Тема 1: «Институты гражданского общества по противодействию коррупции. Взаимодействие с государственными органами»
| Вид материала | Лекция |
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 280.85kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 272.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 262.79kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.72kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.33kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 423.46kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 285.93kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 273.03kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 267.51kb.
- Руководителю Администрации Президента Российской Федерации, председателю президиума, 293.85kb.
7. Федеративный и этно-политические факторы в противодействии коррупции
В самом начале мая 2011 года Фонд «Общественное мнение» провел очередное исследование коррупции, в том числе бытовой, и составил карту коррупции.
Вопрос респондентам был сформулирован так: «Сталкивались ли вы лично за последние год-два с тем, что какой-нибудь государственный служащий (должностное лицо) просил или ожидал от вас неофициальную плату, услугу за свою работу?». Если огрублять методы восприятия карты, то чем зеленее — тем меньше коррупции, чем коричневее и краснее — тем ее больше. Если обобщать полученные результаты, то коррупция в доле от общего числа опрошенных расцветает пышным цветом на Юге России и в некоторых приморских регионах.
Почти двадцать лет, начиная с распада Советского Союза, Северный Кавказ существует за счет огромных инвестиций из федерального бюджета. Причем до народа эти бюджетные деньги в основном не доходят, становясь главным источником содержания этноэкономических, а по сути, криминально-политических, кланов. В некоторых республиках, при отсутствии доходных направлений экономики, построены настоящие дворцы местной знати, стоящие среди бедных, невзрачных городов. Источник этого богатства, как правило, бюджетные деньги. Выход из ситуации — в жестком контроле средств со стороны федеральной власти, развитии ею институтов народного контроля.
Можно было бы согласиться с тем, что доля коррупции велика в более богатых регионах и незначительна в бедных, где населению даже взятки нечем давать, и, наверное, отчасти это так. Вполне очевидно и то, что малозаселенные пространства России в меньшей степени страдают от коррупции: кому там взятки давать — медведям (в хорошем, зоологическом, а не политическом смысле)? Но, например, есть и тонкие моменты, объяснение которым можно найти то ли в специфике восприятия коррупции жителями регионов, то ли в ретивости близких гражданам всяких там коммунально-бытовых служб.
Например, Санкт-Петербург занимает четвертое место среди регионов России по коррумпированности (после Кабардино-Балкарии, Камчатского края и Северной Осетии) с показателем 31%. Притом что в среднем по больнице, то есть по России, с вымогательством или ярко выраженным намеком на взятку сталкивалось 18% населения. А Москва, хотя и высококоррумпированный анклав, но занимает 15-ю позицию с 24%, что все-таки выгодно отличает ее от Северной столицы. Велик соблазн заметить, что питерские, в массовом порядке переехавшие в Москву, экспортировали в Первопрестольную любовь к взятке, но ведь речь-то идет не об элитной коррупции, а о бытовой. Но надо думать, что по разряду элитной коррупции, которую гораздо труднее замерить, чем бытовую, поскольку она совсем скрыта от глаз, столица нашей родины опередила все регионы страны. Кстати говоря, косвенный показатель параметров коррупции — это региональный уровень инфляции: коррупционный налог «сидит» в цене на товары, и в этом смысле показательно, что высокая инфляция в Магаданской области подтверждается высоким уровнем коррупции (13-е место, 25% столкнувшихся с ожиданием взятки).
8. Общественные объединения в системе противодействия коррупции
Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460
"О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы"
6. Предложить Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, другим общественным объединениям проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению.
Межрегиональная общественная организация развития антикоррупционных программ “Общественный антикоррупционный комитет” зарегистрирована Минюстом Российской Федерации 28 мая 2004 года (р/с № 16 416).
Будучи институтом гражданского общества, “Общественный антикоррупционный комитет” ставит перед собой целью участие в построении современной демократической модели государства через формирование антикоррупционных барьеров, что особенно важно в связи с проводимой в настоящее время административной реформой.
Комитет исходит из того, что противостоять коррупции можно, лишь объединив усилия, органов власти и управления, правоохранительных структур и институтов гражданского общества, роль которого неоднократно подчеркивал Президент и Председатель Правительства РФ.
