Принцип федерализма в бюджетном устройстве Российской Федерации (финансово-правовой аспект)

Принцип федерализма, имеющий конституционную основу, проявляется в разных областях финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он находит наиболее концентрированное выражение, что является следствием особой роли государственного бюджета как центрального звена финансовой системы РФ. Особенности территориально-государственного устройства России, развитие и трансформация последнего в условиях рыночных отношений обусловливают высокую степень актуальности данной проблематики. Активное развитие бюджетных отношений федеративного государства, требует четкого правового регулирования с помощью бюджетного права, которое позволяет разграничить полномочия между различными уровнями публичной власти, определить компетенцию субъектов бюджетного права, обеспечив правовыми средствами баланс их финансовых интересов. Федерализм является одной из основ конституционного строя России. При этом, как справедливо отмечает ряд авторов, конституционное закрепление федеративного статуса России подчас требует дополнительного истолкования. [2]

Федерализм основан на следующих исходных принципах, сформулированных еще основателями США в 1787г.:

запрет на сецессию (отделение субъекта от федерации), что гарантирует государству территориальную целостность;
запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации;
свободное передвижение людей, товаров по всей федерации (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);
верховенство федерального законодательства;
единство основ государственного строя.

Представляется, что федерация как форма государственного устройства России с юридической точки зрения – это единое государство, объединяющее в своем составе территории субъектов Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные государственные образования, обладающих публичной властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной публичной власти. Следует отметить, что в науке до сих пор нет единой точки зрения на содержание федерализма. Как справедливо отмечает М.Марченко «…в решении исследуемого вопроса проявляется внимание…только к общему понятию федерализма. Вторая крайность заключается в том, что на первый план выдвигается «особенное» представление о федерализме в той или иной стране». [3]

Нельзя не согласиться с мнением ряда исследователей [4], отмечающих, что глобальной проблемой в развитии оптимальной модели федерализма в России является выбор между системой «симметричной» (одноуровневой) или «асимметричной» (многоуровневой федерацией). Симметричная модель признает универсальный (одинаковый для всех) статус субъектов федерации и равенство во взаимоотношениях с центром. Асимметрия заключается в наличии неоднородных типов субъектов федерации с различными статусами и, вследствие этого, с различным характером взаимоотношений с центром.

От решения проблемы симметричности и асимметричности зависит и развитие бюджетной деятельности государства, где наибольшую научную и практическую значимость представляет отраслевой принцип федерализма. Принцип федерализма в бюджетном праве представляет собой преломление (уточнение) в бюджетной сфере государственного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации и получившего развитие в федеральных законах, договорах между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также конституциях и законах субъектов РФ. Наиболее существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ. В их число входят: государственный суверенитет России (ст.4); единство системы государственной власти (ч.3 ст.5); равноправие субъектов РФ (ч.1 и 4 ст.5); единство конституционно-правовой системы (ст.15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3 ст.5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст.12).

Находя свое отражение в бюджетном праве, принцип федерализма переносит свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ. В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. [5]

Активное развитие бюджетных отношений России как федеративного государства требует четкого правового регулирования с помощью бюджетного права, позволяющего разграничить полномочия между различными уровнями публичной власти, определить компетенцию субъектов бюджетного права, обеспечить правовыми средствами баланс их финансовых интересов. Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов федерации и муниципальных образований, возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами, как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов, делают чрезвычайно важным выявление особенности политики межбюджетных отношений в России. [6]

Еще в советский период отмечалась важность межбюджетного регулирования. Так, Н.И.Химичева указывала на необходимость регулирования местных бюджетов, подчеркивая, что вышестоящий бюджет должен выступать своеобразным гарантом финансирования минимально необходимых расходов. [7]

Профессор М.И.Ходорович писал: «Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений». [8]

А.М. Лавров в статье «Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация» рассматривает бюджетный федерализм как систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям. [9]

Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований». [10]

Таким образом, с учетом вышеизложенного, представляется, что принцип федерализма в бюджетном праве – исходное начало бюджетной деятельности государства, которое выражается в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами. Сущность федеративных отношений в бюджетной деятельности государства обусловлена способом разграничения и структурирования предметов ведения «по вертикали», системой разделения государственной власти между РФ и ее субъектами, правовым статусом субъектов федеративных отношений, методами воздействия на участников бюджетных правоотношений [11]. Основополагающим аспектом принципа федерализма является разграничение между РФ и ее субъектами предметов ведения, перечень которых установлен Конституцией РФ (ст.71-73). На основе подходов в этой сфере (Н.М.Добрынин, В.А.Черепанов) [12] представляется возможным выделить принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ.

