего госзайма выкупается нерезидентами (т. е. внутренние заимствования фактически трансформируются во внешние). Минфин в своих пресс-релизах рассматривает это как положительный факт: растет доверие к Украине. А Счетная палата рассматривает данное явление как негативное, поскольку увеличивается зависимость экономики страны от внешних кредиторов, что противоречит решениям Президента Украины и Кабинета Министров Украины.

Форма государственных заимствований в виде кредитов характерна для государств со слабо развитой и переходной экономикой. Предоставление кредитов, как правило, сопровождается

172 Финансы.UA

определенными экономическими и даже политическими условиями, которые имеют временами довольно жесткий характер. До 2002 года в структуре государственных заимствований Украины (см. табл. 7.3) доминирующую позицию занимали именно кредиты.

Таблица 7.3

Структура государственных заимствований в 2001 — 2005 годах

№	Формы заимствований	2001	2002	2003	2004	2005
1	Облигационная (эмиссия ценных бумаг), втом числе:	22,9 %	92,5 %	91,7%	96,5 %	76,6 %
	— облигации внутреннего госзайма	22,9 %	57,1 %	17,0%	39,9 %	50,2 %
	— облигации внешнего госзайма	-	35,4 %	74,7 %	56,6 %	26,4 %
2	Кредиты, в том числе:	77,1 %	7,5 %	8,3 %	3,5 %	23,4 %
	— международные финансовые организации	41,0%	3,4 %	8,3 %	3,4 %	19,8 %
	— правительства иностранных государств	27,7 %	2,95 %	0,01 %	0,1 %	—
	— иностранные банки	8,4 %	1,15%	—	—	3,6 %
	Всего заимствований	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%

На протяжении 2002 - 2004 годов структура государственных заимствований кардинально изменилась: доминировать стала облигационная форма заимствований, а получение кредитов было почти прекращено. Уменьшение в десятки раз доли кредитов от международных финансовых организаций на протяжении 2002 - 2004 годов было связано с невыполнением Правительством Украины взятых на себя обязательств. В 2005 году отношения наладились, что способствовало существенному росту полученных от них ссудных ресурсов.

Глава 7. Государственный кредит 173

Согласно статье 16 Бюджетного кодекса Украины право на осуществление государственных внутренних и внешних заимствований в пределах и на условиях, предусмотренных законом о Государственном бюджете Украины, принадлежит государству в лице Министра финансов Украины.

В результате проверки, проведенной Счетной палатой в 2005 году, было установлено, что отдельного нормативного документа относительно процедуры планирования государственных заимствований в Министерстве финансов Украины нет. На практике в начале бюджетного процесса Департамент государственного долга и Департамент государственного бюджета обмениваются информацией об оптимальном объеме государственных заимствований и об объеме дефицита государственного бюджета (с учетом плановых поступлений от приватизации и других недолговых источников финансирования государственного бюджета). На основании анализа этой информации определяются объемы необходимых заимствований для его финансирования. Условия и порядок выпуска государственных ценных бумаг, а также регулирование их обращения определяются в соответствии с Законом Украины «Про цінні папери та фондовий ринок» (см. Приложение 42).

7.3. СУВЕРЕННЫЙ КРЕДИТНЫЙ РЕЙТИНГ УКРАИНЫ¹

Кредитный рейтинг представляет собой независимую субъективную качественную оценку, которой кредиторы руководствуются при определении степени доверия к заемщику. Кредитный рейтинг помогает принимать решение о предоставлении займов.

Суверенный кредитный рейтинг, который получают государства—эмитенты долговых обязательств, является системой условных

Подготовлено по материалам официального сайта Министерства финансов "крапны. Для расширения кругозора рекомендую также ознакомиться с материалами сайта рейтингового агентства «Кредит-Рейтинг» (http://credit-rating. com.ua).

174 Финансы. UA

показателей оценки возможности и готовности правительства страны погашать выпущенные долговые обязательства в национальной и иностранной валюте в соответствии с условиями выпуска (т. е. кредитный риск страны-эмитента).

Суверенный кредитный рейтинг разрабатывается специализированными рейтинговыми агентствами в соответствии с определенной рейтинговой шкалой. В международном рейтинговом бизнесе доминирует небольшое количество компаний, мнение которых высоко ценится среди международных инвесторов, эмитентов и регулирующих органов.

К мировым лидерам относятся четыре рейтинговых агентства:

«Standard and Poor's Corporation» («S & P») и «Moody's Investors Service, Inc.» («Moody's»), занимающиеся рейтинговым бизнесом свыше 50 лет и исторически ориентированы на рынок США;

Fitch Ratings Ltd. («FITCH»), созданное на основе слияния трех агентств: двух американских (Fitch Investor Services и Duff & Phelps Credit Rating Co), имеющих большую разветвленную сеть по всему миру и крепкие позиции в Латинской Америке, и одного британского агентства (IBCA), методология которого больше приемлема для европейских стран;

Rating & Investment Information Inc. (Япония), рейтинг которого является индикатором стабильности и платежеспособности эмитента для инвесторов азиатского региона.

