Становление бюджетного федерализма в российской федерации: политический аспект

Вид материала

Автореферат

Содержание Научный руководитель I. общая характеристика работы Степень научной разработанности. Объект исследования. Цель исследования Теоретико-методологическая база исследования Эмпирическая база диссертационного исследования Основная гипотеза исследования Научная новизна Положения, выносимые на защиту Теоретико-методологическая значимость работы Практическая значимость исследования. Апробация результатов диссертационного исследования Структура диссертации Ii. основное содержание В первой главе «Теоретико-методологические основы бюджетного федерализма» Политико-правовая база бюджетного федерализма Статьи в рецензируемых научных изданиях Чижов Алексей Михайлович

Подобный материал:

• Стенограмма парламентских слушаний на тему "Развитие бюджетного федерализма в Российской, 874.31kb.
• Эволюция российского бюджетного федерализма, 147.6kb.
• План принципы бюджетного федерализма, 75.83kb.
• Программа развития бюджетного федерализма сформулировала следующие проблемы законодательства,, 105.34kb.
• Колодий С. Ю. Межбюджетные отношения сквозь призму концепции бюджетного федерализма, 118.08kb.
• Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации: политический аспект (по, 505.71kb.
• В. С. Холзаков Государственный научно-исследовательский институт системного анализа, 1416.81kb.
• Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской, 1438.03kb.
• Правительства Российской Федерации В. Б. Христенко. Оперативное управление Проектом, 209.85kb.
• Бюджет и бюджетная система, 457.82kb.

На правах рукописи


Чижов Алексей Михайлович


СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ


Специальность 23.00.02 – политические институты, процессы и технологии.


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук


Москва – 2011

Работа выполнена на кафедре национальных и федеративных отношений Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»


Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Столяров Михаил Венедиктович


Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Гайдук Вадим Витальевич


кандидат политических наук

Стрекаловская Юлия Александровна


Ведущая организация: Московский гуманитарный университет


Защита состоится «10» ноября 2011 года в 12.00. часов на заседании Диссертационного совета Д. 504.001.14 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, корпус I, ауд. 3350.


С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».


Автореферат разослан ___ октября 2011 года.


Ученый секретарь

Диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Л.Ф. Болтенкова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы исследования. Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие в действиях по реализации базовых направлений экономической политики государства как со стороны федеральных органов власти, так и со стороны органов власти субъектов Федерации. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая.

Проведенная за последние 10 лет реформа в сфере федеративных отношений и региональной политики, существенно изменила политическую ситуацию в Российской Федерации, что не могло не отразиться на развитии бюджетного федерализма. Государственно-политические реформы оказывают наиболее общее и системное воздействие на все параметры бюджетного федерализма. Современное содержание этих реформ весьма противоречиво и определяется двумя противоборствующими тенденциями: с одной стороны, стремлением к реализации конституционного принципа равноправия субъектов Федерации и установлению универсальной модели бюджетного федерализма, а с другой - процессом усиления централизации в управлении финансами и стягиванию под себя всех бюджетно-налоговых полномочий.

Одними из самых острых и сложных, а потому и наиболее политизированных среди обсуждаемых проблем федерализма, являются вопросы бюджетного устройства, в частности, вопросы регулирования взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. Во многом это связано со спецификой межбюджетных отношений - ведь именно здесь все разнообразные интересы преломляются и трансформируются в систему финансовых взаимоотношений, которые часто принимают форму откровенной и непрекращающейся борьбы за контроль над распределением финансовых потоков. В то же время бюджетная сфера - главное средство воздействия государства на развитие субъектов в условиях рыночной экономики. Здесь отражаются все плюсы и минусы государственной политики, именно здесь поле для нахождения баланса интересов государства и общества, субъекта Федерации и хозяйственных субъектов. Поэтому в современных условиях эффективность бюджетной политики напрямую зависит от нахождения компромисса интересов в рамках всей бюджетной вертикали власти.

Бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью. Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности.

Бесспорно, главным недостатком российского бюджетного федерализма является его низкая результативность. Однако пути устранения этого недостатка нельзя искать только в сфере собственно финансовых технологий. Причины коренятся не только в сложной экономической и социальной ситуации, но и внутри самой политической системы федеративных отношений. Неслучайно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2010 г. обратил внимание на бюджетные отношения между Федерацией и ее субъектами. Он, в частности, отметил: «Правительству следует подготовить предложения по изменению сложившейся пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней. В результате таких мер должна повыситься роль регионов и муниципалитетов в решении ключевых социально-экономических задач»¹. В силу вышеназванных причин, изучение политического аспекта в развитии бюджетного федерализма является весьма актуальной и своевременной исследовательской задачей.