Деятельность Комитета направлена на то, чтобы увеличить степень ответственности чиновников за свою работу, сделав ее более прозрачной и подконтрольной. Для этого Комитет занимается изучением текущей коррупционной ситуации, выработкой конкретных и практически реализуемых предложений, направленных на создание эффективной схемы взаимодействия власти и гражданских институтов в деле борьбы с коррупцией, ликвидацией ее прямых и косвенных последствий.
Все это призвано способствовать повышению доверия граждан к власти, улучшению инвестиционного климата и интеграции нашей страны в мировое экономическое сообщество, что в свою очередь качественно отразится на повышении уровня жизни граждан России.
Деятельность Комитета строится на публичной основе, к работе привлекаются эксперты, представители бизнеса, науки, творческой интеллигенции. МОО “Общественный антикоррупционный комитет” развивает сеть региональных представительств, в крупных городах России, последовательно создавая реальную и дееспособную структуру, активно сотрудничающую с властью в деле борьбы с коррупцией.
На федеральном уровне Комитет задает общую модель действий, поддерживая в то же время инициативу, учитывающую конкретные местные условия. Кроме того, Комитет устанавливает связи с зарубежными и международными неправительственными организациями, действующими в области борьбы с коррупцией.
Межрегиональная общественная организация «Центр противодействия коррупции в органах государственной власти» создана в сентябре 2006 года, зарегистрирована в установленном законном порядке 15 декабря 2006 года.
С декабря 2006 года по февраль 2010 года созданы и работают 36 региональных отделений.
В 18 мая 2010 года Организация перерегистрировалась в Общероссийскую общественную организацию, имея 44 региональных отделения.
ЦЕЛИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
- Содействие институту Президента Российской Федерации, Правительству Российской Федерации в реализации масштабной и последовательной политики в сфере противодействия распространению коррупции в органах государственной власти;
- содействие определению приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации;
- содействие формированию общественного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной и муниципальной службе;
- участие в информационном противодействии и профилактике распространения коррупции в органах государственной власти в порядке, установленном законом.
- содействие определению приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации;
- Для достижения уставных целей Организация в соответствии с действующим законодательством:
- содействует объединению граждан, занимающих активную гражданскую позицию по вопросам противодействия коррупции;
- открывает общественные приемные в своих структурных подразделениях для организации работы по достижению уставных целей Организации;
- оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;
- оказывает информационную поддержку заинтересованным государственным органам власти, правоохранительным органам и общественным объединениям, направленную на противодействие распространению коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления;
- ведет аналитическую работу по выявлению причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции;
- ведет просветительскую работу по повышению уровня правового просвещения населения;
- разрабатывает предложения по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов функционирования органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления в целях устранения причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, и доводит их до сведения органов государственной власти в установленном законом порядке;
- содействует защите прав и основных свобод граждан от противоправных решений и действий представителей государственных и иных структур власти в установленном законом порядке;
- содействует выявлению случаев коррупции и злоупотребления служебным положением в органах государственной власти и местного самоуправления в установленном законом порядке;
- информирует общественность и правоохранительные органы государственной власти, через средства массовой информации и общественные запросы в контролирующие органы государственной власти, о выявленных случаях коррупции и других правонарушений;
- участвует в федеральных и региональных программах и акциях, направленных на борьбу с коррупцией, преступностью и терроризмом;
- проводит социологические опросы и регулярный мониторинг прессы в установленном законом порядке;
- устанавливает и развивает деловые контакты с заинтересованными общественными объединениями;
- привлекает на добровольной основе средства для финансирования и непосредственного осуществления уставной деятельности, проектов и программ Организации.
- содействует объединению граждан, занимающих активную гражданскую позицию по вопросам противодействия коррупции;
ссылка скрыта
Актуальность и востребованность таких понятий как "общественный контроль" и "общественное расследование" появились в последнее время в связи с развитием курса на противодействие коррупции, принятым Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым.
Общественное расследование — это проведение информационно-аналитической работы по сбору и документированию сведений об общественно значимых фактах, силами институтов гражданского общества, в рамках действующего законодательства.
Фактически, "общественное расследование" представляет собой разновидность общественного контроля. В применении к проблеме противодействия коррупции определение выглядит так — проведение информационно-аналитической работы по сбору и документированию сведений о фактах коррупции, силами институтов гражданского общества, в рамках действующего законодательства.
Антикоррупционные мероприятия 2008 года привели к появлению двух основополагающих документов — Указ президента РФ от 19 мая 2008 г. и Национальный план по противодействию коррупции.
