Российский государственный социальный университет

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4

Тема 5. Становление парламентаризма в Российской Федерации

Согласно ст. 94 конституция Федеральное Собрание – парламента РФ является представительным и законодательным органом, а в ст. 11 сказано, что РФ наряду с Президентом Правительством осущеществяет государственную власть. Роль парламента в государстве зависит от того, какая модель взята за основу при определении статуса этого органа и его положения в системе центральных органов. Первая – принцип верховенства представительных органов. Они имеют право принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, другие государственные органы формируются представительными органами и подотчетны им. Именно эта модель была формально реализована с СССР. Вторая модель основана на принципе разделения властей, то есть представительные органы не имеют верховенства в государстве, но имеют средства воздействия на другие органы, прежде всего на исполнительные. В этой системе важным моментом является взаимное влияние друг на друга, получившее название «системы сдержек и противовесов». В ходе конституционной реформы в 1992-1993 годах этот принцип стал одной из основ государственного строя России. Однако, классического уравнения статуса органов государственной власти не получилось – возможности воздействия Президента на палаты ФС стали такими большими, что следует говорить о его главенствующем положении по отношению к парламенту внутри разделения властей. Помимо вопроса о модели, следовало решить и другой – периодически собирающийся или постоянно работающий представительный высший орган власти. Деятельность депутатов Советов в СССР осуществлялась не на постоянной (профессиональной) основе, они сочетались свои функции с основой производственной деятельностью. Отсутствие постоянно действующего общегосударственного парламента имело ряд негативных сторон: не было постоянства в осуществлении функций представительного высшего органа; отсутствовал реальный контроль за высшими органами государственного управления; не было эффективности самой деятельности депутатов из-за отсутствия профессионального опыта. Конституционная реформа в РСФСР 27 октября 1989 года учреждает Съезд Народных депутатов как высший орган государственной власти и Верховный Совет в качестве органа съезда, состоящего из двух палат (Совет Республики и Совет Национальностей) и работающего на постоянной основе. Тем не менее, депутаты, занимавшие руководящие посты на местах, часто этот принцип игнорировали. Наконец, Конституция РФ 1993 года для Государственной Думы решила вопрос однозначно: депутаты работают на профессиональной основе, они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, креме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Одновременно решился и третий вопрос: иметь один общегосударственный парламент или два парламентских органа, поскольку в концепции Съезда заключалось существенное противоречие. Юридически съезд был выше ВС, но при одном заседании в год ему сложно было влиять на процессы в стране. Неизбежно возникали конфликты между двумя органами. В итоге решения было принято в пользу одного общегосударственного парламентского органа, состоящего из Совета Федерации и Государственной Думы, но со следующими оговорками: одно и то же лицо не может быть депутатом обеих палат; депутат ГД не может быть депутатом других представительных органов государственной власти, то есть региональных, и местного самоуправления; депутаты ГД работают на профессиональной основе. В связи с особенностями формирования Совета Федерации сложилась оригинальная ситуация – эта палата не имеет срока полномочий. С 1995 года она стала постоянно функционирующим органом с невыборным составом (ранее – главы региональных ветвей власти, сегодня – делегаты этих вытей власти). В основе организации двух палатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат и принцип верхней и нижней палаты. В СССР все представительные органы работали на основе принципа равенства. Поскольку в основу законодательного процесса в Конституции 1993 года было положено прохождения «снизу вверх», то соответственно работает второй принцип. Отсюда – палаты не работают совместно, у каждой – свои полномочия и повестка дня, нет общих постоянных органов, различная численность. Наконец, четвертый вопрос, которой решался в ходе парламентской реформы – как формировать депутатский корпус, так как возможны были несколько вариантов: мажоритарная система (одномандатные округа); разбавка на блоки многомандатных округов; пропорциональная система (голосование за списки партий по общефедеральному округу); смешанная. Была реализована последняя альтернатива. Позднее (1995 и 1998 годы) со стороны Президента предпринимались попытки изменить формулу выборов в пользу мажоритарной системы, но дума отстояла прежнюю. В апреле 2005 года Федеральное Собрание приняло новую редакцию закона «О выборах депутатов Государственной Думы», предусматривающую отмену выборов по одномандатным округам и переход к избранию депутатского корпуса исключительно по партийным спискам. Цель реформы – очевидны. Смысл ее заключается в том, чтобы облегчить переизбрание в Думу уже представленным в ней партиям и максимально затруднить появление в ней новых. На это направлено и повышение барьера прохождения в палату с 5 до 7%, запрет на создании блоков и снижение допустимого процента брака среди подписей, собираемых в поддержку партии, с 25 до 10%.