Степень научной разработанности. Исследование научной литературы показало, что разработкой проблем бюджетного федерализма занимаются представители различных наук – политологи, экономисты, правоведы, социологи и специалисты других направлений, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. В русле нашего исследования, необходимо, прежде всего, отметить значимость работ, посвященных общей теории федерализма, а также различных его аспектов, таких как межбюджетные отношения, региональная политика, которые весьма сильно влияют на развитие бюджетного федерализма. Эти аспекты освещены в работах Р.Г.Абдулатипова, А.Н.Аринина, С.В.Бирюкова, А.П. Беликова, С.Д. Валентея, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гайдука, В.Я. Гельмана, Г.Г. Дзантиева, Н.М. Добрынина, К.В. Калининой, Л.М. Карапетяна, Г.В. Марченко, Н.М. Мириханова, В.А. Михайлова, В.В. Мухортова, П.М. Силиванова, М.В.Столярова, И.А.Умновой, А.Н. Швецова, М.Х. Фарукшина и др.

Современное состояние российского федерализма и его бюджетной составляющей активно изучаются в научных исследованиях кафедры национальных и федеративных отношений ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Так, в монографии М.В.Столярова «Федерализм в российском измерении: записки политолога» (2010) рассматривается широкий круг проблем становления российского федерализма во взаимосвязи с процессами демократических преобразований и экономического реформирования в России. Критическому анализу подвергается опыт создания бюджетного федерализма, преобразования в инвестиционно-структурной политике, территориальной системе управления. Выдвигаются предложения по совершенствованию механизма федеративных отношений, дальнейшему развитию экономических реформ. На кафедре в последние годы было проведено несколько диссертационных исследований по пробле­мам бюджетного федерализма. Например, диссертационное исследование Льяновой А.С. «Бюджетный федерализм как фактор совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации (на примере Чеченской Республики)» (Москва, 2005 г.), диссертационное исследование Стрекаловской Ю.А. «Бюджетный федерализм как институциональный фактор социально-политического развития регионов России (на примере Республики Бурятия)» (Москва, 2009 г.) и др.

Анализ научных работ, посвященных российскому бюджетному федерализму, свидетельствует о различных подходах к его исследованию. Юридические аспекты исследования проблем бюджетных отношений рассмотрены в работах Горбуновой О.Н., Друговой Ю.В., А.Г.Игудина, Конюховой И.А., Краснова Ю.К., Крохиной Ю.А., М.В.Родионовой, Селюкова А.Д., Фадеева Д.Е. и др. Монография Крохиной Ю.А. «Финансовое право России» (2008) посвящена исследованию распределения бюджетной компетенции между РФ и ее субъектами. Она анализирует бюджетную деятельность государства, его правовые основы и влияние на бюджетную деятельность муниципальных образований. Рассмотрены: правовой статус участников бюджетных правоотношений, проблемы разграничения доходов и расходов между государственными бюджетами, проблемы бюджетного регулирования.

Экономический аспект федеративных отношений затрагивается в исследованиях Богачевой О.В., Е.М.Бухвальда, С.Д.Валентея, В.Н.Горегляда, Ю.И.Любимцева, М.В. Романовского и др. В работе С.Д.Валентея «Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы» (2008) показано, что федеративное государство жизнеспособно только при условии, если в его границах наряду с общим правовым и единым политическим пространствам существуют единое экономическое и общее социальное пространства. Причем определяющая роль в интегральной совокупности данных пространств принадлежит пространствам экономическому и социальному.

Данные публикации и научные исследования посвящены специфическим проблемам бюджетных отношений. Однако наиболее полный и актуальный анализ проблем реструктуризации бюджетно-налоговых, экономических, правовых отношений в ходе реформирования всех сторон жизнедеятельности современной России дается в работах В. Лексина и А. Швецова. Они рассматривают проблемы становления и развития региональных бюджетно - налоговых систем, мировой опыт их построения и законодательного обеспечения, а также вопросы формирования их современных российских вариантов. Исследуют вопросы государственного регулирования регионального развития, в том числе различные виды государственной финансовой поддержки регионов - через внебюджетные фонды, поддержка северных регионов, финансовая поддержка закрытых административно-территориальных образований, федеральные региональные программы, федеральная поддержка регионов по отраслевым каналам.