Представляется, что первым принципом является принцип достаточной необходимости федерального регулирования. Указанный принцип сформулирован в абзаце втором статьи 72 Основного Закона ФРГ [13], согласно которому в сфере конкурирующей законодательной компетенции Федерация имеет право законодательства, в том случае если есть особая необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом является принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность. [14] Как верно отмечает В.А.Черепанов, правоотношения активного типа, обеспеченные необходимыми бюджетными средствами, должны составлять ядро в каждом предмете совместного ведения. [15]

К четвертому принципу можно отнести принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем доходных источников в соответствии с предметами ведения.

Представляется, что вышеуказанные принципы разграничения полномочий нуждаются в соответствующем правовом закреплении. Так, ряд ученых полагает, что подобные принципы должны быть установлены на уровне федерального закона. [16] По мнению других исследователей, правовая возможность закрепления принципов разграничения полномочий посредством федерального закона Конституцией не предусмотрена [17], необходимо заключение нового Федеративного договора. [18] Представляется обоснованным и оправданным первый подход, закрепление установления указанных принципов именно на уровне федерального закона, путем внесения соответствующей поправки, что позволит обеспечить реальность федеративных отношений в Российской Федерации, определить предмет и глубину правового регулирования в сфере совместного ведения на уровне публичной власти.

Государственная целостность федеративного государства и обеспечение его суверенитета в значительной мере зависят от создания согласованных и гласных финансовых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

Представляется, что бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, есть отношения, возникающие на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации, органами муниципальных образований по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Бюджетный федерализм, являющийся, как было замечено выше, частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также верхний уровень межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.

Необходимость изучения правового регулирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов вызвана тем, чтобы с помощью правовых методов урегулировать проблемы, возникающие в бюджетных отношениях между федеральным центром и регионами. Как замечено выше, сочетание финансовых интересов Федерации, ее субъектов, муниципальных образований есть основное назначение бюджетного федерализма. Одним из инструментов достижения такого баланса интересов является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, обеспечения их доходами.

Опыт федеративных государств позволяет выделить две модели федеративных межбюджетных отношений. Первая – дуалистическая модель, или модель двух равноправных партнеров – федеративного центра и субъектов федерации, действующих независимо в рамках своих полномочий, где полномочия местного самоуправления в значительной мере определяются субъектом федерации (характерна для Канады и Индии). Вторая – корпоративная модель, в которой местное самоуправление является третьим равноправным партнером и в которой функции разных бюджетных уровней тесно переплетены (США, Бразилия).

Важно отметить, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ на содержание понятия «межбюджетные отношения» обращали внимание многие исследователи данной проблемы, в том числе и указанные выше. В работах этих авторов были представлены различные точки зрения, касающиеся как сущности межбюджетных отношений, так и дефиниции данного понятия. Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ и закрепление в нем термина «межбюджетные отношения» вызвало продолжение дискуссии и вполне обоснованную критику законодательной формулировки. [19]

В редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2005 г., а также в настоящей редакции Бюджетного кодекса РФ от 26.04.2007 г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса»(ст.6). В новую формулировку понятия «межбюджетные отношения» по сравнению с ранее действовавшей законодатель внес определенные коррективы. Так, им обозначены основания возникновения межбюджетных отношений - это вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Другими словами, межбюджетные отношения - это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

С принятием Федерального закона 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также Федеральных законов от 20 августа 2004г. N 111-ФЗ, N 120-ФЗ, вносящих изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, можно отчасти говорить об уточнении бюджетного устройства Российской Федерации, а следовательно, сферы действия межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.

В российской практике бюджетной деятельности существуют два метода передачи регулирующих доходов в бюджеты субъектов Федерации:

1.Метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей.

2.Метод оказания прямой финансовой поддержки (дотации, субвенции, бюджетная ссуда и бюджетный кредит).

Представляется, что упразднение в бюджетном законодательстве института регулирующих доходов привело к образованию коллизии в бюджетном праве, поскольку бюджетное законодательство допускает возможность возникновения правоотношений между федеральными органами государственной власти и нижестоящими органами власти относительно зачисления долей федеральных налогов в качестве регулирующих доходов. В отличие от закрепленных доходов регулирующие по определению имеют статус временных доходных источников, при этом продолжительность периода закрепления этих доходов имеет принципиальное значение. Во избежание негативных последствий ежегодного пересмотра доходной базы региональных и местных бюджетов в Бюджетном кодексе РФ было установлено правило, в соответствии с которым нормативы распределения налоговых доходов (и в случае передачи доли федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, и в случае передачи субъектами РФ доли закрепленных за ними федеральных и региональных налоговых доходов в местные бюджеты) закрепляются соответствующими законами о бюджете.