Литература:

Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995. – М., 1996
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. – М., 1996
Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. – М.,1998
Гранкин И.В. Парламент России – М., 1999
Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России – М., 1999
Лукьянова Я. Как принималась Конституция РФ в 1993 году. / Независимая газета, 2 октября, 1999
Константинов Н., Ульянов Н. Об «усилиях» Кремля в преддверии парламентских выборов. / Независимая газета, 9 июня, 1999
Апокин И. Реформы в России. – М., 2003
Баев В. Институт парламентаризма в современной России. – М., 2004
Багров А., Гулько Н. Принято единороссно. / Коммерсантъ Власть, №26 (629), 2005

Тема 6. Президентско-правительственно-парламентские кризисы в РФ в 19990-е годы

Это явление было порождено уже отмечавшимися «перекосами» в положениях Конституции, регламентирующих взаимоотношения ветвей власти. По этому данная тема включает и анализ проблемы конституционной реформы в современной России. Первый кризис возник в связи с обсуждением бюджета на 1998 в октябре 1997 года. Левое большинство Думы решило использовать эту ситуацию для давления на Президента с целью устранения из Правительства А.Чубайса, Б.Немцова и других представителей команды «молодых реформаторов». С одной стороны, возврат проекта бюджета в Правительство означал бы несостоятельность вице-премьера А.Чубайса, а с другой, - оппозиция подчеркивала, что она борется не с правительством, то есть не отождествляет В.Черномырдина с «антинародным» режимом. Это давало возможность не рисковать судьбой Думы. Однако, накануне обсуждения бюджета, Б.Н.Ельцин недвусмысленно заявил о поддержке Правительства и возможном роспуске Думы. Ответной акцией левых стало открытое письмо председателя думского комитета по безопасности В.Илюхина (29 сентября), в котором Президент обвинялся в хамстве, цинизме и развязности в общении с Думой и собственным народом. Предполагалось, что 15 октября думская оппозиция начнет заседание палаты с внесения проекта резолюции о недоверии правительству, но ее опередил Г.Явлинский, выступив с более жесткой аналогичной резолюцией, чем, объективно помог Президенту в конфликте. С одной, стороны, фракции КПРФ, АПР «Народовластие» и ЛДПР не могли голосовать за эту резолюцию из принципиальных соображений, а с другой, - это дало возможность Б.Н.Ельцину определенного маневра. Таковым стало предложение о снятии в Думе вопроса о недоверии правительству и начале консультации между ветвями власти. Более того, стало известно, что вице-премьер Б.Немцов вел переговоры с представителями «ЯБЛоко» о возможности их вхождения в правитель во. Это предопределило политическую судьбу А.Чубайса и Б.Немцова. 17октября Б.Н.Ельцин в традиционном радиообращении подтвердил наличие политического кризиса, но подчеркнул общую стабильность ситуации. При этом он не исключал варианта отставки правительства. Думская оппозиция прекратила активные действия, и 23 октября кризис разрешился, однако он переместился внутрь президентско-правительственной сферы – Президенту было необходимо сделать выбор между В.Черномырдиным и А.Чубайсом, так как резкое повышение политического веса первого разрушило привычное равновесие в этой сфере. С другой стороны, именно на главу исполнительной власти можно было возложить ответственность за состояние дел в стране. Все вместе это привело 23 марта 1998 года к отставке правительства и положило начало очередному кризису. Было очевидно, что Б.Н.Ельцин ощущал рост недоверия к власти после 1996 года и решил развивать политический заново, сменив очередную команду. Но если отставка правительства была шоком, но все-таки ожидаемым, то выдвижение на пост премьера С.Кириенко было полной неожиданностью. Практически все думские фракции расценили эту фигуру как временную, а ответственность за последствия этого решения возложили на Президента. Однако Совет Федерации, после выступления в нем 2 апреля С.