Методология, которой пользуются агентства при определении рейтинга той или иной страны, состоит из двух главных компонентов; политического и экономического рисков.

Первый элемент касается готовности государства выполнять свои долговые обязательства и зависит от стабильности таких факторов, как политическая система, социальная среда, международные отношения.

Экономический риск характеризует степень способности страны выполнять свои долговые обязательства. Он зависит от таких факторов, как внешнеэкономическое финансовое положение, гибкость платежного баланса, структура экономики и темпы ее прироста, управление экономикой и экономическими перспективами. В табл. 7.4 приведены условные обозначения,

Глава 7. Государственный кредит 175

используемые ведущими мировыми агентствами при определении кредитного рейтинга.

Таблица 7.4

Общее значение рейтингов	Moody's	S&P	Fitch	R&I
Высокая способность к выполнению финансовых обязательств	Ааа	AAA	AAA	AAA
	Аа	АА	АА	АА
	А	А	А	А
Достаточная способность к выполнению финансовых обязательств, но более высокая чувствительность к неблагоприятным экономическим условиям	Ваа	ВВВ	ВВВ	ВВВ
	Ва	ВВ	ВВ	ВВ
	В	В	В	В
Опасное положение. Выполнение обязательств или целиком зависит от благоприятных деловых, финансовых и экономических условий, или объявлено банкротство, но выполнение финансовых обязательств осуществляется	Саа	ССС	ССС	ССС
	Са	СС	СС	СС
	С	С	С	С
Дефолт по финансовым обязательствам		SD	DDD
		D	DD
			D

К рейтингам могут прибавляться знаки «+/-» или цифровая модификация (1, 2, 3) для демонстрации относительного положения внутри основной категории и прогноз (положительный/ отрицательный) относительно повышения или снижения рейтинга в краткосрочном периоде.

Чем выше суверенный кредитный рейтинг страны, тем меньше кредитный риск, тем охотнее зарубежные кредиторы приобретают её долговые обязательства. Чем меньше кредитный риск страны-эмитента, тем выгоднее для неё могут быть условия размещения долговых обязательств (не приходится платить кредитору больших надбавок за риск). В Приложении 36 содержится

176 Финансы.UA

информация о динамике кредитного рейтинга Украины за 2006 год. В Приложении 44 — кредитный отчет Министерства финансов Украины.

7.4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ УКРАИНЫ

Заимствования, осуществленные государством из внешних и внутренних источников, обретают статус государственного долга. В практике заимствований существует еще один тип отношений, в процессе которых у государства возникают долговые обязательства. Речь идет о случаях, когда в качестве заёмщика выступают третьи лица (как правило, это различные государственные компании), а государство выступает в качестве гаранта по займу. При этом сумма заимствований учитывается как государственный гарантированный долг. Если непосредственный заемщик вдруг оказывается неспособным выполнить перед кредитором свои обязательства, то за него это должно сделать государство. Таким образом, государственный долг Украины делится на две составные части:

прямой государственный долг (когда государство Украина выступает в качестве непосредственного заемщика);
гарантированный государственный долг (когда государство Украина выступает в качестве гаранта по займу).

В зависимости от того, из каких источников осуществляются государственные заимствования (внутренних или внешних), долг делят на государственный внешний долг и государственный внутренний долг.

Общая сумма долговых обязательств государства (включая проценты), которая должна быть выплачена кредиторам, составляет капитальный долг.

Сумму задолженности, которая подлежит уплате в текущем году (включая проценты по долговым обязательствам), называют текущим долгом.

Осуществление платежей на выполнение долговых обязательств государства относительно уплаты основной суммы долга называют погашением государственного долга.

Глава 7. Государственный кредит 177

Осуществление платежей на выполнение долговых обязательств государства относительно уплаты процентов, комиссий и других платежей, которые предусмотрены условиями заимствования (кроме уплаты основной суммы долга), называют обслуживанием государственного долга.

Непременно ознакомьтесь с содержанием Приложения 39 и Приложения 40 (официальная информация Министерства финансов Украины). Из них вы узнаете о размерах госдолга Украины за период с 1998 по 2007 год, а также о структуре госдолга по состоянию на 31.12.2006 г. Кроме того, в Приложении 40 содержится информация о таких важных параметрах, как:

отношение размера платежей по госдолгу к размеру ВВП Украины (с 1992 по 2006 год);
отношение размера платежей по госдолгу к доходам госбюджета (с 1992 по 2006 год).