Указанные проблемы изучаются и разрабатываются зарубежными исследователями. Теоретическим проблемам федерализма посвящены монографии Э.Дойерляйна и М.Френкеля. Различным моделям федерализма посвящены исследования К.Рейтера, К.Хессе, Ф.Кински, П.Пернталера, Ф.Эрмакоры и др.

Однако, несмотря на множество исследований в сфере федерализма и бюджетного федерализма, в частности, все они, как правило, исследуют отдельные стороны федеративного механизма. В частности, зарубежные исследования в области межбюджетных отношений большей частью посвящены конкретным аспектам бюджетного процесса, вопросам расщепления налоговых ставок, механизмам оказания финансовой помощи и т.д. В отечественных исследованиях внимание уделяется изучению юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. Много работ посвящено отдельным вопросам бюджетного выравнивания, в частности, распределению финансовой помощи. В то же время практически отсутствуют работы, рассматривающие место и роль бюджетного федерализма в механизме государственной власти федеративного государства, его политическое значение. Это обусловило выбор темы исследования.

Объект исследования. В качестве объекта исследования выступает российский бюджетный федерализм в его развитии.

Предметом исследования являются политические аспекты, обуславливающие состояние и развитие бюджетного федерализма в России.

Цель исследования состоит в выявлении и обобщении механизма воздействия политического аспекта на развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации и выработке соответствующих выводов.

Для достижения данной цели в диссертации ставятся и решаются следующие исследовательские задачи:

• определить сущность бюджетного федерализма, его основных принципов и форм;
  
• исследовать особенности бюджетного процесса и межбюджетных взаимодействий в условиях Российской Федерации;
  
• рассмотреть формы и методы становления и развития бюджетного федерализма в контексте структурных изменений российского общества, трансформации его политических институтов;
  
• выявить специфику политико-правовых аспектов в межбюджетных отношениях «центра» и «регионов»;
  
• исследовать развитие и совершенствование бюджетной системы местного самоуправления в современных условиях;
  
• выявить и систематизировать проблемы разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней;
  
• выявить специфику развития бюджетного федерализма в системе федеративных отношений в России.
  

Теоретико-методологическая база исследования. Применялись обще­научные методы: диагноза и прогноза, определения и классификации, конкрет­ного, логического и системного анализа. Использовались специальные методы.

Особое внимание было уделено институциональному подходу, структур­но-функциональному анализу, нормативно-сущностному, историческому, осу­ществлены синхронно-компаративные исследования в целях сопоставительного разбора бюджетного федерализма, его модели, принципов, проблемных сторон.

В теоретическую основу работы взяты труды отечественных и зарубежных исследователей в области федерализма как явления, категории и института, а также в сфере бюджетного федерализма, в частности. Конкретные авторы названы в «Степени научной разработанности проблемы», а труды – в библиографии в диссертации.

Эмпирическая база диссертационного исследования состоит из нескольких групп источников:

• официальные нормативно-правовые акты (конституции, законы и др.) России и ее субъектов, законодательство СССР и РСФСР;
  
• послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;
  
• научные статьи и монографии, другая научная литература по теме исследования, материалы «круглых столов», научных конференций;
  
• официальные и информационные Интернет-сайты;
  
• материалы Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы ФС Российской Федерации, Совета Федерации ФС Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федерального агентства государственной статистики, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  
• социально-экономическая статистика по России и другим странам в региональном разрезе.
  

Основная гипотеза исследования состоит в том, что в современных условиях Российской Федерации политический аспект является решающим в развитии бюджетного федерализма.

Научная новизна: Автором рассмотрены теоретические, методологические и практические аспекты развития бюджетного федерализма в условиях проходящей в стране федеративной реформы и политико-правовых процессов, связанных (по мнению диссертанта) с централизацией управления регионами и укреплением «вертикали власти»:

• рассмотрены и сформулированы понятия, определяющие сущность бюджетного федерализма как коммуникативного компонента политической системы;
  
• определены политико-правовые основы разграничения расходных и доходных полномочий между различными уровнями власти;
  
• исследованы пути совершенствования бюджетной системы местного самоуправления;
  
• рассмотрены особенности бюджетного федерализма в механизме функционирования политической власти федеративного государства;
  
• обоснованы политико-правовые и теоретические аспекты межбюджетных отношений в современных условиях России;
  
• доказано, что определяющим аспектом в развитии бюджетного федерализма является политический;
  
• рассмотрены и определены стратегические ориентиры в развитии бюджетного федерализма в рамках реформирования системы федеративных отношений.
  