Кириенко, высказался в его поддержку. Политическую выгоду от этой ситуации получали и левая, и правая оппозиция, так создавала возможность политического торга с Президентом, но также и бизнес – элита, для которой после удаления В.Черномырдина и А.Чубайса открывалась перспектива непосредственно влиять на действия Президента. Накануне голосования в Думе по кандидатуре главы правительства (10 апреля) Б.Н.Ельцин на «круглом столе» руководителей ветвей власти 7 апреля заявил, что своего выбора менять, не намерен, что правительство не будет коалиционным, то есть с участием оппозиции, но также предложил прожить время до парламентских выборов без конфронтации. При первом голосовании кандидатура С.Кириенко не получила поддержки (143 – за, 186 – против), но, поскольку в процедуре не участвовали пропрезидентские фракции НДР и «Российские регионы», стало очевидно, что «за» голосовала часть оппозиционных фракций. Накануне повторного голосования 17 апреля возникла правовая коллизия. Конституция предусматривает трехкратное голосование по кандидатуре, предлагаемой Президентом, но в ней не разъясняется, что это может быть одна и та же или три разных кандидатуры в случае отклонения. Дума обратилась в Конституционный Суд РФ для такого разъяснения, но Суд оставил разрешение этой ситуации на усмотрение Б.Н.Ельцина. Таким образом, обозначилась перспектива досрочного роспуска Думы, и она отступила, повторив, что вся ответственность в этом случае полностью ложится на Президента. Следующий кризис разразился в августе – сентябре 1998 года. Его своеобразным прологом стал конфликт между Министерством финансов и Центробанком. По заявлению министра М.Задарнова Банк «обанкротил» правительство, списав с его счетов 1,5 млрд. дол. И хотя вначале августа оба ведомства заявили об урегулировании ситуации, экспертам стало ясно, что в финансовый сфере страны присутствуют серьезные кризисные явления. 17 августа С.Кириенко вынужден был заявить о финансовой не состоятельности правительства (дефолт). Дума обращается к Президенту за разъяснениями, даже не ставя пока вопроса о недоверии правительству, хотя оппозиционные фракции охарактеризовали случившееся как банкротство режима в целом. Более того, даже после указа Б.Н.Ельцина об отставке правительства Дума принимает решение о создании трехсторонней комиссии (палаты ФС и правительство), которая помимо оперативных мер по выведению страны из кризиса, должна было рассмотреть и вопрос о переопределении полномочий ветвей власти и внесении соответствующих поправок в Конституцию. В частности, предлагалось формировать правительство на основе парламентского большинства, ответственного перед ФС. То есть речь шла о переходе к парламентской республике. Поскольку позиции Президента были серьезно ослаблены и преимущество было на стороне Думы, Б.Н.Ельцин идет на компромисс с самим собой, предложив на пост премьера В.Черномырдина, который славился умением находить общий язык и с Думой в целом, и левой оппозицией в частности. Но именно резкое усиление позиций парламента не оставляли ему шансов на успех. 31 августа при рассмотрении его кандидатуры все думские лидеры высказали мнение, что российское общество переживает не только глубокий финансовый и экономический, но политический кризис, а ответственность за него лежит не столько на правительстве С.Кириенко, сколько на предыдущем, которое более 5 лет возглавлял В.Черномырдин. Его кандидатура была отклонена 251 голосов против 94. Левая оппозиция выдвинула ультиматум: Президент должен дать юридические гарантии, что после формирования правительство он уходит в отставку; в свою очередь новый глава правительство дает такие же гарантии, что оппозиция получит определенное число ключевых министерских постов. Б.Н.Ельцин оказался заложником «своей» Конституции. Дума не дала повода для предусмотренных вариантов роспуска, так как Президент сам отправил правительство в отставку. Не мог и ввести чрезвычайное положение, так как соответствующий федеральный закон не был принят, а Конституция подписывает опираться только на него. В итоге Президент вынужден был пойти на переговоры с представителями палат ФС, снять кандидатуру В.