Geum.ru

Программа развития бюджетного федерализма сформулировала следующие проблемы законодательства, регулирующего взаимоотношения между бюджетами органов государственной

Вид материалаПрограмма
Подобный материал:
Г.В.Курляндская,

Директор Центра фискальной политики




РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: МЕЖБЮДЖЕТНЫЙ АСПЕКТ

выступление на круглом столе, организованном Советом Федерации

г.Кисловодск, 24 декабря 2002 г.


О необходимости реформы местного самоуправления, суть которой изложена в проекте новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на протяжении последних лет заявлялось как в правительственных документах, так и в трудах экспертов. Наиболее обоснованно претензии к действующему законодательству были изложены в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года, принятой летом 2001 года.

Насколько соответствуют предложения проекта закона положениям Программы?

Программа развития бюджетного федерализма сформулировала следующие проблемы законодательства, регулирующего взаимоотношения между бюджетами органов государственной власти и органов местного самоуправления:
  • противоречие бюджетного законодательства законодательству о местном самоуправлении;
  • неоднозначность содержания вопросов местного самоуправления, установленных законодательством о местном самоуправлении и Бюджетным кодексом;
  • возложение федеральным и региональным законодательством на органы местного самоуправления значительного объема расходных обязательств без обеспечения адекватными финансовыми средствами (нефинансируемые мандаты);
  • ограниченность доходных источников местных бюджетов.

Противоречие бюджетного законодательства законодательству о местном самоуправлении заключается в том, что действующее бюджетное законодательство устанавливает возможность существования только одного уровня местных бюджетов, единого списка местных налогов, единого списка расходных обязательств.

В то же время, законодательство о местном самоуправлении предусматривает различные варианты формирования органов местного самоуправления. Ими могут быть, во-первых, «цельные» муниципальные образования, которые имеют один уровень местного бюджета. В 51 субъекте федерации эти муниципальные образования образованы на уровне крупных городов и районов, в 13 – на поселенческом уровне. Примером поселенческого варианта формирования «цельных» муниципальных образований является Ставропольский край. Кроме того, муниципальные образования могут быть составными. В этом случае, как гласит федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления, в границах территории муниципального образования могут формироваться другие муниципальные образования. То есть, в состав района, являющегося муниципальным образованием, могут входить поселенческие муниципальные образования. При этом и район, и поселения имеют каждый свой бюджет. Типичным примером такой формы организации местного самоуправления является Астраханская область.

Таких субъектов федерации 22. Ряд из них, правда, имеет на районном уровне не местное самоуправление, а избранные органы государственной власти. Но с бюджетной точки зрения они мало чем отличаются. Это такие же бюджеты на районном уровне, как и бюджеты муниципальных образований на районном уровне, только, строго говоря, не имеющие права зачислять в свой бюджет местные налоги.

Вопросы разграничения доходов и расходов между двумя уровнями местных бюджетов являются компетенцией субъекта Российской Федерации.

Проект новой редакции закона о местном самоуправлении предусматривает единообразную схему организации органов местного самоуправления, предусматривающую три вида местных бюджетов (районный, поселенческий и городского округа), и два списка местных налогов и вопросов местного значения (поселенческий и районный), при том, что городские округа совмещаю и те и другие налоги, и тот и другой список вопросов местного значения.

Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс снимают ограничение на количество уровней бюджетной системы. В статье 10 предлагается установить, что бюджетная система Российской Федерации состоит из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в том числе бюджетов муниципальных районов, городских округов и бюджетов городских и сельских поселений.

Сложно ли действующей системе местного самоуправления перейти к схеме, которую предлагает новая редакция закона о местном самоуправлении? Проведенный Центром фискальной политики анализ бюджетного устройства субъектов РФ показывает, что там, где местной самоуправление основано только на районном уровне, для административно-территориальных единиц (поселений) в составе этих районов и так разрабатываются сметы бюджетных расходов, при этом зачастую в качестве доходных источников за ними закрепляются налоговые доходы по нормативам. Такая форма формирования и расходования денежных средств почти ничем не отличается от бюджетов, которые формируются в поселенческих муниципальных образованиях.

Одновременно, в тех субъектах РФ, где муниципальные образования сформированы на уровне поселений, на районном уровне существуют либо реальные, либо виртуальные бюджеты, что мы знаем по нашему опыту работы в Ставропольском крае. На уровне района формируется и исполняется самостоятельный условный бюджет, хотя этот район и находится в данном случае в составе краевого бюджета.

В «составных» муниципальных образованиях эта проблема решена, поскольку там уже сейчас функционируют два уровня бюджетной системы.

