Итоги заседаний 26 марта 2009 года 1 Внесено на рассмотрение Законодательного Собрания 10
| Вид материала | Закон |
- Демография в Забайкальском крае: проблемы и пути решения, 96.14kb.
- Законодательное собрание, 1233.29kb.
- Уважаемый, Алексей Максимович, 287.42kb.
- Старая Русса Новгородской области, образование высшее, генерал-полковник Федеральной, 153.67kb.
- Принят Областной Думой законодательного Собрания Свердловской области 25 ноября 2008, 48.09kb.
- Законодательство об организации государственной власти и местного самоуправления, 2348.31kb.
- И подготовка резерва управленческих кадров Челябинской области на 2009 2010 годы, принятой, 200.59kb.
- Законодательного, 1070.43kb.
- «сха дружба», 262.68kb.
- Секретарь Амурского Регионального политического совета впп «Единая Россия», председатель, 65.41kb.
Юриспруденция в исторической перспективе: нормативный правовой акт как продукт определенной практики, состояния власти и общества
Актуальный в настоящее время вопрос о необходимости проведения экспертизы нормативных правовых актов для повышения их качества – в частности, научной, антикоррупционной, общественной экспертиз, помимо лингвистической, – вызывает в ряде случаев непонимание. Оно вызвано тем, что на протяжении длительного времени сложившаяся практика разработки нормативных правовых актов не предусматривала таких экспертиз, их отсутствие было нормой; следовательно, причины такого нововведения с чисто юридической точки зрения могут быть не совсем понятны и прозрачны.
Традиционно законодательный процесс понимался как совокупность последовательных действий соответствующих органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов. При этом в качестве субъектов законодательного процесса трактуются участвующие в нем органы государственной власти. В настоящее время достойное место занимает более адекватный современным условиям подход: рассмотрение законодательного процесса как одной из составляющих взаимодействия государственной власти и общества. В этом случае в качестве субъектов отношений выступают с одной стороны – государственная власть, с другой – граждане и их объединения. При этом эффективность законодательной деятельности оценивается не по степени достижения целей законодателя, а по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам. Законодатель выступает не как исходная точка социального управления, а как участник процесса организации общественных отношений, поскольку выборные законодательные органы формируются обществом для выполнения специфической работы. И именно в этом отношении в настоящее время нормативные акты должны становится более качественными. Этого можно достигнуть, если они будут не представлять собой плод узкого, одностороннего подхода или некоего "идеального" взгляда на окружающую действительность правотворческих субъектов, а отражать реальность, данную во всем достижимом охвате социальных и экономических реакций на деятельность законодателя.
До сих пор во многом бытует обыденное представление, что нормативный правовой акт – это, по большей части, выражение "воли" органов государственной власти или указание санкции за то или иное правонарушение. В этом смысле, действительно, волюнтаризм законодателя может быть проявляем в полной мере. Тем не менее, в исторической перспективе доля таких нормативных правовых актов в общем количестве неуклонно снижается. Все большее количество законов, постановлений и т.п. имеют сущность правового "инструмента" для обеспечения реализации тех или иных задач, не приказывая и не запрещая, а, по существу, формируя административные механизмы и зависимости, задавая новые коммуникации в социальном поле, тонкую экономическую балансировку, определяя меры ответственности и т.п.
Такие нормативные правовые акты не могут быть созданы предельно оптимально и рационально, если на их "проектировку" как "механизма" не делается упор и не прикладываются значительные многосторонние усилия, а предъявляются лишь требования к его юридическому оформлению. Нормотворчество, прибегающее к юридической опоре для обретения формы и парламентской процедуре для обретения содержания, и более ни к чему, безусловно, в ряде случаев может реализовываться на достаточном качественном уровне, но только при условии активного персонального участия всех представителей законодательного органа власти в дискуссии при разработке НПА, внесении поправок и т.д.
Между тем, пока еще возможность принятия волюнтаристских решений в ходе правотворческой деятельности (например, в случае формального подхода к законодательному процессу, парламентской процедуре) далеко не исключена и во многих случаях проявляется. Однако если принятые нормативно-правовые акты противоречат реалиям, содержащиеся в них нормы как минимум станут "мертвыми", не применяющимися на практике; в случае же острого противоречия принятие таких актов чревато социальными потрясениями. Создать адекватный реальности во всех ее аспектах нормативный правовой акт, с учетом множества противостоящих друг другу интересов, позиций, условий, оперируя в чисто юридической сфере невозможно, - знаний об окружающей реальности в этом смысле никогда не бывает чересчур много или более чем достаточно.