Черномырдина и рассматривать предложенный ими согласованный список, в котором фигурировало, в том числе имя Е.Примакова (предложение «ЯБЛоко»). Его кандидатура была утверждена Думой 11 сентября 315 голосами против 63. Этот кризис стал пиком роста левой оппозиции: произошла консолидация радикалов и умеренных, оживилось деятельность НПСР, наконец, впервые в истории постсоветской России ее представители вошли в состав правительства (Маслюков, Кулик). Естественно, Президент не мог долго мириться с тем, что правительственная стратегия и тактика строилась на поддержке коммунистического большинства в Думе, а политический вес Е.Примакова стал расти стремительными темпами. Поэтому когда это правительство выполнило задачу обеспечения экономической и политической стабильности, Б.Н.Ельцин решил кардинально изменить ситуацию в свою пользу. К активным действиям его толкало и еще одно обстоятельство. Впервые в истории демократической России процедура импичмента Президента приняла конкретную форму),ма назначила обсуждение этого вопроса на 15 мая 1999 года). 12 мая Президент объявил об отставке правительства и назначил исполняющим обязанности премьера С.Степашина. В целом ситуация теперь должна было развиваться вокруг трех обстоятельств: голосование в Думу по импичменту и С.Степашину и в Совете Федерации по Ю.Скуратову, отправленному в отставку генеральному прокурору РФ. Отставка правительства консолидировала большинство Думы, прекратились дискуссии и 12 мая был принят компромиссный вариант постановления по процедуре импичмента. Затягивать с этим вопросом Дума уже не могла, так как выдвижение хотя бы одного из пяти обвинений против Президента гарантировало ее от роспуска до тех пор, пока Совет Федерации не примет окончательное решение. Реальным был в этом отношении пункт по войне в Чечне (следовало набрать не менее 300 голосов). 15 мая прошло голосование. И именно этот пункт набрал наибольшее число голосов в поддержку, но недостаточное, чтобы запустить процедуру импичмента, - 284. Тем не менее, КПРФ объявила этот результат своей «моральной» победой накануне выборов. Теперь поведение сторон могло развиваться последующему сценарию: левая оппозиция попытается отыграться при утверждении С.Степашина, но и Б.Н.Ельцин церемониться с Думой уже не будет. 17 мая Совет Федерации выразил поддержку С.Степашину и призвал Думу утвердить его кандидатуру с первого раза. Дума приняла предложенный сценарий и 19 мая утвердила его кандидатуру 301 голосом против 55. Этот кризис имел ряд политических последствий. Произошла перегруппировка сил в окружении Президента, выросло виляние группы Березовского - Абрамовича. Резко снизилась роль Думы в структуре власти и из-за приближающихся выборов, и из-за распада союза с правительством. Наконец, была ослаблена роль правительства и резко усилилась роль администрации Президента в политическом процессе. Все указанные кризисы создавали правовые коллизии и ставили вопрос о конституционной реформе, хотя и Б.Н.Ельцин и В.В.Путин заявляли о несвоевременности этой меры, о неиспользованном до сих «демократическом потенциале» российской Конституции. Тем не менее, за прошедшие более чем 10 лет ее функционирования высказывалось немало предложений по ее совершенствованию, как левыми, так и правыми политическими силами. В обобщенном виде они касаются: упорядочения статуса и объема полномочий Президента, расширения полномочий парламента. Совершенствования разделения властей, укрепление самостоятельности Правительства, упорядочения руководства силовыми структурами. При развитии процесса в таком направлении необходимо соблюдать следующие принципы: широкое общественное согласие, авторитетный общепризнанный лидер, строжайшая законность, готовность политических сил к компромиссу.