19 мая 2008 года Президент Дмитрий Медведев издает Указ №815 "О мерах по противодействию коррупции", в котором уделено особое внимание институтам гражданского общества
— "Совет (при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции — прим. Автора) для решения возложенных на него основных задач... приглашает на свои заседания представителей органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественных объединений";
— "Установить, что...Президиум Совета...создает рабочие группы (комиссии) по отдельным вопросам из числа членов Совета, а также из числа иных представителей государственных органов, представителей общественных объединений и организаций, экспертов, ученых и специалистов";
— "Установить, что председатель президиума Совета .. организует обеспечение деятельности Совета, решает организационные и иные вопросы, связанные с привлечением для осуществления информационно- аналитических и экспертных работ представителей общественных объединений, научных и иных организаций, а также ученых и специалистов".
Появление Указа, его содержание наглядно демонстрирует два основополагающих факта: понимание первых лиц государства опасности коррупции и необходимость участия в антикоррупционных мероприятиях всего общества и его институтов.
Национальный план
Принятый, в соответствии с Указом, в 2008 году "Национальный план по борьбе с коррупцией" содержит следующие тезисы:
— коррупция, является неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства;
— серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов;
— препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики;
— вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам;
— создаёт негативный имидж России на международной арене;
— правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
В контексте заявленной темы нас интересуют несколько основных положений Плана, имеющие непосредственное отношение к институтам гражданского общества:
— "Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О противодействии коррупции", предусматривающего, в частности:
а) определение понятий "коррупция" — как социально-юридического явления, "коррупционное правонарушение" — как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и "противодействие коррупции" — как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий";
— "развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации";
— "Подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений в целях: .
..обеспечения прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов-общей юрисдикции".
— "Реализация системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата и включающих в себя: .
..реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации;
...создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;
...выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих".
— "Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана:
...на основе обсуждения с представителями различных общественных объединений подготовить и до 1 февраля 2009 г. внести в установленном порядке предложения...
...на расширение общественного контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов".
Анализ действующего законодательства
Особое внимание следует обратить на анализ действующего законодательства, позволяющего уже сегодня осуществлять общественный контроль и расследование. Вот лишь несколько примеров:
— Федеральный Конституционный закон №1-ФКЗ от 26.02.1997 г. (ред. от 16.10.2006 г.) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
"Статья 15. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — заявители)".
Статья 21. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
Статья 34. 1. Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий.
2. Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок.
Статья 35. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному".
—Закон "О средствах массовой информации" №2124-1 от 27.12.1991 г. (в ред. 24.07.2007 г. №211-ФЗ)
Статья 38. "Граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах";
Статья 39. "Редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции";
Статья 47. "Журналист имеет право:
1) искать, запрашивать, получать и распространять информацию...
8) проверять достоверность сообщаемой ему информации";
—Федеральный закон №63-Ф3 от 31.05.2002 "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред.24.07.2007 г., от 03.12.2007 г.) Ст. 6 , ч. 3
"3. Адвокат вправе:
1) собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций. Указанные органы и организации в порядке, установленном законодательством, обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их заверенные копии не позднее, чем в месячный срок со дня получения запроса адвоката; (пп. 1 в ред. Федерального закона от 20.12.2004 №163-Ф3)
2) опрашивать с их согласия лиц, предположительно владеющих информацией, относящейся к делу, по которому адвокат оказывает юридическую помощь;
3) собирать и представлять предметы и документы, которые могут быть признаны вещественными и иными доказательствами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
4) привлекать на договорной основе специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием юридической помощи";
—Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", №2487-1 от 11 марта 1992 года (в ред. 24.07.2007 г.)
"Статья 3. Виды частной детективной и охранной деятельности Частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. В целях сыска разрешается предоставление следующих видов услуг:
1) сбор сведений по гражданским делам на договорной основе с участниками процесса;
2) изучение рынка, сбор информации для деловых переговоров, выявление некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров;...
7) сбор сведений по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса. В течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений частный детектив обязан письменно уведомить об этом лицо, производящее дознание, следователя или суд, в чьем производстве находится уголовное дело. (в ред. Федерального закона от 24.07.2007 N 214- ФЗ)".