Юриспруденции в чистом виде невозможно замкнуть на себя всю сложность законотворческого процесса, целью которого является создание действительно оптимальных для общества нормативных правовых актов, или, по крайней мере, сопровождение этого процесса. Обращение вне сферы юриспруденции необходимо для полноценной реализации современного, взвешенного подхода к законотворчеству.
За качественным дополнением и обогащением работы органов законодательной власти экспертной работой стоит целый пласт социальной эволюции, научного развития, системного и структурного изменения устройства государственной власти. В этом отношении собственно юриспруденция является лишь компонентом общего объема произошедших изменений. Аргументы же в пользу достаточности прежнего объема работы и невмешательства не-юристов оказываются частными аргументами приверженцев специфического дискурса уходящей корнями вглубь истории квази-научной гуманитарной дисциплины.
Чтобы понять, что именно изменилось за столетия и для чего необходимо вносить коррективы и дополнения в законотворческую деятельность, рассмотрим в сравнении ее условия в предшествующие исторические эпохи с современностью.
Условия законотворческой деятельности
| Прошлое | Современность |
| 1. Классовая структура общества | |
| Принципиальное отсутствие "масс" в их нынешнем понимании, классовая структура общества с большим расслоением; наличие большинства населения, требования которых "в деталях" для власти безразличны, или большинства, фактически не обладавшего полноценными гражданскими правами | Наличие среднего класса, "масс" – с начала ХХ века большинства населения, осуществляющего управление через демократические институты; признание равенства всех и прав любого человека, необходимости постоянного проведения активной социальной политики |
| 2. Структура представительной ветви власти | |
| Отсутствие полноценного развернутого и равноценного представительства на всех уровнях; сведение представительства порой до небольшого "совета" при высшем должностном лице государства | Наличие полноценного развернутого и равноценного представительства на всех уровнях; выборность представителей (депутатов), должностных лиц и т.д. |
| 3. Характер верховной власти | |
| Авторитарный, централизованный | Демократический |
| 4. Характер основной массы нормативных правовых актов | |
| Указы высшего должностного лица, носящие императивный характер | Законы, постановления, опосредованно отражающие, воплощающие и выражающие мнение и волю населения |
| 5. Научные основания правотворческой деятельности | |
| Юриспруденция как область деятельности, изначально общая с отправлением религиозных культов; зачатки гуманитарного знания | Объем знаний, достигнутых наукой в настоящее время, в т.ч. в гуманитарной сфере – появление аналитической философии и позитивизма (с нацеленностью на логический анализ текстов, связность и содержательность, адекватность их реальности); социология, психология и др.; появление кибернетики как науки об управлении; появление теории систем, синергетики |
| 6. Отношение к нормам, излагаемым в нормативном правовом акте | |
| Предположение полной корреляции изложенного "слова" и последующего "дела" со стороны власти, имеющей авторитарный характер – в силу "указного" характера нормативного правового акта со стороны верховной власти | Понимание того, что нормативный правовой акт неидеален, может в ряде моментов войти в противоречие с социальными и экономическими реалиями, поэтому нуждается в точной "настройке" для оптимизации условий существования максимально широкого круга лиц, – со стороны демократической власти |
| 7. Состояние юриспруденции как дисциплины | |
| Зрелое состояние – в сравнении с остальными науками того времени, – гуманитарной дисциплины, уходящей корнями в античность | Равноценное со многими другими гуманитарными дисциплинами состояние "специфического дискурса", литературной практики особого рода, традиционно сопутствующей нормотворческой деятельности и в силу этого практикуемой до сих пор, но не имеющей самостоятельной опоры внутри и права принимать правильность текстового изложения за смысловую адекватность (в т.ч. логическую связность за смысловую адекватность – так как реальное содержание отдельных понятий в практическом аспекте может неявно разрушать ее) |
| 8. Подход к качеству нормативного правого акта | |
| Отсутствие сомнений в качестве императивного выражения высшей воли верховной власти – так как это по умолчанию означает сомнение в качестве власти | Всестороннее предварительное рассмотрение и анализ нормативного правового акта; оценка его качества в применении в ходе мониторинга |
Проведенное сравнение дает основания сделать ряд выводов по недостаточности чисто юридической (или юридико-лингвистической) оценки качества нормативного правового акта в современных условиях.
Публичное право в его истоках качественно отличалось от современного корпуса законодательства, – в эпоху рождения юриспруденции государства не вели политику путем непрестанного изменения и уточнения значительного количества законов, охватывающих все сферы жизни. Публичное право ранее не "обеспечивало" жизнедеятельность государства, и в особенности его социальную сферу, в той мере, в какой это имеет место сейчас; основные общие государственные законы регулировали по большей части ту область отношений, которая сегодня в российском законодательстве охватывается Уголовным кодексом. Государственная власть не производила постоянной "тонкой настройки" общественного бытия, не несла груз социальной ответственности (здравоохранение, образование, социальная поддержка и т.п.) в современных масштабах.