Литература:

Шохин А. Взаимодействие ветвей власти в законодательном процессе. – М., 1997
Юшенков С.Н. О политике и политиках. – М., 1997
Завелев А., Павлов Ю. Созидатель или разрушитель? Б.Н.Ельцин: факты и размышления – М., 1998
Бутенко А.П. От коммунистического тоталитаризма к формированию открытого общества в России. Политические и правовые проблемы. – М., 1997
Кочетков А.П. Россия на пороге ХХI века. – М., 1998
Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье. Авторитаризм или демократия: Варианты развития. – М, 1998
Чуланов Ю.Г. Власть и оппозиция в современной России. – М., 1999
Исаков В. Пути и тупики конституционной реформы в России. / Обозреватель, №10 (117), 1999
Апокин А. Реформы в России. – М., 2003
Баев В. Институт парламентаризма в современной России. – М., 2004
Реформы переходного периода. / Под общ. ред. Г.Ю.Семигина. – М.. 2005

Тема 7. Развитие многопартийности в постсоветской России

На процесс развития многопартийности влияют объективные и субъективные факторы, которые можно разбить на три группы: проблемы внешнего по отношению к многопартийности характера; проблемы многопартийности как таковой, имеющей свои закономерности и особенности функционирования, как общего, так и национального характера; проблемы, свойственные структурным элементам многопартийности или ее основополагающим компонентам (партии, партийные союзы, блоки). В первом случае это могут быть кризис или стабильность общества, отношения власти к оппозиции, влияние «теневой экономики» на партии, иностранное влияние, наконец, особенности культурно-политического развития общества (авторитарная или демократическая традиция). Во втором – стаж многопартийности, кадровый состав и резервы, теоретический уровень руководства. В третьем – укорененность в обществе, структурированность, техническое обеспечение. Но когда эти факторы получили определенное развитие и учтены при анализе данного явления, то возникает закономерный вопрос: с чем мы имеем дело – многопартийностью или многопартийной системой? То есть речь идет о степени зрелости явления, и зрелое демократическое общество предполагает наличие стабильной многопартийной системы. Сегодня существуют две точки зрения на эту проблему: любое голосование, исход которого существенно структурируется партийной принадлежностью избранных лиц, создает партийную систему (Г. Голосов); принципиально не то, сколько партий и каковы их шансы войти в парламент, а то, насколько они способны претендовать на роль правящей партии. В первом случае внимание акцентируется на количественных аспектах, и в этом смысле современная российская многопартийная система ведет свое начало с выборов 12 декабря 1993 года. Во втором – акцент делается на качественных характеристиках, и, соответственно, поскольку в России нет правящей партии (парламентское большинство, партийный президент, партийное правительство), то преждевременно говорить о многопартийной системе (Ю. Коргунюк). Регистрация политических партий Министерством юстиции СССР, а затем и РСФСР, началась с апреля 1991 года и к январю 1993 года в России было зарегистрировано 32 партии, то есть российская многопартийность стала реальностью общественно-политической жизни, важным фактором ее развития. Отличительной чертой последующих этапов является тесная связь развития многопартийности и оформления политических предпочтений российских избирателей, что иллюстрирует первую точку зрения. Первое такое оформление произошло на выборах Президента РСФСР (12 июня 1991 года). Этому способствовали факторы: противостояние демократической и консервативной части съездов народных депутатов; формирование в КПСС групп и течений; противостояние российских и союзных структур. Выявились два условных политических течения: антикоммунисты (Б. Ельцин, В. Жириновский) и коммунисты (В. Бакатин, А. Тулеев, Н. Рыжков, А. Макашов). Первые получили около 48 млн. голосов, вторые – 25. То есть была очевидна консолидация сторонников либеральных реформ и разброд во втором лагере. В 1993-1995 годах на формирования политического спектра влияли ход и первые результаты реформ, и парламентские выборы 1993 года. Эти факторы предопределили низкую активность избирателей – около 55 %. Правый фланг (ВР, ПРЕС, РДДР) собрал 13,6 млн. голосов, условный центр (ЯБЛоко, Республиканская партия, ДПР, Женщины России) – около 15 млн., левый – (КПРФ, АПР) – 10,6 млн. То есть значительные потери понесли все политические силы. Парламентские выборы 1995 года предопределили ситуацию до 1999 года. Высокую активность избирателей обеспечило присутствие в бюллетенях всех действующих партий (20 из 43) – около 65%. Перемены в правительстве, формирование движения В. Черномырдина НДР, дистанцирование части демократических сил от Б.