—Федеральный закон №62-ФЗ от 19.05.1995 г. ред. 02.02.2006 г.) "Об общественных объединениях» Статья 27. "Права общественного объединения»; Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право: (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 N 112-ФЗ):
—свободно распространять информацию о своей деятельности;
—участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными настоящим Федеральным законом и другими законами;
—проводить собрания, митинги, демонстраци шествия и пикетирование;
—учреждать средства массовой информации осуществлять издательскую деятельность;
—представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
—осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;
—выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;
—участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".
Общественно-правовая технология
Даже краткий обзор действующего законодательства Российской Федерации позволяет увидеть и понять, что имеются все возможности для проведения таких мероприятий, как общественный контроль и общественное расследование. Для наиболее эффективного и успешного внедрения в обществе обсуждаемых понятий необходима разработка реально действующей общественной технологии. Основой такой технологии, по нашему мнению, станет использование принципов общественно-правового подхода. Общественно-правовой подход предполагает использование юридической (правовой) экспертизы общественно-значимого факта, его обсуждение и последующее опубликование в информационном пространстве (СМИ, дискуссионные клубы, публичные, в т. ч. массовые мероприятия). Обязательным условием применения такого подхода является последующее закрепление обнаруженных и обнародованных фактов, путем передачи обработанных информационных материалов в адрес уполномоченных государственных органов. В целях противодействия коррупции, например, может использоваться и альтернативный способ: проверенная и прошедшая правовую экспертизу информация о коррупционном явлении может передаваться компетентным органам и до опубликования, однако органы должны быть уведомлены о неизбежности последующего обнародования факта. Данный подход позволяет, с одной стороны, не допустить предупреждения правонарушителей и истребления доказательств, а, с другой стороны, не позволит коррумпировать правоохранительные структуры.
Пример работы по предложенной технологии в антикоррупционных мероприятиях выглядит так:
—получение первичных сведений о совершенном или длящемся коррупционном явлении;
—проверка источника информации, выявление других сведений, с теми же участниками или (и) в той же сфере общественных отношений;
—анализ полученных сведений, их классификация, сбор дополнительной, сопутствующей информации;
—формирование общей картины коррупционного явления, выявление повторяющихся, системных моментов, выявление взаимосвязей между участниками явления, аффилированных структур, возможных пособников.
—юридическая экспертиза полученной картины, с анализом доказательной базы, выбор способа дальнейшего действия, его дальнейшее общественное и информационное сопровождение.
Как показывает практика, основных способов дальнейшего действия два:
1. Обнародование доказанных и проверенных фактов коррупции. Передача собранных материалов компетентным органам, дальнейший сбор материалов, и их использование.
2. Передача собранных материалов компетентным органам, уведомление последних о неотвратимости их дальнейшего обнародования. Такой способ применяется в случае возникновения рисков помех осуществлению дальнейших оперативно-розыскных мероприятий.
Таким образом, основой эффективной работы по выявлению и документированию фактов коррупции является ежедневная, рутинная работа заинтересованных представителей общественности, при профессиональной поддержке юридического сообщества.
Разработка и внедрение технологий "общественного расследования", с применением современных информационных систем, обменом опытом между представителями профессиональных сообществ и общественных организаций — реальная текущая задача.
Основной проблемой, как это обычно бывает, является отсутствие у институтов гражданского общества достаточной материально-технической базы. На наш взгляд эту проблему можно решить путем введения в действующее законодательство норм, предусматривающих денежное вознаграждение со стороны федерального бюджета за выявление хищений государственного имущества, использования незаконных финансово-экономических схем и пр. Такое вознаграждение, как в адрес институтов гражданского общества, так и правоохранительных органов позволит мотивировать участников процесса к противодействию коррупции, повышать технические возможности, привлекать профессиональные кадры, привлекать новых сторонников. Подробные инициативы по данному вопросу мы представим на суд общественности уже в этом году.
На сегодняшний день можно выделить два основных момента, связанных с внесением дополнений в действующее законодательство:
Введение в законодательное поле понятий "общественный контроль" и "общественное расследование".
Законодательное обеспечение возможности получения" общественными объединениями денежного вознаграждения со стороны государственного бюджета, бюджетов субъектов федерации за результативное общественное расследование, способствовавшее пресечению хищений государственного имущества или выявлению незаконных финансово- экономических схем.