Сама постановка вопроса об ответственности верховной власти перед населением, которое может "спросить" с законодателя, никоим образом не возникала в предшествующие эпохи. Характер власти обуславливал то, что наиболее адекватным типом нормативного правового акта для нее был указ, императивно предписывавший нечто. Какой-либо учет негативных последствий правового акта в смысле обратной реакции властью авторитарного характера, очевидно, предусматриваться не может, - вернее, может совершенно не учитываться.
Именно и только авторитарный характер власти в полной мере соответствует чисто юридическому подходу, без обращения к внеюридическим способам оценки качества нормативного правового акта, – предположению о полной корреляции изложенного "слова" и последующего "дела". Если текст указывает, как и что должно быть осуществлено, кем, когда, то вопрос о его недостаточной проработанности не может быть поднят, так как не подразумевается наличие субъекта, который мог бы это сделать и имел бы право это делать, - полноправного гражданского общества, составляющего большинство населения. Также отсутствуют и причины, по которым может проявиться несовпадение изложенного в нормативном правовом акте "слова" и последующего "дела", и поводы для его проявления, - то есть, они (например, противоречие нормативного правового акта интересам населения) фактически не существуют для верховной власти, выражающей свою волю в законе или ином НПА.
Отсутствие полноценного развернутого и равноценного представительства на всех уровнях столетия назад (за исключением отдельных наиболее передовых стран – Великобритания, Исландия и т.п.), представительной власти в ее нынешнем виде также не способствовало внедрению на базовом уровне в правовой сфере осознания постоянной ответственности власти перед населением, выражаемой в разработке предельно "комфортных" для него законов, досконально учитывающих все острые углы и проблемные моменты.
Таким образом, возможно, в предшествующие исторические эпохи юриспруденция и была качественно "впереди" государственной власти в отношении нормативных правовых актов: она в значительной степени привносила идеи установления должной справедливости, баланса и учета интересов различных групп. Сейчас же она оказывается в положении хранителя дискурсивных традиций, которые сами по себе ценны лишь как исторический артефакт, – но практическое качество нормативных правовых актов в их применении зависит не только от лингвистической выверенности и отточенности формулировок.
Российская правовая специфика: традиции "указного" права
Русское право принадлежит к европейской континентальной системе права, для которой основным видом источников права являются законы и другие нормативные правовые акты государственных органов.
В средние века большое влияние на законодательство и его применение оказывала русская православная церковь, перенесшая в русское право ряд византийских традиций. Период самостоятельной восточнославянской традиции в развитии русского права сменился в XVIII в. становлением и развитием законодательства абсолютистского, имперского Российского государства. В этот период законодательство России прямо ориентировалось на европейские, прежде всего германские и шведские, образцы. Воля монарха, Императора, была официально провозглашена единым юридически источником закона. Для ее выражения не требовалось согласия Сената или иного или иного совещательного, представительного органа власти.
В течение всего XVIII в. верховная законодательная власть императора сохранялась и упрочивалась. Она опиралась не на сословные или выборные советы или коллегии, а скорее на бюрократические учреждения (Тайный совет, Кабинет министров, Императорский совет и т.п.), формируемые из "верных государю людей".
Законодательные акты регламентировали все стороны жизни государства и общества, но доля законов среди них была исчезающее мала, – основными регулятивами общественной жизни становились манифесты, уставы, именные указы, регламенты, учреждения, объявленные (устные) указы и т.п. В 1810 г. были приняты Основные государственные законы, статья 47 которых гласила, что "Империя Российская управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной власти исходящих".
Вторая половина XIX в. характеризовалась некоторой либерализацией и модернизацией русского законодательства: были проведены крестьянская, судебная и земская реформы. Однако самодержавный, имперский характер законодательства изменился лишь в незначительной степени. Указы и иные акты Верховной власти, издаваемые в порядке управления, должны были соответствовать законам (ст. 11 Основных законов), - однако они издавались по широкому кругу вопросов, не входящих в компетенцию Государственной Думы и Государственного Совета: внешние сношения, устройство вооруженных сил и обороны, государственная служба, учреждения и имущество царской фамилии и двора.
Все источники (формы) права должны были соответствовать законам, указам и повелениям, издаваемым Верховной властью, которая и в начале XX в. оставалась в руках Императора, без одобрения которого ни один закон не мог "иметь своего свершения". Император должен был, однако, осуществлять законодательную власть "в единении с Государственным Советом и Государственной Думой". В то же время, почин пересмотра основных государственных законов принадлежал исключительно Императору. Император имел право роспуска Государственной Думы до истечения полномочий, а над самой Думой стоял консервативный Государственный Совет.