Н. Ельцина привели к дальнейшему размежеванию в лагере сторонников либеральных реформ. Выделился новый самостоятельный политических блок партий и объединений – радикальные демократы (ПЭС, Вперед, Россия, ДВР – Объединенные демократы, Общее дело) получившие около 4 млн. голосов. Новая правоцентристская партия (НДР) – 7 млн. То есть эта часть спектра понесла существенные потери, так как практически перестали существовать ПРЕС и РДДР. Укрепили свое положение умеренные демократы (ЯБЛоко, Блок Памфилова – Гуров – Лысенко) - около 6 млн. голосов, но провалом закончилась попытка создать левоцентристскую партию власти – Блок Ивана Рыбкина (800 тыс. голосов). Это была первая попытка Администрации Президента реализовать право – левоцентристский проект и создать абсолютное пропрезидентское большинство в Думе. Зато число сторонников левого лагеря в целом возросло в 2 раза. КПРФ, АПР, Объединение «Власть народу», Коммунисты – Трудовая Россия – За Советский Союз собрали почти 22 млн. голосов. Другим важным итогом этих выборов стало появление национал патриотических объединений (Держава, КРО, Национально-республиканская партия), набравших 5 млн. голосов. Таким образом, на фоне резкого ослабления правого фланга резко усилился левый. Вторую версию развития российской многопартийности иллюстрирует тенденция бюрократизации российской политической жизни, то есть появление «партий власти», их стремление превратиться в правящие партии. Партия власти – это не некая формальная организация, а объединение корпоративных планов федерального и регионального чиновничества, компенсирующих отсутствие официального политического представительства сосредоточением в своих рукам рычагов управления страной и обществом. Не имели успеха проекты «Демократический выбор России», «НДР – Блок Ивана Рыбкина», куда более успешным оказался проект «Единство – Отечество – Вся Россия – Единая Россия». Особенность кампании 199 года заключалась в том, что она проходила в условиях заметного ослабления социального напряжения. Правящая бюрократия еще осенью 1998 года начала восстановление партии власти, но инициатором ее создания была не федеральная власть, а региональные элиты. В декабре 1998 года зарегистрирована организация «Отечество», в начале 1999 года формируется «Вся Россия». В августе происходит их слияние во главе с новым лидером – Е. Примаковым. Но именно в этот момент в процесс включается центральная власть, создав «Межрегиональное движение «Единство» («Медведь»). Было очевидно, что новое движение должно было ассоциироваться с фигурой В. Путина. В целом эти организации претендовали занятие политического центра с последующим захватом левого и правого флангов. В результате выборов Дума стала центристской, а выборы 2003 года прошли при полном доминировании блока «Единая Россия», в котором слились «Единство» и «Отечество – Вся Россия» на основе полной и безоговорочной поддержки Президента В.Путина. Доминирование бюрократии и возросшая манипулятивность парламента, тем не менее, не ускорили процесс складывания реальной многопартийной системы. Оставалось искусственно «подтолкнуть» этот процесс «сверху», что и сделала Администрация Президента, инициировав изменения в законодательстве о политических партиях.

Литература:

Политические партии России (Программные документы политических партий). В 3-х ч.ч. – М., 1994.
Краснов В.Н. Система многопартийности в современной России. – М., 1995.
Маруашвили З.Р. XX век: Многопартийность в России: историко-политологический анализ. – М., 1998.
Чуланов Ю.Т. Власть и оппозиция в современной России. – СПб., 1999.
Голосов А. Партийные системы России и стран Восточной Европы. – М., 1999.
Коргунюк Ю. Современная российская многопартийность. – М., 1999.
Медведев В. Постперестроечная Россия: проблемы и перспективы. – М., 1999.
Политические институты на рубеже тысячелетий / Отв. Ред. К.Г. Холодковский – Дубна, 2001.
Кружков А.В. Проблемы народовластия в России. – М., 2005.
Малов Ю. К. Введение в теорию политических партий. – М., 2005.

Blog

Российский государственный социальный университет