Положения, выносимые на защиту:

1. Бюджетный федерализм, - составная часть механизма межуровневых отношений в федеративном государстве, - состоящая из взаимосвязанных элементов, функционирование которых обусловлено взаимодействием экономических и политико-правовых факторов.

2. Политический аспект является основным в развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации. Политизированность российского федерализма в целом, и бюджетного в частности, обусловлена его природой; он - результат индивидуального политического торга, который «Центр» ведет с главами регионов. С изменением расстановки сил в «Центре» вся политическая ситуация, включая индивидуализированные, часто неформальные федеративные отношения, также изменяется. Распределение финансовой помощи зависит также и от политических факторов. Прослеживается зависимость между величиной трансферта и степенью лояльности региона, а также его политической поддержкой федерального центра.

3. В условиях высокоцентрализованной бюджетной системы государства и установленных федеральным законодательством край­не ограниченных расходных и доходных полномочий органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, создается основа перекладывания политической и финансовой от­ветственности за сбалансирование территориальных бюдже­тов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расхо­дов соответствующих бюджетов, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

4. Залогом успешного развития региональной бюджетной системы становится наличие собственных бюджетных прав на всех уровнях системы, а также четкого разграничения между ними доходных и расходных полномочий. Любые дополнительные полномочия региональных и местных властей должны быть финансово обеспечены федеральным центром.

5. Политико-правовой аспект на сегодняшний день является доминирующим в развитии бюджетного федерализма.

Теоретико-методологическая значимость работы заключается в том, что ее автор расширил диапазон исследования вопросов бюджетного федерализма, обратив внимание на политические аспекты межбюджетных связей между различными уровнями власти в Российской Федерации. Полученные результаты стали определенным вкладом в научную разработку проблем бюджетного федерализма в России.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы при разработке и в преподавании учебных дисциплин «Политология», «Федерализм во внутренней политике России», «Политическая регионалистика» и др. Выводы автора могут оказаться полезными в правотворческой деятельности органов власти.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа обсуждена и рекомендована к защите на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, в том числе в рецензируемом научном журнале.

Структура диссертации определена внутренней логикой, ее целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.


II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ


Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются цели исследования, его задачи, объект и предмет, методы, описывается эмпирическая база. Также раскрывается научная новизна диссертации, перечисляются положения, выносимые на защиту, определяется ее научно-теоретическая и практическая значимость.

В первой главе «Теоретико-методологические основы бюджетного федерализма» исследуется категория «бюджетный федерализм», рассматриваются его основные понятия, изучаются различные модели развития бюджетного федерализма, перечисляются его основные принципы, а также показана политико-правовая база бюджетного федерализма.

В первом параграфе «Понятие «бюджетный федерализм» дается понятие бюджетного федерализма, рассмотрены различные подходы исследователей к изучению бюджетного федерализма. На их основе выявляются несколько обязательных условий, при которых «работает» бюджетный федерализм:

• наличие разных уровней государственной власти: национального (федеральный) - регионального (субфедеральный) - местного (локальный);
  
• законодательное закрепление доходных и расходных полномочий за этими уровнями власти;
  
• выполнение ими основных бюджетных обязательств перед населением, получение гражданами гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода занятий.
  

Бюджетный федерализм присущ только федеративному государству, однако в Бюджетном Кодексе - основном документе, регулирующем бюджетную деятельность государства, отсутствует ключевое определение бюджетного федерализма. Попытки его нормативного определения предпринимались неоднократно, однако так и не были законодательно оформлены.

Автором бюджетный федерализм понимается как система политических, правовых, экономических отношений, направленных на поиск баланса интересов органов власти всех уровней, населения и хозяйствующих субъектов с це­лью обеспечения доступности потребления основных обществен­ных благ и достижения устойчивого территориального развития.

Помимо самого понятия «бюджетный федерализм» были рассмотрены такие категории как «межбюджетные отношения», «бюджетная система», «бюджет» и т.д., которые позволяют глубже изучить бюджетный федерализм.

Во втором параграфе «Принципы бюджетного федерализма» дан анализ принципов бюджетных отношений, разработанных различными направлениями в изучении бюджетного федерализма. Акцент на бюджетной составляющей свойственен системе принципов ученых-экономистов. В Программе Правитель­ства России по развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г., обозначенной тремя принципами, излишне усилена политическая составляющая:

1) равноправие;

2) согласование интересов;

3) взаимная ответственность сторон¹.