Текущий анализ практики бюджетной деятельности позволяет сделать вывод, что в последнее время в отношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации довольно четко прослеживалась тенденция к размыванию различий между закрепленными и регулирующими доходами. Поступления от некоторых федеральных налогов (прежде всего от платежей за пользование природными ресурсами) законодательно разделены между бюджетами разных уровней. Подавляющая часть налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов РФ в настоящее время формируется за счет закрепленных, а не регулирующих источников. Другими словами, несмотря на то, что большая часть налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов, которые могут изменяться в зависимости от решений властей, отчисления от большинства федеральных налогов за последние годы, в сущности, стали закрепленными источниками формирования консолидированных бюджетов субъектов Федерации. При этом, негативные тенденции налицо. Во-первых, практически полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет осуществить одно из условий эффективности бюджетной системы – обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых населением бюджетных услуг. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей приращивать собственную налоговую базу. В-третьих, повышение собираемости налогов часто подменяется в регионах использованием денежных суррогатов с целью повышения своей доли в федеральных налогах. Таким образом, можно сделать вывод о целесообразности постепенного снижения доли отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и иных платежей в регулирующих доходах. Нет сомнений в том, что реальная основа самостоятельности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований обеспечивается, прежде всего, наличием закрепленных доходов, в отношении которых региональные и местные власти вправе определять по своему усмотрению направления их использования и расходования. Режим поступления закрепленных доходов не зависит от властей и их уровней, данный вид доходов в полном объеме зачисляется в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Однако, отказ от законодательного деления доходов бюджетов на закрепленные и регулирующие следует признать сомнительным, а изъятие этих терминов из текста Бюджетного кодекса РФ – преждевременным на данном этапе развития межбюджетных отношений.

Недостаточная урегулированность конституционных основ налоговых, бюджетных и межбюджетных отношений способствует нарастанию кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием в регионах производительных сил, процессы монополизации создают реальную угрозу для рыночной экономики.

Выравнивание социально-экономического развития регионов через межбюджетное перераспределение налоговых доходов бюджетов - способ распределения средств финансирования общественных расходов с участием публичной власти. То есть налогово-бюджетные отношения как отношения в сфере публичной собственности, формируемой из обязательных платежей (частей имущества) налогоплательщика, требуют на межбюджетном уровне жестких конституционных рамок.

Совершенствование правового регулирования межбюджетных отношений связано с реализацией Российским государством через налоговую систему своей социальной функции. Если анализировать связь налогово-бюджетных отношений в рамках теории формирования через налоговые и неналоговые доходы общественной собственности, то межбюджетные отношения можно рассматривать как инвестиционную межбюджетную деятельность. Тогда субъект Федерации выступает в роли условной «публичной корпорации», а бюджет субъекта Федерации - как консолидированный корпоративный фонд, образующий как собственные доходы, так и дебиторскую задолженность перед Российской Федерацией или другими субъектами.

Конкретные количественные показатели, характеризующие степень неравенства социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и обеспечивающие в перспективе сокращение уровней социально-экономического развития субъектов РФ, разрабатывает и утверждает Правительство Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, что, в конечном счете, отражает новый этап налогово-бюджетного федерализма для реализации социальной функции государства.

Доцент кафедры предпринимательского и трудового права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л.Хетагурова.
Саликов М.С. Конституционный федерализм в России: опыт десятилетнего развития // Федерализм. 2003. №3.
Марченко М. Сравнительное исследование проблем федерализма // Вестник МГУ. Сер.11, Право. 1993. №1. С.43.
Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт. Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. С.316-481.
Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002. С. 12.
Новикова Н.И. Понятие бюджетного федерализма в Российской Федерации. Финансовое право,2005.№8.
Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.
Ходорович М.И. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 56.
Лавров А.М. Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация // ЭКО. 1995. N 9. С. 47.
Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. N 9.
См.: Мамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: Экономика и политика. 2004. Юнити.
Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: автореф….докт. юрид. наук. Тюмень, 2004. С.31-34; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС,2003.С.259-316.
Чернов С. Сравнительная характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Германии // Казанский федералист.2004.№1 (9).С.48-49.
Рябов Е.В. Принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Проблема правосубъектности: современные интерпретации. Материалы научно-практической конференции. Выпуск 5. Самара.2007. С.171.
Черепанов В.А. Теория российского федерализма: учеб. пособие. М.:МЗ-ПРЕСС,2005.С.294.
Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права.2002.№5.С.3-11.
Черепанов В.А. Указ.соч.С.304-305.
Черепанов В.А.О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права.2003.№9.С.23-24.
Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 205.

Blog

Принцип федерализма в бюджетном устройстве Российской Федерации (финансово-правовой аспект)

Принцип федерализма в бюджетном устройстве Российской Федерации (финансово-правовой аспект)