Таким образом, "имперский", абсолютистский характер законодательства за два столетия к началу XX века лишь немногим изменился, главным образом путем допуска избранных депутатов к процедуре обсуждения законопроектов (в качестве уступки давлению народных масс в предреволюционные годы). Роль закона как коллегиально принятого и достаточным образом проработанного в ходе парламентской процедуры нормативного правового акта за этот период не выросла, а, скорее, снизилась.
Продолжение традиций "указного" права в советский период
В зарубежных компаративистских исследованиях советская правовая система была отнесена к особой, по форме – романо-германской, а по сути – социалистической правовой семье.
Каковы же были особенности источников советского права? Сходство с континентальной европейской правовой системой состоит в том, что в СССР и Советской России главными источниками права признавались законы и иные нормативные правовые акты. Причем формально достаточно строго выдерживалась иерархия между законодательными и подзаконными нормативными актами, между актами вышестоящих и подчиненных органов управления. Иерархия нормативных актов во главе с законом обеспечивалась путем закрепления в Конституциях СССР и РСФСР принципа демократического централизма, согласно которому акты вышестоящего органа обязательны для нижестоящего. Предоставленная республикам компетенция на издание кодексов и законов ограничивалась Основами союзного законодательства для каждой отрасли права, а создание кодексов республик контролировалось путем согласований с союзным законодателем. Это приводило к почти полному единообразию республиканского законодательства, а законодательство автономных республик ограничивалось узкими рамками местных организационно-управленческих и социально-культурных дел. Так демократическая по форме законодательная власть Советов использовалась для централизации законодательства единого федеративного государства не менее жестко, чем это было в единой и неделимой Российской Империи.
Отсутствие разделения властей приводило к формальному всевластию Советов, которые могли решать любые вопросы, в том числе и законодательного, нормативного характера. Руководство КПСС стало главным стержнем законодательной и иной правотворческой деятельности: все проекты законов, постановлений Совета Министров, нормативных актов местных органов власти согласовывались с соответствующими партийными органами.
Почти все виды нормативных актов находили свое место в иерархической системе: в отношении всех подзаконных актов в конституциях прямо закреплялось, что они издаются на основе и во исполнение законов и всех других нормативных актов вышестоящих органов (следовал их перечень). За выполнением этих норм "нижестоящими" органами (кроме Советов и Совета Министров) строго следил общий надзор прокуратуры. Однако роль закона была серьезно принижена как некоторыми нормами Советской Конституции, так и практикой.
Во-первых, многие законодательные функции выполняли Президиумы Верховных Советов, издавая указы, подлежавшие последующему утверждению на очередной сессии соответствующего Совета. До 1977 г. законодательная роль указов вообще ничем не регламентировалась, кроме нормы: "Президиум Верховного Совета... издает указы". Лишь в годы перестройки имели место отдельные случаи обсуждения указов при утверждении Верховным Советом СССР. Таким образом, десятилетиями указы Президиумов по существу заменяли собой нормально обсуждаемые законы. Во-вторых, многие сферы жизни страны регулировались не законами, а актами Советов Министров СССР, союзных и автономных республик.
Иные источники права, кроме нормативных правовых актов государственных органов и общественных организаций, в Советском государстве почти не признавались. Общенародное социалистическое государство так и не решилось предоставить право "прямого народного законодательства", о котором писали еще основоположники марксизма и которое давно было воплощено в практике многих "буржуазных" государств.
В результате сложилось парадоксальное положение:
1. Законы как главный источник права применялись в ограниченной мере и зачастую подменялись указами Президиумов Верховных Советов, т.е. не обсуждалась законодательными органами.
2. Там, где не принимались ни законы, ни указы, фактически роль первоначального основополагающего нормативного акта переходила к постановлениям Совета Министров СССР и другим совместным актам государственных, партийных и общественных органов.
3. Судебная практика имела возможность восполнить эти пробелы законодательства путем нормативного толкования решениями высших судов, но она не признавалась источником права.
Таким образом, российская история нормотворчества последних столетий, как никакая другая, несет в себе традиции келейности в принятии нормативных правовых актов, отказа от парламентской процедуры и тем более какой-либо экспертной деятельности, направленной на повышение качества законов. Это не могло не войти в устойчивые неявные традиции, в культурный контекст законотворчества. На преодоление указанных негативных черт, до сих пор проявляющихся в работе органов законодательной (представительной) власти, необходима затрата значительных усилий, связанная с перестройкой мышления в целом и развитием культуры парламентаризма.