Взяв различные теоретические положения за основу, автором была сделана попытка сформировать систему принципов бюджетного федерализма, в которой бы гармонично соблюдался баланс между экономической и политической составляющими. Итак, бюджетный федерализм должен развиваться на основе принципов: 1. Разграничение расходных полномочий между уровнями власти; 2. Разграничение доходных источников между уровнями власти; 3. Вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетной системы; 4. Суверенитет федерации и суверенитет субъектов федерации; 5. Равенство бюджетных прав и полномочий региональных властей.

Эта система бюджетных принципов, по мнению автора, поможет увеличить многообразие политических, экономических, правовых механиз­мов, необходимых для решения спорных вопросов института бюджетного фе­дерализма, внесет стабильность в отношения всех уровней власти при ре­шении проблем бюджетного федерализма, при выполнении бюджетных обяза­тельств сторонами, создаст условия для бюджетной активности сторон.

В третьем параграфе « Политико-правовая база бюджетного федерализма», рассматривается законодательная база, на основе которой он функционирует. Конституция является базовым правовым документом, на основе которого осуществляется все законодательство в области бюджетного федерализма. Помимо Конституции, на сегодняшний день, бюджетный федерализм регулируется Бюджетным и Налоговым кодексами и федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, а также различными программами, концепциями и планами. Проведенный анализ данных нормативно-правовых документов показал, что правовой базы, регулирующей в полном объеме функционирование бюджетного федерализма, еще не создано. Кроме Бюджетного и Налогового кодексов РФ, все эти документы одобрены исполнительной властью, хотя затрагивают деятельность и законода­тельной власти. Поэтому, автор согласен с рядом исследователей, о необходимости принятия федерального закона «Об основах бюджетного федерализма», который позволит выстроить ответственные от­ношения в бюджетной сфере, четко разграничить бюджетные полномочия между уровнями государственной власти, местным самоуправлением, проследить реализацию принципов федера­лизма, решить многие вопросы, связанные с политической социализацией и консолидацией.

В четвертом параграфе «Модели бюджетного федерализма» исследована модель бюджетного российского федерализма, которая возникла в результате интегративных политических отношений между субъективированными статусами и релятивными ролями политических институтов. Автором был проведен сравнительный анализ института бюджетного федерализма, который имел место в СССР, а также различных зарубежных моделей бюджетного федерализма.

Так, в качестве примеров успешной реализации модели бюджетного федерализма, рассматриваются США и ФРГ: правовая основа, система разделения властей, практика межбюджетных отношений. По результатам рассмотрения данных моделей, автор приходит к выводу, что для успешного развития модели бюджетного федерализма России в политико-правовом отношении стоит ориентироваться на американскую модель, а социальном - на германскую. Однако, при этом недопустимо абсолютное копирование сформировавшихся качеств зарубежных моде­лей, несмотря на их безусловную привлекательность.

На сегодняшний день российской модели бюджетного федерализма присущи следующие черты: дуалистичность, асимметричность, централизованность, прагматичность, плановость, дифференцированность, прогнозируемость, а также она отражает кооперацию усилий власти по достижению определенных общефедеральных задач.

Вторая глава «Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма в современных политических условиях Российской Федерации»» посвящена рассмотрению следующих вопросов: особенности распределения доходных и расходных полномочий между различными уровнями власти, проблемы бюджетного выравнивания регионов, специфика проблем реструктуризации бюджетно-налоговых, экономических и правовых отношений между центром, регионами и местным самоуправлением.

В первом параграфе «Политико-правовые основы разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней Российской Федерации» дается краткий обзор эволюции системы разграничения полномочий, который проходит путь от политического «перетягивания каната» к относительно упорядоченному и преимущественно правовому протеканию этого процесса.

В результате проведенных реформ по укреплению государственной власти, была разрушена договорная практика и создана нормативно-правовая база системы разграничения полномочий¹. Принятые федеральные законы усовершенствовали систему распределения полномочий, однако не решили всех проблем. Так и не были четко прописаны распределение компетенций и ответственности между федеральным центром и регионами по предметам совместного ведения, осталась проблема «нефинансируемых мандатов» и т.д.

Одним из результатов реформы в сфере разграничения полномочий стала тенденция к централизации компетенций на федеральном уровне. Появились предпосылки вертикального укрепления власти, концентрации наиболее значимых полномочий и «стягивания» под них наиболее доходных источников и ресурсов. В значительной мере этот процесс повышает управляемость и уровень исполнительской дисциплины в системе органов государственной власти. С другой стороны, он не способствует учету региональных особенностей при принятий государственных решений. Это подтверждает череду инициатив по перераспределению полномочий, появлению все новых полномочий «федерального центра», которые объективно вынуждены передаваться для осуществления на региональный уровень.