Большим достижением проекта новой редакции закона о местном самоуправлении мы считаем замену формулировок при установлении вопросов местного значения. Ранее к вопросам местного значения в основном относились организация и содержание тех или иных местных учреждений (школ, больниц, других учреждений, находящихся в собственности органов местного самоуправления). В результате перед органами местного самоуправления не были поставлены функциональные цели расходования бюджетных средств. Например, в том случае, если на территории муниципального образования не расположено ни школы, ни больницы, соответствующий бюджет не обязан был направлять средства на обеспечение своих жителей услугами здравоохранения и образования, и эти услуги предоставлялись этим жителям в соседнем муниципалитете. Хотя денег в бюджете у таких муниципальных образований было предостаточно. В предлагаемой редакции эта формулировка заменена на требование «организации или обеспечения предоставления услуг». Тем самым, органам местного самоуправления вменяется тратить деньги на функцию, на бюджетную услугу, а не на учреждение. Теперь, если на какой-то территории нет бюджетного учреждения, местные власти должны будут обеспечить население этими услугами, покупая их за свои средства либо у субъекта РФ, либо у другого муниципального образования.

Проект закона позволил также уточнить разграничение расходных полномочий между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако в связи с этим появляется угроза, что наведение порядка в разграничении полномочий приведет к болезненному процессу перераспределения собственности. Приведем пример. В настоящее время собственником целого ряда школ как бюджетных учреждений являются субъекты РФ. Если школьное образование переводится целиком на муниципальный уровень, то для совмещения полномочия с собственностью, которая участвует в его реализации, придется все школы передать с баланса субъекта РФ на баланс местного самоуправления.

На примере Ставропольского края мы попробовали оценить, существует ли критерий разграничения государственной и муниципальной собственности. Были отобраны семь самых богатых поселений и семь самых бедных. Логичным было бы ожидать, что у богатых поселений на балансе должно быть больше социальной инфраструктуры, чем у бедных. Однако оказалось, что, например, в сфере образования и культуры дело обстоит наоборот. У богатых поселений на балансе находится всего 11 процентов от общего количества объектов социальной инфраструктуры, расположенных на их территории, по культуре - практически ничего, а у семи беднейших - 54 % объектов образования и 65% объектов культуры. Таким образом, не наблюдается ни объективных, ни рациональных критериев распределения собственности между краем и муниципалитетами. По всей видимости, это разграничение явилось результатом либо исторических традиций, либо неэффективного управления, унаследованных с Советских времен.

При передаче собственности неизбежно возникнут споры о том, должна ли она передаваться безвозмездно или возмездно. Эти споры могут принять разрушительный характер и привести к значительным беспорядкам в финансировании жизненно важных для населения вопросов. В то же время, необходимо, чтобы вся социальная инфраструктура рассматривалась органами власти только как повод для расходов, а не источник доходов. Собственность, приносящая доход, должна быть приватизирована. А если собственность требует только расходов, то за нее никто не будет держаться.

Для того чтобы избежать конфликтов при переделе собственности, мы предлагаем более подробно разработать и использовать механизм бюджетного заказа. Этот механизм должен позволять одному органу власти (будь то орган местного самоуправления, или субъект РФ) купить услугу, предназначенную для его жителей, у другого органа власти, или непосредственно у бюджетного учреждения. В результате, независимо от того, в чьей собственности находится учреждение, оно будет предоставлять населению услуги, оговоренные в полученном государственном или муниципальном заказе.

Следующей по порядку, но не по значению, проблемой, поставленной Программой развития бюджетного федерализма являются нефинансируемые мандаты, налагаемые федеральным законодательством на органы местного самоуправления. Для ее решения проект закона предусматривает целевое финансирование мандатов через субвенции. Это требование закона, безусловно, будет налагать ограничения на практику принятия необеспеченных финансированием расходных обязательств вышестоящими органами власти.

Однако опасность заключается в том, что неизбежным следствием принятия федеральным центром обязательств по целевому финансированию мандатов через субвенции, станет централизации бюджетных средств в федеральном бюджете. Вообще говоря, есть и другие пути сокращения нефинансируемых мандатов: это приостановка и отмена законов, устанавливающих мандаты, а также передача полномочий по регламентации соответствующих расходных полномочий на нижестоящий уровень. К сожалению, первый вариант представляет собой очень непопулярный шаг. Подавляющее большинство мандатов касается социальных льгот и выплат длинному списку категорий граждан. На предвыборном этапе вряд ли стоит надеяться на то, что Государственная Дума согласится их отменить. Поэтому единственное, на что можно рассчитывать в ближайшем будущем, это целевое финансирование мандатов из вышестоящих бюджетов, обратной стороной которого станет централизация бюджетных ресурсов. В итоге, по некоторым оценкам, нецелевые (т.е. находящиеся в собственном распоряжении) средства бюджетов местного самоуправления сократятся с 92 до 50 процентов совокупных доходов. Таким образом, свобода действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами резко сократится. Хорошо это или плохо? С одной стороны, если вышестоящие органы власти не только принимают решения о необходимости предоставления неких бюджетных услуг (как это происходит сейчас), но и передают средства на их осуществление вниз, то это знаменует собой большой шаг вперед. Но, с другой стороны, доселе не исполнявшие решений вышестоящих органов власти органы местного самоуправления, будут лишены значительной части средств, которые, хотя и вернутся к ним, но уже в виде целевых субвенций, которые придется тратить строго по назначению. В результате свыше 40 процентов бюджетных средств местному самоуправлению придется переориентировать с той деятельности, которой они до сих пор занимались по собственному усмотрению, на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями вышестоящих решений. Это вызывает большое недовольство со стороны Конгресса муниципальных образований и поборников развития местного самоуправления в России.