Эти два вышеназванных параметра имеют принципиальное значение, поскольку характеризуют уровень финансовой нагрузки, оказываемой долговым бременем на экономику страны. Следует отметить, что размер долговых обязательств правительства Украины по отношению к размерам ВВП имеет в последние годы тенденцию к снижению. Причем происходит это главным образом не за счет уменьшения абсолютных размеров госдолга, а за счет увеличения ВВП. Тем не менее данное обстоятельство позволяет говорить о положительных тенденциях.

7.4.1. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Под управлением государственным долгом подразумевают совокупность мероприятий государства, связанных с погашением и обслуживанием долга, а также по определению условий новых заимствований.

Рефинансирование — осуществление новых заимствований для обслуживания и погашения старых (как говорят в народе, перезанять). Анализ показателей, приведенных в табл. 7.5¹,

¹ Данные, приведенные в таблице, взяты из официального бюллетеня Счетной палаты Украины (Выпуск 11 за 2006 г.).

178 Финансы.UA

позволяет говорить о том, что правительство Украины осуществляло частичное рефинансирование государственного долга. Это совершенно нормальная общепринятая международная практика. Рефинансирование можно рассматривать как положительный метод управления долгом, поскольку в данном случае не ущемляются интересы кредиторов.

Таблица 7.5

Динамика объемов государственных заимствований

и расходов на погашение и обслуживание

государственного долга Украины

за 2001 — 2005 годы

Показатели	2001	2002	2003	2004	2005
Объем государственных заимствований (млрд грн.)	5,5	5,3	7,5	10,7	14,1
Расходы на погашение и обслуживание госдолга (млрд грн.)	8,4	9,1	10,1	12,9	17,8
Удельный вес новых займов в расходах на погашение и обслуживание госдолга, %	65,4	58,2	74,2	82,9	79,2

К числу методов управления госдолгом, не ущемляющих права кредиторов, можно отнести выкуп долга. Выкуп долга — государство выкупает свои долговые обязательства на открытом рынке. Применение данного метода целесообразно по отношению к ценным бумагам, срок погашения по которым еще не наступил. Выкупать такие обязательства выгодно (конечно, если у государства имеются ресурсы), поскольку стоят они, как правило, ниже номинала. Кроме того, экономятся средства на обслуживание долга.

Унификация — объединение нескольких ранее осуществленных займов в один. Это упрощает процесс управления долгом и в конечном итоге может способствовать сокращению расходов на его обслуживание.

Дальше речь пойдет о методах, которые так или иначе

Глава 7. Государственный кредит 179

ущемляют права кредиторов и вызваны ухудшением финансового состояния государства-заемщика.

Отсрочка погашения — отодвигание сроков погашения займа (займов) в сочетании с прекращением уплаты процентных доходов.

Консолидация долга — увеличение сроков погашения займа. При консолидации долга (в отличие от отсрочки) уплата процентных доходов сохраняется. В данном случае государство может обменять старые облигации, срок погашения которых наступил, на новые, имеющие более отдаленный срок погашения. Консолидация может совмещаться с унификацией.

Конверсия долга — изменение доходности государственных ценных бумаг (как правило, уменьшение). Конверсия долга может сочетаться с консолидацией.

Аннулирование долга — государство отказывается уплачивать по своим долговым обязательствам. Аннулирование долга (полное или частичное) предпринимается правительством как крайняя мера и, как правило, является следствием финансового банкротства страны.

Реструктуризация долга — различное сочетание вышеперечисленных методов.

Формирование нормативно-правового обеспечения государственных заимствований и долговых обязательств является непременным условием для создания эффективной системы управления государственным долгом. У нас, в Украине, статьей 92 Конституции определено, что порядок образования и погашения государственного внутреннего и внешнего долга устанавливается исключительно законами Украины.

По состоянию на июнь 2007 года частично нормирован лишь механизм образования внутреннего государственного долга в Законе Украины «О государственном внутреннем долге» (см. Приложение 41), который принят еще в 1992 году (задолго до вступления в силу Конституции Украины). В соответствии с этим законом управление государственным внутренним долгом Украины осуществляется Министерством финансов Украины в порядке, согласованном с НБУ. Размещение долговых обязательств Правительства Украину и предоставление гарантий производится Министерством финансов Украины от лица Правительства

180 Финансы. UA

Украины и по его поручению. Счетная палата осуществляет контроль за образованием и погашением государственного внутреннего долга Украины.

15 июня 2005 года Верховная Рада Украины в первом чтении рассмотрела проект Закона Украины «О государственном долге Украины» (см. Приложение 43), который предусматривает формирование целостного законодательного поля для реализации долговой политики. Закон пока не принят. Как следствие, отсутствует единая четкая законодательная система регулирования порядка осуществления государственных заимствований и их использования. Отдельные нормы управления госдолгом устанавливаются ежегодно законами Украины о Государственном бюджете Украины, а также нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Украины и Министерства финансов Украины.

Глава 8. Налоги Украины 181

Blog

С. П. Захарченков