Принципиально важно, чтобы компетенции, передаваемые регионам, были обеспечены в финансовом отношении. Этот принцип должен быть ясно оговорен и прописан. Иными словами, надлежит создать прочную базу бюджетного федерализма. В противном случае разделение компетенций окажется мнимым, как это во многом происходит в настоящее время. Сложившаяся в стране практика лишь с большой натяжкой может быть охарактеризована как бюджетный федерализм. Это четко проявляется в региональной политике, в которой проходят процессы «дерегионализации» (а по сути – «дефедерализации»). Проявляется это во многих факторах: уменьшения роли регионов в принятии решений на федеральном уровне, отсутствия полноценной правовой базы региональной политики, укрупнения регионов и т.д. Это приводит к тому, что баланс ответственности за положение дел в стране в последние годы резко сместился в сторону федерального центра. Задача же разграничения полномочий между уровнями публичной власти является ключевой в совершенствовании федеративных отношений, поэтому требуется их четкое законодательное закрепление.

Во втором параграфе «Совершенствование бюджетной системы местного самоуправления» изучается современное состояние местного самоуправления. Проведенная реформа в этой области значительно увеличила общее количество органов местного самоуправления, что в свою очередь повлекло возникновение новых проблем. Вызывает многочисленные вопросы правоприменительная практика передачи отдельных полномочий федеральными органами государственной власти местному самоуправлению. В результате, местное самоуправление оказывается наделенным такими государственными полномочиями, которые трудно сочетаются с задачами местного самоуправления. Причем эти полномочия, как правило, чрезвычайно объемны, что препятствует исполнению местным самоуправлением своих основных обязательств перед населением.

Высокая дотационность местных бюджетов также является нерешенной в ходе реформ проблемой. Вызвано это отсутствием собственной (гарантированной) налоговой базы. Проведенный анализ показал наличие реальных возможностей снижения в стране уровня искусственной дотационности муниципалитетов. Это возможно: путем некоторого расширения полномочий субъектов РФ по использованию дифференцированных нормативов передачи на долговременной основе в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ; путем расширения прав муниципалитетов в области налогового администрирования и пр. Однако реализация названных механизмов предполагает известную корректировку модели реформы.

Неспособность многих муниципалитетов реализовывать собственные полномочия обусловлена тем, что при их образовании не были оценены выгоды от введения самостоятельных местных, особенно поселенческих бюджетов. Снять проблему можно путем нормативно-правового закрепления системы критериев, обеспечивающих оценку эффективности создания сети местных бюджетов, связанных с территориальным устройством сети муниципальных образований. На основе избранной системы критериев нужно провести мониторинг, позволяющий выявить местные бюджеты, являющиеся «балластом» бюджетной системы страны.

В третьем параграфе «Современное состояние и пути развития бюджетного федерализма в Российской Федерации» рассматривается современный этап развития бюджетного федерализма. Его основной характеристикой стала тенденция централизации, которая явилась следствием проведенной за последние 10 лет федеративной реформы. В процессе реформирования были затронуты практически все сферы государственной жизни: административная, политическая, бюджетная. Так, была восстановлена «властная вертикаль», создан институт «федерального вмешательства», позволяющий отстранять всенародно избранного руководителя регионов от должности, были образованы федеральные округа, призванные осуществлять контроль над деятельностью региональных подразделений федеральных органов власти. Политическая централизация включала реформу избирательного законодательства; устранение из избирательного процесса региональных партий; унификацию порядка формирования представительных органов власти в субъектах РФ.

Бюджетная централизация реализовывалась в правительственной концепции бюджетного федерализма и изменениях в налоговой системе (особенно принятие второй части Налогового кодекса и Закона о федеральном бюджете), которые привели к серьезному перераспределению доходов в пользу Центра, значительно ослабив экономические позиции субъектов Федерации, в т.ч. регионов-доноров. При этом Центр зарезервировал за собой те налоги, которые относительно легко собираются, оставив регионам право взимать проблемные налоговые платежи. Было ограничено (фактически ликвидировано) право регионов и органов местного самоуправления вводить собственные налоги. Главной задачей своих полпредов на будущее Президент объявил разграничение полномочий, прежде всего финансовых, между федеральным Центром и регионами, регионами и местным самоуправлением.