Центр фискальной политики дал оценку общего объема мандатов, возлагаемых федеральными законами на нижестоящие органы власти. По самым консервативным подсчетам она составляет свыше 60% консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом около 10 процентов расходных обязательство по федеральным мандатам финансируется из федерального бюджета, еще 30 процентов - из региональных и местных бюджетов (эти 30% и представляют собой нефинансируемые мандаты), а 60 процентов мандатов вообще не финансируется и не исполняется.

Для того, чтобы решить проблему мандатов, не прибегая к централизации бюджетных ресурсов, необходимо полностью отменить те 50 процентов мандатов, которые не исполняются вообще, 40 процентов, финансируемых по доброй воле региональными и местными бюджетами передать в ведение субъектов федерации и органов местного самоуправления, чтобы они имели возможность самостоятельно решать, в каком объеме они могут себе позволить финансировать эти виды социальных услуг, а федеральному уровню оставить полномочия только по тем мандатам, которые они имеют возможность финансировать в настоящее время.

Анализ динамики межбюджетных трансфертов в Российской Федерации показывает, что целевое финансирование мандатов, помимо угрозы централизации бюджетных ресурсов, чревато также снижением эффективности этих трансфертов с точки зрения выравнивания бюджетной обеспеченности. Так, в течение последних трех лет сокращение степени неравенства между бюджетной обеспеченностью субъектов РФ было примерно одинаковым, но достигалось оно все возрастающим объемом федеральных трансфертов. В 1999 и 2000 году общий объем трансфертов составлял около 0,3% от ВВП, а в 2001 году резко возрос до 0,42% от ВВП. Одновременно, с 10 до 18%, возросла и доля федеральных трансфертов в бюджетных доходах субъектов РФ. Это было связано с тем, что в 2001 году была впервые применена схема компенсации регионам стоимости федеральных мандатов из федерального бюджета. В отличие от дотаций из ФФПР эта компенсация перечисляется всем субъектам РФ, а не только тем, бюджетная обеспеченность которых опускается ниже среднероссийского уровня.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что исполнение вышестоящим уровнем власти своих обязательств по финансированию принятых решений является хоть и справедливым шагом, но не эффективным с экономической точки зрения.

Остановимся, наконец, на доходных источниках местного самоуправления. Конкретный состав доходных источников будет определен Налоговым кодексом на основании критерия адекватности налоговых доходов к расходным обязательствам. Комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти возложила на Центр фискальной политики нелегкую задачу по оценке расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы в условиях предлагаемых Комиссией изменений. Эта оценка должна лечь в основу вариационных расчетов наполнения одного и того же объема доходов различными налогами.

Согласно нашей оценке, как по действующему законодательству, так и в условиях реформы совокупный объем расходов местных бюджетов составляет порядка 8% от ВВП. Соответственно, практически неизменной останется доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ.

В то же время, оценка обязательств муниципальных образований по обеспечению финансовыми средствами вопросов исключительно местного значения будет иной. Если по действующему законодательству такие обязательства составляют 5,8% ВВП, то с учетом реформы они сократятся до 3,5%. Разница между собственными доходами и расходами будет покрываться за счет субвенций из регионального бюджета, и, соответственно, с 21 до 13 процентов сократится доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ.

Итак, остается только решить, какими именно налогами можно и должно наполнить эти 3,5% ВВП. Однако применительно к каждому отдельному субъекту РФ каждый из вариантов даст различные результаты, поскольку дифференциация налоговой базы на местном уровне существенно выше, чем дифференциация налоговой базы субъектов РФ, причем она различна от субъекта к субъекту. Принять одно единственное решение по списку местных налогов в такой огромной и неоднородной стране, как Россия – дело чрезвычайно трудное. В любом случае, оно не сможет одинаково прийтись по вкусу и богатым, и бедным муниципальным образованиям, а также муниципальным образованиям и субъектам РФ.

Смягчить все эти противоречия может только движение по пути децентрализации налоговых полномочий, расширения прав и ответственности суб-национальных органов власти за обеспечение своих бюджетов собственными доходами.