Экономические шаги федерального Центра внешне не столь эффектны, как открытое политическое давление и угрозы, но они более эффективны. Если в политическом плане Россия остается федерацией, то бюджетно-финансовую власть «Центр» все более сосредоточивает в своих руках. Последовательная линия на фактическое дезавуирование и без того слабого бюджетного федерализма и ограничение финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в перспективе не может не поставить под сомнение правомерность определения России как федеративного государства.

Наметившуюся еще в 1999 г. тенденцию к финансовой централизации обычно обосновывают необходимостью усиления контроля федерального Центра за распределением ресурсов страны и их концентрации на наиболее важных направлениях. Но неизбежным следствием такой политики оказываются значительные финансовые потери регионов и муниципалитетов, сокращение числа регионов-доноров. Так, в 2000 г., когда российская экономика еще только восстанавливалась после дефолта 1998 г., число бездотационных регионов составляло 18. За истекшие годы ВВП страны в реальном измерении вырос в 1,56 раза. Большинство российских регионов встали на путь устойчивого социально-экономического развития, а количество дотационных субъектов Федерации не уменьшилось, а наоборот увеличивается (18 - в 2006 г., 16 - в 2007 г. и 12 - в 2010 г.)¹.

Проведенный анализ бюджетной и налоговой политики проводимой государством, показал, что Россия в настоящее время не является реально федеративным государством, и принципы бюджетного федерализма не соблюдаются. Современный механизм межбюджетных отношений выст­роен так, что сначала большая часть доходов бюджетной систе­мы централизуются в федераль­ном бюджете, чтобы затем вер­нуться на территории в виде его расходов и межбюджетных трансфертов.

Такой высокой концентрации расходных полномочий на феде­ральном уровне не было за всю историю развития бюджетного федерализма в нашей стране. И знаменует это, по существу, движение от федеративного к уни­тарному устройству бюджетной системы, что в принципе и предвидели в своих прогнозах В.Н.Лексин и А.Н.Швецов, называя этот процесс - «вертикально ориентированным» федерализмом².

На сегодняшний день, финансовая несамостоятель­ность выражается в том, что все регионы, включая даже самые обеспеченные, в том или ином виде получают безвозмездную по­мощь из федерального бюджета.

Только дотации на выравни­вание уровня бюджетной обеспе­ченности во вполне благополуч­ные докризисные 2005-2007 годы направлялись в 64-65 регионов, а с 2008 года их число выросло до 70. Тем не менее, большинство регионов, могло бы полностью покрывать собственные расходы, включая те, которые осуществляются на их террито­рии из федерального бюджета. Проведенный расчет соотношения доходов, собранных на терри­ториях регионов, и расходов всей бюджет­ной системы показал, что 44 региона, т. е. более половины, могли бы быть финансово само­стоятельными. Причём среди финансово самодостаточных тер­риторий оказались бы не только субъекты Федерации с относи­тельно высоким уровнем разви­тия, но и традиционно считаю­щиеся дотационными.

И даже в кризисный 2009 год 23 субъекта Российской Федера­ции вполне могли бы сами, без по­мощи Центра, полностью покрыть все расходы бюджетной системы за счёт собранных на их террито­рии доходов. Ещё 9 регионов профинансировать эти расходы на 90 и более процентов.

Таким образом, финансовая несамостоятельность большинства субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, носит искусствен­ный характер.

Причиной этого является сегодняшняя политика распределения доходов между Центром и регионами, которая обставлена чрезвычайно громоздкой конструкцией межбюджетного регулирования, а также сложность налоговой системы: запутанность в распределении налогов и сборов по уровням бюджетной системы и в формировании и распределении неналоговых доходов.

Предпринимаемые попытки совершенствования механизмов межбюджетных отношений существенных результатов не приносят. Хотя все же некоторые положительные сдвиги имеются, но и они носят скорее косметический характер и не вносят существенных изменений в процесс развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Кардинальное и отвечающее современным мировым веяниям изменение ситуации может быть связано только с преодолением в государственной бюджетной по­литике тенденции чрезмерной централизации. Необходим переход от сверхцентрализованной системы с доминированием интересов, ресурсов и действий федерального уровня власти к новой, децентра­лизованной системе, в которой более заметную роль стало бы играть самостоя­тельное социально-эко­номическое развитие субъектов РФ, естественно, в пределах и с соблюдением не­обходимых и достаточных общегосударственных установок и огра­ничений (конституционно-законодательных, институциональных, экономических, социальных). Если говорить кратко, то на смену прин­ципу «сверху - вниз» все более настойчиво напрашивается принцип «снизу - вверх». Доминирование этого принципа должно стать при­знаком новой бюджетной политики.

Действующие на сегодня механизмы меж­бюджетного регулирования, имели смысл в 90-е годы прошло­го века при сильных центробеж­ных настроениях регионов. Их называли важным фактором со­хранения единства государства.

Однако, при нынешней избирательной систе­ме и системе назначения глав ре­гионов политическое значение данного фактора в принципе должно сойти на нет.

Ведь практически ни одна из основных задач, ставившихся при введении ныне действующе­го механизма межбюджетных от­ношений, не решена. Реального равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с Центром в бюджетной сфере не достигну­то. Стремление регионов к фи­нансовой самостоятельности не стимулируется, напротив, растёт число дотационных территорий. Встречные потоки бюджетных средств не оптимизируются, а возрастают. Выравнивания уровня социально-экономическо­го развития территорий также не происходит. Та­ким образом, действующая система более или менее удачно решает только одну проблему - обеспечения регионов финансо­выми средствами.

Мы далеки от того, чтобы отрицать безусловные достиже­ния в развитии системы бюд­жетного федерализма. Но в то же время нельзя не сказать и о том, что сложившийся в де­вяностых годах подход ко всей систе­ме межбюджетных отношений давно пора менять. И главное, - определиться с принципом ра­венства регионов.

Надо, наконец, честно при­знать, что равенство это носит чисто формальный характер, его фактически нет, - и пере­стать за него держаться как за некий фетиш. Отказавшись от него, можно совершенно по-другому выстроить всю систему межбюджетных отношений, способную реализовать все те верные, по сути своей, принци­пы, которые декларирует власть.

Необходимо выст­роить такую систему межбюджет­ных отношений, которая должна, как минимум, финансово не закре­пощать регионы, а стимулировать их к выходу на финансовую само­достаточность, значительно сокра­тить количество дотируемых реги­онов, минимизировать встречные финансовые потоки, обеспечивать стабильные взаимоотношения ре­гионов с Центром и максимально возможное выравнивание уровня социально-экономического разви­тия территорий. И плюс ко всему - ещё и гарантировать всем гражда­нам независимо от места их про­живания некий минимум бюджет­ного обеспечения.

В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются выводы, определяются направления изучения проблемы в дальнейшем.


Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:

1. 
   Статьи в рецензируемых научных изданиях:
   

1. 
   Чижов А.М. Политический аспект проблемы взаимоотношений центра и регионов в современном бюджетном федерализме // Этносоциум и межнациональная культура – № 4 – 0,5 п.л.
   
2. Чижов А.М. Особенности российской модели бюджетного федерализма // Проблемы в российском законодательстве – № 5 – 0,7 п.л.
   

2. Статьи, опубликованные в других изданиях:
   

3. Чижов А.М. Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: электронное научное издание № ГОС. РЕГИСТРАЦИИ 0421000043, Москва: РАГС при Президенте РФ. – 2010. – № 1 – регистрационный номер статьи 0421000043\0014. – 0.5 п.л.
   
4. Чижов А.М. Бюджетный федерализм на современном этапе развития взаимоотношений центра и региона // От кризиса к росту: стратегия инновационного развития. Сб. статей. Выпуск 9. Часть 3 – М.: Изд-во РАГС, 2010. – 0,4 п.л.
   
5. Чижов А.М. Основные модели федеративного устройства // Вопросы национальных и федеративных отношений. Сб. научных статей. Под общ. ред. В.А. Михайлова, К.В. Калининой. – М.: Изд-во РАГС, 2010 – 1 п.л.
   
6. Чижов А.М. Бюджетный федерализм в современных политических условиях Российской Федерации // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: электронное научное издание № ГОС. РЕГИСТРАЦИИ 0421000043, Москва: РАГС при Президенте РФ. – 2011. - № 3- регистрационный номер 0421000043\0038 – 0,5 п.л.
   

Общий объем публикаций автора по теме исследования составляет 3,6 п.л.


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук


Чижов Алексей Михайлович


Тема диссертационного исследования:


Становление бюджетного федерализма в Российской Федерации: политический аспект


Научный руководитель:

Столяров Михаил Венедиктович


Изготовление оригинал-макета

Чижов Алексей Михайлович


Подписано в печать ______ 2011 г. Тираж _____ экз.

Усл. п.л.


Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации»


Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ _____


119606, Москва, пр. Вернадского, 84